特种行业概念与范围|治安管理理论与实务教程

第一节　特种行业的概念和范围

引　例

张某与朋友合伙开办了一家旅馆。某年11月30日，来了一对年轻男女要求住宿，在索要身份证件未果的情况下，张某为了招揽房客，不再坚持凭证住宿的要求，给该对男女开了一间房间。当日，公安机关接到举报，称该旅馆有人在卖淫嫖娼，遂指派民警来到该旅馆，查实该女确属卖淫女，从街边招徕了该名男子，双方谈好价格后，来到了该旅馆。公安机关依法对该对男女进行了处罚，同时对张某给予500元罚款的治安处罚。

张某有点想不开，自己没有参与卖淫嫖娼，为什么也要受到处罚?

一、特种行业的概念

“特种行业”，是指在社会服务行业中，由于某些行业的业务内容和经营方式同社会治安密切相关，容易被利用进行违法犯罪活动，根据法律、法规规定，由公安机关对之实行治安管理的行业。实践中，特种行业常被简称为“特行”。

理解特种行业这个概念，应把握以下几点:一是特种行业既是公安机关的专业用语，又是一个法律术语。在1995年《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《警察法》)出台以前，特种行业一直是公安机关内部用语。^[1]《警察法》第6条关于人民警察职权第6项规定，公安机关人民警察依法“对法律、法规规定的特种行业进行管理”，从而明确了特种行业是一个可以公开使用的法律术语。二是特种行业必须是社会服务业中与社会治安密切相关以至于极易被利用进行违法犯罪活动，而不是一般可能被利用进行违法犯罪活动的行业。三是特种行业必须是经立法明确确定的行业，而不是公安机关随意设定的行业，法律和法规可以规定特种行业的范围。四是特种行业由公安机关依法实行不同于一般治安管理的特殊治安管理措施，如开业审批、验证登记、实时报告、业务批准、经营信息备查等。

二、特种行业的特点

(一)行业准入的法定性

特种行业是根据国家法律、法规规定由公安机关实施特殊治安管理的行业，具有法定性。在我国，《行政许可法》规定，基于维护公共利益和社会秩序的需要，对从事直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全、直接关系公共利益的特定行业的市场准入等特定的活动、职业或者行业，依据法律、法规的规定应向政府主管部门申请行政许可，其中，特种行业由公安机关实施行政许可并进行特殊治安管理。

在现实生活中，某些行业也具有易被违法犯罪分子利用的特点，如网吧业、开锁业等，但法律、法规没有规定将其纳入特种行业管理范围，该行业就不能称之为特种行业。哪些行业是特种行业必须由全国人大及其常委会、国务院、省级人大及其常委会、较大的市的人大及其常委会根据治安形势的需要，通过法律、行政法规、地方性法规、经济特区法规加以明确规定。

(二)经营内容的服务性

特种行业是第三产业的一部分，属于服务行业。所谓服务业，是指利用设备、工具、场所、信息或技能为社会提供服务的业务，如旅店业提供住宿服务。服务业和第三产业在日常应用上是有区别的。一般地，通过国民经济具体产业部门如农业、工业、建筑业等来描述国民经济产业部门时，一般采用“服务业”的表述;通过国民经济产业发展层次如第一次产业(简称第一产业，下同)、第二产业等描述国民经济产业部门时，就采用“第三产业”。服务业与其他产业部门的基本区别是，服务业生产的是服务产品，服务产品具有非实物性、不可储存性和生产与消费同时性等特征。从这个角度看，有的特种行业虽然属于第三产业，但并不完全符合传统服务行业的特征，但经营内容的服务性仍是其本质特征。

(三)易为违法犯罪分子利用危害社会治安

特种行业经营的业务或者内容在客观上具有被违法犯罪分子利用的条件，这主要表现在以下两方面:一方面，特种行业经营的内容和方式易于被利用进行违法犯罪，如旅馆业中来往人员复杂，易被违法犯罪分子利用作为栖身场所，或进行盗窃、诈骗、卖淫嫖娼等违法犯罪活动;典当业如果管理不善则可能给收赃、销赃、窝赃等违法犯罪提供便利条件;印章业如果管理不善，会给制造虚假公文、证书提供机会。另一方面，特种行业的经营业务易于诱发其经营者和从业人员从事具有行业特点的违法犯罪活动。如某些公章刻制业的从业人员从事非法制章或伪造图章、印信的活动，供他人进行诈骗。由于这些行业的特殊性质，所以国家以法律、法规形式规定，由公安机关对其实施开业审批、可疑情况报告、业务批准、经营信息备查、年度审验等特殊治安管理措施。

(四)易引发多种治安问题

特种行业经营情况复杂，潜藏着大量不安全因素，易引发各种治安问题。特种行业情况复杂主要表现在以下几方面:首先，特种行业的经营种类多种多样，如旅馆业、公章刻制业、典当业，有的地方法规还将音像制品复制业、机动车维修业等也纳入特种行业进行管理;其次，特种行业的经营体制复杂，有国有、集体、私营、中外合资、中外合作、外商独资等;最后，特种行业的服务对象非常分散，来自社会阶层的各个方面，人员鱼龙混杂。尤其是近几年来，第三产业发展迅猛，特种行业作为第三产业的一支，也呈现出经营体制多样化、营业内容多样化等特点，而且，特种行业的产业规模和经营范围越来越大，特种行业中潜藏着大量的引发各类案件、治安事件、治安灾害事故的不安全因素和漏洞隐患，公安机关必须加强对这些行业的监管与控制，消除隐患，堵塞漏洞，以保障公共安全，维护正常的社会治安秩序。

三、特种行业的范围

(一)特种行业范围的发展变化

1.新中国成立前特种行业范围

特种行业作为一个明确的概念，是出现在新中国成立后的社会治安管理领域中，而且只是在公安机关内部使用。但是，特种行业作为一项社会管理内容，在我国却有着悠久的历史。历朝历代，不论什么性质的社会，对某些特殊性质的行业都要加以管理控制，以维护社会秩序的稳定。如中国古代曾对钱币铸造业、冶铁和兵器铸造业、茶盐业、印刷业和旅馆业等加以严密控制。特别是旅馆业管理，已形成了一定的制度。但从总体上看，只是—些零碎的缺乏系统性的管理。清末，随着近代警察制度的萌芽，开始对某些特殊行业进行规范化管理。如，1908年颁发的《违警律》第23条规定:“违背章程开设戏园及各项游览处所者，处五日以下，一日以上之拘留;或五元以下，一角以上之罚金”;第34条规定:“旅店不将投宿人姓名、住址及其职业呈报者，处五元以下，一角以上之罚金”，“凡茶馆、酒肆及各项游戏处所主人或经理人于巡警官署所定时限外听客逗留者，处十五元以下、十元以上之罚金”，等等。此外，还制定了《大清印刷物专律》(1906年)，对印刷实施管理控制。国民党统治时期，将某些特殊行业列为“特种营业”进行管理，其管理范围十分广泛，包括:公共娱乐场所、旅店业、旧货业、典当业、印铸刻字业、无线电器材业等，以及与公共秩序相关的其他营业等。国民党政府对“特种营业”的管理，先后制定了大量的法规，单就上海一个市就有《上海市公共娱乐场所管理规则》、《上海市旅店管理规则》、《上海市旧货业管理办法》、《上海市警察局管理娼妓办法》、《上海市警察局取缔摊贩规则》，以及有关舞厅、酒吧间、咖啡馆、游艺场，还有女侍、舞女的登记管理办法和规则等治安法规。

2.新中国成立后特种行业范围

新中国成立初期，处于新旧社会的交替阶段，社会秩序比较混乱，所以公安机关对特种行业管理的范围规定得比较宽泛，主要包括:旅店业、印铸刻字业、旧货寄卖业、无线电器材业、火药制造业、硫磺制造业、茶社、酒吧间，以及戏院、影剧院、影厅、歌厅、舞场、球场、杂耍场等公共娱乐场所。1957年.我国对私营工商业完成了社会主义改造。社会治安秩序明显好转，各种形式的违法犯罪日趋减少。原来列为特种行业管理的行业大都已成为国营企业、公私合营企业和合作社企业。有的旅馆已成为机关、事业单位的招待所，不再对外经营;旧货业改成“调剂”业，不再以盈利为目的了，许多游艺场所、体育场馆、影剧场改成了文化馆、俱乐部，成批的娱乐场、服务单位关闭转业。因此，许多行业已不宜再列为特种行业进行管理，特种行业的管理范围开始缩小。1958年12月公安部宣布停止执行1951年8月15日公布的《公共娱乐场所暂行管理规则》。上世纪60年代初，国家不再把公共娱乐场所、无线电器材业、火药制造业和硫磺制造业列入特种行业管理。至此，实际列入特种行业管理的只剩旅馆业这一个行业了。“文革”期间，特种行业管理处于停滞状态。

改革开放以后，特种行业很快恢复发展，随之也出现了一些新情况、新问题。公安机关适时制定了新的特种行业管理制度。1978年8月，公安部修改了《城市治安管理工作细则》，规定了特种行业的管理范围，包括旅馆业、旧货业、印铸刻字业和修理业。1979年6月，国家工商行政管理局、公安部、商业部、轻工业部、全国供销合作总社、中国人民银行、中国农业银行等七个单位联合发出《关于特种行业企业进行登记管理的通知》，进一步明确了旅馆业、旧货业、印铸刻字业和修理业为特种行业。1985年3月21日公安部下发了《关于改革和加强特种行业管理工作的通知》，其中明确规定取消对修理业、一般废旧物品收购业和印铸业的特种行业管理，调整后特种行业的范围包括:旅馆业、刻字业、生产性废旧金属收购业和信托寄卖业。1988年前后，印刷行业秩序较为混乱。针对这种情况，新闻出版署、公安部等五个部门于1988年11月联合制定了《印刷行业管理暂行办法》，把“专营或兼营排版、制版、印刷装订、复印、影印、油印、誉写、打印等印刷业务”重新纳入特种行业管理范围之中。1994年1月，经国务院批准，公安部发布的《废旧金属收购业治安管理办法》规定，生产性废旧金属和非生产性金属的收购业由公安机关进行特种行业管理。1995年5月，公安部发布《典当业治安管理办法》，将典当业纳入特种行业管理范围之中。

1995年《警察法》实施以后，1997年生效的《中华人民共和国拍卖法》，第一次以法律的形式规定了拍卖业为特种行业。但在2004年修订《中华人民共和国拍卖法》时，又取消了该法第5条第3款和第12条第5项，即“公安机关对拍卖业按照特种行业实施治安管理”和“有公安机关颁发的特种行业许可证”。由此在实践中没有以法律的形式规定的特种行业了。

2002年、2003年、2004年、2007年分四批以国务院决定的形式取消了1 829项行政审批项目，其中包括若干项特种行业行政许可。2004年6月29日公布的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(以下简称《国务院决定》)以国务院规定的形式保留500项行政许可，其中只保留典当业、旅馆业、公章刻制业等3种特种行业许可。因此全国性的特种行业只有上述3项。各地的特种行业范围可以由各地的地方性法规加以规定，目前福建、江西、上海、昆明等省市以地方性法规形式规定了当地的地方性特种行业范围。

(二)目前几种典型特种行业

争　鸣

特种行业的界定标准(www.xing528.com)

界定特种行业的标准主要有两个:一是理论上的标准，也可以称之为实质标准，即特种行业必须是社会服务业中与社会治安密切相关并达到了极易被利用进行违法犯罪的程度，而不是一般可能被利用进行违法犯罪活动的行业。这个标准既可以避免在实践中任意扩大特种行业的范围，又可以为立法上确定特种行业提供依据。二是法律标准，也可以称之为形式标准，即特种行业只能在有法律、法规的明确规定时才能将其确定为特种行业，否则会使实践中确定特种行业时没有法律依据，从而可能因任意扩大特种行业范围侵犯法人或者其他组织的合法权益，同时也会使公安实践中因特种行业范围过大造成警力不足，抓不住重点，影响治安管理工作的实效。

本书主张特种行业的范围以法律、法规的形式确定之。即坚持法律标准。

由于特种行业的范围可以由法律和法规加以确定，因此不同地区的特种行业的范围不尽相同。目前各地通过地方性法规界定特种行业范围的逐渐增多，如《福建省特种行业和公共场所治安管理办法》(2004年修订)将旅馆业、印章刻制业、印刷业、旧货交易业、废旧金属收购业、典当业、拍卖业、报废机动车回收业和机动车维修业列为特种行业;《江西省特种行业治安管理条例》(2001年修订)将刻字业、印刷业、旧货业列为特种行业;《上海市特种行业和公共场所治安管理条例》(2003年修订)将旅馆、印章制章、印刷、旧货、音像制品复制等列为特种行业;《昆明市特种行业和公共场所治安管理条例》(2002年修订)将旅店业，制章、印刷业，旧货业，机动车修理、停存、旧机动车交易业列为特种行业。

目前，由法律和行政法规确定的全国性特种行业范围主要包括三种:

1.旅馆业

将旅馆业作为一种特殊的行业进行管理在我国有着悠久的历史。据《周礼·天官·冢宰》中记载，西周天官府中专设冢宰一职，其职责是:“掌王之会同之舍。”这一记载表明西周时期已有了专门管理旅馆的官员。据考证，有明确记载旅馆业管理的是司马迁《史记·商君列传》中的记载:“商君亡至关下，欲舍客舍。客人不知其是商君也，曰:商君之法，舍人无验者坐之。”这段记载是说，商鞅变法失败之后逃亡到国境关卡，天晚打算住客店，但店主人不知其是颁布法律的商鞅，告诉商鞅:“根据商君的法律，留宿无证件的旅客，店主将与旅客一同治罪。因此不能留你住宿。”店主如此严格查验住宿人的证件，说明在当时旅馆业住店验证登记已经制度化并被普遍执行。唐、宋、元时期旅馆业治安管理制度更加完备，管理的内容更加广泛具体。如元朝规定，没有官方发给的通行凭证，任何旅店不得留宿;天黑以后，旅馆要逐一点名登录客人，记其姓名、职业、来地去处等，并盖店印备查;官方每月定期检查两次，平时还要临店检查，登录不齐者，店主要受鞭打刑罚;旅馆不得接待单身无行李的客人，以防误留逃犯或盗贼住宿;旅馆不得宿娼，否则，将店主一并治罪;店方要为旅客保管财物，如有损失必须如数赔偿，边远僻静之处的旅店，还应设立“店舍弓手”(相当于今日的专职保安人员)，以保证旅客安全。

新中国成立后，公安机关对旅馆业的治安管理工作一直比较重视。1987年11月，经国务院批准，公安部发布实施了《旅馆业治安管理办法》，该《办法》将旅馆定义为:凡经营接待旅客住宿的旅馆、饭店、宾馆、招待所、客货栈、车马店、浴池等。并且明确不论是国营、集体经营，还是合伙经营、个体经营、中外合资、中外合作经营，不论是专营还是兼营，不论是常年经营，还是季节性经营，都需接受特种行业管理。

目前新型旅馆业大量涌现，洗浴中心、计时休息厅、网吧休息厅、酒店式公寓、汽车饭店、度假村、山庄、疗养院、会所、接待站等均以各种形式提供住宿休息服务。例如，截至2006年底，北京市提供住宿休息服务的洗浴中心就有1 139家，计时休息厅16家。^[2]各地亦有在地方性法规中将上述新型旅馆视为旅馆业、并按照特种行业进行治安管理的做法，如2006年出台的《北京市旅馆业治安管理规定》第2条规定:“本规定适用于本市行政区域内的宾馆、饭店、旅店、招待所以及其他以洗浴、计时休息、酒店式公寓等形式提供住宿休息服务的经营场所(以下统称旅馆)。”2006年修订的《广东省旅馆业治安管理规定》第2条规定:“凡在本省行政区域内经营接待旅客住宿的旅店、旅馆、旅社、饭店、酒店、宾馆、大厦、招待所、度假村、山庄、疗养院、会所、接待站等(以下称旅馆)，应当遵守本规定。”

旅馆业在经营过程中应当遵循的治安管理基本制度有:

一是申请旅馆业特种行业许可证制度。根据《旅馆业治安管理办法》第3条规定:“开办旅馆，其房屋建筑、消防设备、出入口和通道等，必须符合《中华人民共和国消防条例》等有关规定，并且要具备必要的防盗安全设施。”因此，旅馆业经营者在申请特种行业许可证时，必须向公安机关提交旅馆地理位置、建筑设施、内部布置和设备等合法有效的证明文件及图表。

二是岗位安全责任制度。旅馆业内部安全管理应首先建立岗位安全责任制，明确各岗位的权利和责任。实行岗位安全责任制，要贯彻谁主管、谁负责的原则，将安全管理与企业日常经营相结合，一级抓一级，落实到各部门、各岗位。

三是登记验证制度。《旅馆业治安管理办法》第6条规定:“旅馆接待旅客住宿必须登记。登记时，应当查验旅客的身份证件，按规定的项目如实登记。”登记验证是所有旅馆都必须采取的措施。登记时应仔细查验旅客的身份证件，按规定项目填写《旅客住宿登记表》。旅馆旅客住宿登记表应保存3年，以备查询。旅馆服务台的登记员负有认真核对通缉犯、核查可疑人员的责任。登记员应严把登记关，注意识别假造伪冒证件，发现可疑情况应妥善控制，及时报告公安机关。

四是财物保管制度。《旅馆业治安管理办法》第7条规定:“旅馆应当设置旅客财物保管箱、柜或保管室、保险柜，指定专人负责保管工作。对旅客寄存的财物，要建立登记、领取和交接制度。”旅馆应设立旅客财物寄存处，保管室要符合安全要求，并确定专人负责保管工作;寄存处夜间值班不得少于2人，寄存处严禁存放易燃、易爆等危险物品和职工私人的物品;寄存的钱物存放要分开，严格存取手续;旅客携带的枪支、弹药一律按规定交当地军事部门、公安机关保管，严禁存放在寄存处，发现可疑的持枪人员，应当立即报告公安机关。保管员交接班时，要严格办理交接手续。

五是值班、巡查制度。旅馆安全管理应实行24小时值班、巡查制度，值班人员必须坚守岗位，为客房的安全负责。值班巡查人员在巡查中要做到:勤巡查、勤观察、勤分析;注意看旅客是否按照登记的房间或床号住宿，有无可疑情况，有无危险物品或应寄存而未寄存的行李物品，有无其他不安全因素。巡查间隔一般不超过1个小时，巡查中发现可疑情况或问题，应及时请示报告。

六是情况报告制度。旅馆业工作人员发现旅客中有违法犯罪分子或其他各种可疑情况，应立即向旅馆保卫部门和当地公安机关报告，不得知情不报或隐瞒包庇，否则将追究相应的责任。对可疑人员，旅馆工作人员应采取有效措施进行监控，在特行民警到达后，如实地向民警提供情况，积极配合民警工作。

2.公章刻制业

公章是印章的一种，是指制造冠有单位名称且有关立法规定了统一的印章样式的印章。公章一般是国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位、基金会或者其他组织及其内设机构、派出机构、议事协调机构、非常设机构和个体工商户、村(居)民委员会的规范名称章，以及冠以规范名称的合同、财务、税务、发票、审验等专用章。《国务院决定》将公章刻制业确定为特种行业，而没有将所有印章业纳入公安机关特种行业，其主要原因在于伪造、变造、买卖公章的行为对社会治安的影响远比伪造、变造、买卖一般印章的行为严重，其主要目的也是在于加强对制造党、政、军机关，人民团体，企事业单位公章的行业的管理，以防止利用公章进行违法犯罪活动。但在实践中，由于印章业一般并不截然区分公章刻章企业和私章制章企业，往往是一个企业兼具公章和私章刻制业务，所以事实上，在对公章刻制业按照特种行业进行治安管理的时候，也会对其私章刻制业务产生影响。1999年国务院颁布的《关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》(国发〔1999〕25号)第23条规定:“国家行政机关和企业事业单位、社会团体刻制印章，应到当地公安机关指定的刻章单位刻制。”这就是说，并不是所有的印章业都具有制造公章的业务，因此，公安机关应指定规模较大、资质较高、信誉良好的印章刻制业，从而加强公章刻制业的治安管理。

公章刻制业在经营过程中应当遵循的治安管理基本制度有:

(1)申请特种行业许可证制度。经营公章刻制业的单位和个人必须具备下列条件:经营公章刻制业的单位具有法人资格;具有相应的技术设备和经培训、考核合格的刻章技术人员;从业人员有营业地常住户口及身份证，或者有公安机关签发的《暂住证》;有符合安全要求的、固定的经营场所;承制国家机关印章的单位，还须有保密工房和成品保管室，或具备必要的保密条件。申请经营刻字业的单位，须先向所在地的区、县公安部门提出申请，申请经营原子印章的，还必须经所在地省、自治区、直辖市公安厅、局审查批准，经审核同意，发给《特种行业许可证》后，再到当地工商行政管理部门办理营业执照，方可开业。刻字厂(店)转业、歇业、合并、迁移或变更营业登记项目，均须事先向所在原发证的公安机关和区、县工商行政管理部门办理必要的登记手续。

(2)承接、验证、登记制度。印章业承接单位印章，必须查验委托单位的证明和公安机关出具的公章刻制证明，按照有关规定严格检查要刻制的公章规格、式样是否符合规定，是否与公章刻制证明上批准的规格、式样相一致，严防伪造假冒。对擅自更改已批准的公章的规格、式样或没有公安机关出具的公章刻制证明的，一律不予制章。印章业要建立专门的登记簿册，由专人负责登记承接。登记内容包括委刻单位和经办人姓名、地址，承刻公章的全称及其数量、规格、式样、使用材料和取货日期等。个体刻字摊点不能承刻公章，只准承制个人名章，也必须进行登记，内容包括制章人的姓名、性别、年龄、工作单位、住址、居民身份证号码等。登记簿册应妥善保管，以备公安机关查验。

(3)监制、保管、交货制度。重点单位、要害部门的公章，须在指定的保密车间或特定的工作室指定专人制章，委刻单位要派人监督。承制过程中的成品、半成品以及样品应由专人专柜严格保管，防止被盗和丢失。试制的样品和损坏的残品、废品，必须在监销人员监督下进行销毁。底版、图案、设计样品，应全部归还委刻单位。不允许印章业私自留样、仿制。委刻单位取货时要办理签字手续，取货人凭单位证明和本人身份证件，在登记簿上签收、并注明件数。承制单位在交货时应严格把关，仔细验证，在手续完备的条件下，方可交货，严防违法犯罪人员冒名顶替，领取成品。

(4)违法犯罪情况上报制度。印章业经营者在工作中应随时提高警惕，注意发现和控制违法犯罪嫌疑人，及时向公安机关报告，并积极协助公安机关进行调查处理，不得包庇或知情不举。有条件的印章业应建立内部治安保卫组织或设置专人负责保卫工作，加强内部安全防范。发现私刻、伪造、仿造印章的违法犯罪活动和可疑情况.要及时报告公安机关。同时，公安机关也应根据印章业的特点，经常深入印章业进行指导、监督、检查，了解掌握印章业的动态，以便密切掌握印章业的治安状况，获取较深层次的治安信息。

3.典当业

典当业，是指当户将其动产、财产权利作为当物质押或者将其房地产作为当物抵押给典当行，交付一定比例费用，取得当金，并在约定期限内支付当金利息、偿还当金、赎回当物的行为的非银行金融机构的统称。典当业在世界各国有着悠久的历史，在许多国家的语言中都可找到与典当业一词相对应或相近似的词汇，如英文中的“pawnshop”。典当业在我国已有1 500多年的历史，最早起源于公元420～589年的南北朝时期。当时发端于佛寺的质贷事业，名为“质库”或“长生库”。南北朝时期的典当业仅限于寺院。公元1163年，即金世宗大定十三年，政府在开设流泉务(金朝官办典当行称流泉务，其他典当行称质典库)时所制定的有关官办典当业的法规是我国历史上最早的关于典当业的法律。明朝时期，僧办典当业已渐渐退出历史舞台，民办典当业日益发展。公元1728年，即清雍正六年，我国的典当业开始领取合法化经营的凭证——行帖。我国的典当业管理已初步制度化。民国时期，全国典当业已达4 500家左右，警察机关对典当业的业务管理与维护社会秩序的工作已有了紧密的联系。新中国成立后，随着社会主义改造、公私合营的进行，全国各类典当业几乎全部停业。改革开放后，典当业在我国开始恢复和发展。1987年成都市开办了新中国第一家典当行，随后典当业在温州、沈阳等一些大中城市陆续出现。1988年8月公安部将典当业纳入特种行业管理。1995年5月，公安部发布了《典当业治安管理办法》(2005年废止)，2005年商务部、公安部联合发布《典当管理办法》，进一步完善了典当行作为特种行业的治安管理制度。

典当业在经营过程中应遵循的治安管理基本制度有:

(1)申请特种行业许可证制度。典当行经营者在领取《典当经营许可证》后，应当在10日内向所在地县级人民政府公安机关申请典当行《特种行业许可证》，并提供下列材料:申请报告，《典当经营许可证》及复印件;法定代表人、个人股东和其他高级管理人员的简历及有效身份证件复印件，法定代表人、个人股东和其他高级管理人员的户口所在地县级人民政府公安机关出具的无故意犯罪记录证明，典当行经营场所及保管库房平面图、建筑结构图，录像设备、防护设施、保险箱(柜、库)及消防设施安装、设置位置分布图，各项治安保卫、消防安全管理制度，治安保卫组织或者治安保卫人员基本情况。所在地县级人民政府公安机关受理后应当在10日内将申请材料及初步审核结果报设区的市(地)级人民政府公安机关审核批准，设区的市(地)级人民政府公安机关应当在10日内审核批准完毕。经批准的，颁发《特种行业许可证》。设区的市(地)级人民政府公安机关直接受理的申请，应当在20日内审核批准完毕。经批准的，颁发《特种行业许可证》。设区的市(地)级人民政府公安机关应当在发证后5日内将审核批准情况报省级人民政府公安机关备案;省级人民政府公安机关应当在5日内将有关情况通报同级商务主管部门。

(2)内部安全管理制度。经营典当行应当建立健全收当、续当、赎当查验证件(照)制度，当物查验、保管制度，通缉协查核对制度，可疑情况报告制度，配备保安人员。典当行应当如实记录、统计质押当物和当户信息，并按照所在地县级以上人民政府公安机关的要求报送备查。典当行发现公安机关通报协查的人员或者赃物，应当立即向公安机关报告有关情况。对属于赃物或者有赃物嫌疑的当物，公安机关应当依法予以扣押，并依照国家有关规定处理。对明知是赃物而窝藏、销毁、转移的，依法给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。典当行采用暴力、威胁手段强迫他人典当，或者以其他不正当手段侵犯当户合法权益，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

(3)具备符合标准的安全防范设施。包括经营场所内设置录像设备(录像资料至少保存2个月)，营业柜台设置防护设施，设置符合安全要求的典当物品保管库房和保险箱(柜、库)，设置报警装置，门窗设置防护设施，配备必要的消防设施及器材。