第二节 娱乐场所治安管理
引 例
2010年4月11日北京市公安局开展打击卖淫嫖娼专项行动,对市区内的歌厅、洗浴、无照发廊和足疗按摩场所等开展大规模清理整治,坚决遏制社会丑陋现象。5月11日晚,朝阳警方兵分四路突查天上人间、花都等4家豪华夜总会,当场查获有偿陪侍小姐557人。4家夜总会因存在有偿陪侍、消防安全隐患,按照相关处罚规定被勒令停业整顿6个月。
一、娱乐场所的定义及治安管理的内容与范围
(一)娱乐场所的定义
依据2006年3月1日国务院颁布实施的《娱乐场所管理条例》和2008年10月1日公安部施行的《娱乐场所治安管理办法》,娱乐场所是指以营利为目的,并向公众开放、消费者自娱自乐的歌舞、游艺等场所。
根据条例给出的定义,由治安管理部门管理的娱乐场所必须满足三个条件。
(1)须以营利为目的,即经营者开办娱乐场所的目的在于获取经济利益,那些向公众免费开放的或者公众自发组织的非营利性的活动场所,则不在娱乐场所治安管理的范围之内。
(2)须向社会公众开放,这主要是区别于企事业单位内部的场所,那些在单位内部设立的,仅对本单位人员开放的娱乐场所,也不在治安管理范围之内。
(3)须消费者自娱自乐,诸如演出、酒吧、茶馆、桑拿按摩场所则不在娱乐场所之列。
(二)娱乐场所的治安管理内容与范围
《娱乐场所管理条例》第一章第3条对公安机关的管理内容进行了界定,即县级以上公安部门负责对娱乐场所消防、治安状况的监督管理。《娱乐场所治安管理办法》第一章第2条规定,娱乐场所治安管理应当遵循公安机关治安部门归口管理和辖区公安派出所属地管理相结合,属地管理为主的原则。
二、娱乐场所存在的主要治安问题
当前,娱乐场所的治安状况总体良好,但也存在一些问题,主要表现在以下几个方面:
(一)“黄、赌、毒”现象屡禁不止
发生在娱乐场所中的卖淫嫖娼、赌博、吸毒贩毒等违法犯罪活动日渐增多,引起社会各界的强烈反响。一些娱乐场所已经偏离了满足人民群众精神文化需求、弘扬社会主义精神文明的轨道,沦为藏污纳垢之地。娱乐场所成为卖淫嫖娼人员的搭识场所,不少娱乐场所存在以营利为目的的色情陪侍或者为卖淫嫖娼提供条件;不少娱乐场所赌博活动比较突出,甚至有的场所打着娱乐的幌子直接开办赌场或者为赌博提供方便和条件;在巨额利益的诱惑下,为满足客人的“特殊需求”,娱乐场所极力营造感官刺激的氛围招徕顾客,经营者不仅对吸毒贩毒行为持“默许”的态度,甚至违法出售披着娱乐性外衣的摇头丸、K粉等“舞会药”或“俱乐部药”,组织客人吸食新型毒品,娱乐场所的吸毒贩毒活动几有蔓延之势。这些丑恶现象的存在,不仅污染了社会环境,而且影响了其他消费者从事健康、文明的娱乐活动,亟需公安机关大力整治。
案 例
2012年9月20日,江西梧州蝶山刑侦二大队接到群众举报,说新兴一路的某歌舞厅内近期经常有吸毒人员聚集在包厢内吸食K粉、冰毒等新型毒品。接报后,办案民警马上展开侦查,于21日凌晨1时30分,迅速控制了该歌舞厅,一举抓获歌舞厅内的12名歌舞厅服务员和80名吸毒人员(共92人),当场缴获毒品K粉以及吸管、托盘等吸食毒品工具一大批。民警对这92名人员逐一进行了尿检,结果除7名歌舞厅服务员之外,其他85人尿检结果均呈阳性。
蝶山公安分局依法对4名歌舞厅工作人员以涉嫌容留他人吸毒罪予以刑事拘留,对81名吸毒人员予以行政拘留,对5名工作人员教育处理,对该歌舞厅作出予以停业整顿6个月的治安处罚,并将进一步追查毒源及组织者。
链 接
中华人民共和国国务院第458号令《娱乐场所管理条例》中的有关条款:
第十四条 娱乐场所及其从业人员不得实施下列行为,不得为进入娱乐场所的人员实施下列行为提供条件:
(一)贩卖、提供毒品,或者组织、强迫、教唆、引诱、欺骗、容留他人吸食、注射毒品;
第四十二条 娱乐场所实施本条例第十四条禁止行为的,由县级公安部门没收违法所得和非法财物,责令停业整顿3个月至6个月;情节严重的,由原发证机关吊销娱乐经营许可证,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上2万元以下的罚款。
(二)娱乐场所火灾、挤压伤亡等治安灾害事故频发
不少娱乐场所忽视安全防范工作,对消防安全不重视,导致火灾、挤压伤亡等治安灾害事故不断发生。公共娱乐场所内地形复杂、人员集中、电器负荷大、可燃材料使用多、致火因素复杂,而且娱乐场所正向大规模、高档次、综合功能方向发展,一旦发生火灾往往会造成影响极大的群死群伤事故。
案 例
1994年11月27日辽宁省阜新市艺苑歌舞厅特大火灾,死亡233人,直接经济损失12.8万元。
2000年3月29日河南省焦作市天堂音像俱乐部特大火灾,死亡74人,损失20万元。
2000年12月25日,河南省洛阳市东都商厦发生特大火灾事故,造成其四层东都娱乐城300多人死亡,7人受伤,直接经济损失275万元。
2007年9月25日,江西省抚州市临川区本色精英会所(迪厅酒吧)发生火灾,导致4人当场死亡,8人送医院后死亡,另有6人受伤。
2008年9月20日广东省深圳市龙岗区舞王俱乐部火灾,死亡44人,伤64人。
2009年1月31日福建省长乐市拉丁酒吧发生重大火灾,死亡15人,受伤22人。
(三)寻衅滋事、聚众斗殴等危害娱乐场所治安秩序的行为时有发生
人们在娱乐场所活动时,在酒类饮料的刺激下引发亢奋情绪,往往做出一些过激行为,加之某些黑恶势力的插手,容易发生寻衅滋事、聚众斗殴、流氓滋扰、侮辱妇女等违法行为。这严重扰乱了娱乐场所正常的娱乐休闲活动和治安秩序。
案 例
2010年4月8日晚23时许,在福建省顺昌县城关一KTV玩的廖某(已判刑)见大堂经理宋某因包厢费问题与冯某发生争执被殴打,即上前劝架,不料反遭到冯某、赖某的殴打。廖某遂唆使阙某纠集汪某、姜某(均已判刑)等人从一迪吧赶来殴打冯某、赖某。此时也在该KTV玩的王某见状,出于朋友义气主动加入廖某一方殴打冯某、赖某。混乱中路人占某右臂被姜某砍了一刀,造成右侧腕关节舟状骨中部线样骨折,经法医鉴定构成轻伤。
案发后,王某于2011年3月1日到公安局投案自首。3月11日,王某被移送检察院审查起诉。5月12日,顺昌县人民法院对这起KTV内寻衅滋事案件作出判决。法院经审理后认为,王某在公共场所随意殴打他人,情节恶劣,其行为已构成寻衅滋事罪。鉴于其具有自首情节,当庭自愿认罪,在共同犯罪中,作用较小,且同案人已赔偿被害人经济损失,取得了被害人的谅解,依法酌情予以从轻处罚。根据其犯罪原因、性质、手段等情况,判处王某管制1年,禁止在半年内出入卡拉OK厅、夜总会、酒吧、迪厅等娱乐场所,禁令期限从2011年5月23日起至2011年11月22日止。这是《刑法修正案(八)》自2011年5月1日实施以来,福建省首例判处禁止被告人出入娱乐场所的案件。
链 接
2011年5月1日起施行的《中华人民共和国刑法修正案(八)》中有关条款:
二、在刑法第三十八条中增加一款作为第二款:“判处管制,可以根据犯罪情况,同时禁止犯罪分子在执行期间从事特定活动,进入特定区域、场所,接触特定的人。”
四十二、将刑法第二百九十三条修改为:“有下列寻衅滋事行为之一,破坏社会秩序的,处五年以下有期徒刑、拘役或者管制:
(一)随意殴打他人,情节恶劣的;
(二)追逐、拦截、辱骂、恐吓他人,情节恶劣的;
(三)强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物,情节严重的;
(四)在公共场所起哄闹事,造成公共场所秩序严重混乱的。
纠集他人多次实施前款行为,严重破坏社会秩序的,处五年以上十年以下有期徒刑,可以并处罚金。”
(四)娱乐场所仍然存在“官员开办”和“扰民”的问题
尽管《娱乐场所管理条例》第一章第4条明确规定,国家机关及其工作人员,与文化主管部门、公安部门的工作人员有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的亲属,不得开办娱乐场所,不得参与或者变相参与娱乐场所的经营活动。但是,在一些地方,有关主管部门工作人员利用职务上的便利或影响,直接参与或变相参与娱乐场所经营活动或为娱乐场所充当后台老板或保护伞,致使娱乐场所间产生不正当、不公平竞争,甚至违法犯罪活动愈演愈烈、屡禁不绝,这严重影响了行政管理的权威,也损害了党和政府在人民群众中的形象和威信。另外,娱乐场所的喧嚣噪音、通宵经营对其周围住户造成了严重的干扰,引起群众不满。
三、娱乐场所的治安管理措施
(一)严格落实备案登记制度(www.xing528.com)
关于娱乐场所备案登记制度,《娱乐场所管理条例》和《娱乐场所治安管理办法》规定,凡是设立娱乐场所的,应当向政府文化主管部门提出申请,申请人在取得娱乐经营许可证和有关消防、卫生、环境保护的批准文件后,方可到工商行政管理部门依法办理登记手续,领取营业执照。娱乐场所取得营业执照后,应当在15日内向所在地县(市)公安局、城市公安分局治安部门备案;娱乐场所改建、扩建营业场所或者变更场地、主要设施设备、投资人员,或者变更娱乐经营许可证载明的事项的,应当向原发证机关申请重新核发娱乐经营许可证,并向公安部门备案。娱乐场所经营者在向公安机关备案时,应当提供娱乐经营许可证、营业执照及消防、卫生、环保等部门批准文件的复印件。县(市)公安局、城市公安分局治安部门受理备案后,应当在5日内将备案资料通报娱乐场所所在辖区公安派出所。娱乐场所备案项目发生变更的,应当自变更之日起15日内向原备案公安机关备案。县(市)公安局、城市公安分局治安部门对备案的娱乐场所应当统一建立管理档案。娱乐场所报公安机关备案的项目主要包括:名称;经营地址、面积、范围;地理位置图和内部结构平面示意图;法定代表人和主要负责人姓名、身份证号码、联系方式;与保安服务企业签订的保安服务合同及保安人员配备情况;核定的消费人数;娱乐经营许可证号、营业执照号及登记日期;监控、安检设备安装部位平面图及检测验收报告;设有电子游戏机的游艺娱乐场所备案时,还应提供电子游戏机机型及数量情况。
娱乐场所未按规定备案的,由受理备案的公安机关告知补齐;拒不补齐的,由受理备案的公安机关责令改正,给予警告;娱乐场所备案项目发生变更的,应当自变更之日起15日内向原备案公安机关备案而未备案的,由原备案公安机关责令改正,给予警告。关于警告的效力,《娱乐场所管理条例》第52条规定,娱乐场所因违反本条例规定,2年内被处以3次警告或者罚款又有违反本条例的行为应受行政处罚的,由县级人民政府文化主管部门、县级公安部门依据法定职权责令停业整顿3个月至6个月;2年内被2次责令停业整顿又有违反本条例的行为应受行政处罚的,由原发证机关吊销娱乐经营许可证。
公安部门在查处治安、刑事案件时,发现擅自从事娱乐场所经营活动的,应当依法予以取缔。
(二)加强治安监督和检查
公安机关应对辖区内的娱乐场所进行经常性的治安监督和检查,也可以采取适时突击检查的方式,以便及时发现问题。公安机关及其工作人员对娱乐场所进行监督检查时应当出示人民警察证件,表明执法身份,不得从事与职务无关的活动,并将监督检查情况,记录在案,归档管理。
治安监督和检查的内容主要是:娱乐场所是否存在消防安全隐患;娱乐场所的闭路电视监控设备、安全检查设备、悬挂的警示标志是否配备、是否能够正常使用;娱乐场所的经营结构和布局是否符合法律规定的标准;娱乐场所从业人员是否依法统一着装并佩戴工作标志、是否按规定建立包括从业人员、营业日志、安全巡查等信息在内的治安管理信息系统;是否按规定配备保安人员;娱乐场所内是否存在违法犯罪活动、其从业人员是否存在吸贩毒、侵害消费者权利等违法行为;在娱乐场所消费的人员是否存在违法犯罪活动、娱乐场所治安秩序是否正常;等等。
国家赋予公安机关监督、检查娱乐场所的权力,公安机关应当严格、公正、文明、规范地对娱乐场所进行治安管理,如果公安机关监督、检查不力,应当承担相应的责任。例如,公安部门的工作人员有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:向不符合法定设立条件的单位颁发许可证、批准文件、营业执照的;不履行监督管理职责,或者发现擅自从事娱乐场所经营活动不依法取缔,或者发现违法行为不依法查处的;接到对违法行为的举报、通报后不依法查处的;利用职务之便,索取、收受他人财物或者谋取其他利益的;利用职务之便,参与、包庇违法行为,或者向有关单位、个人通风报信的;有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的。
(三)开展治安宣传教育
开展治安宣传教育,使娱乐场所经营者及从业人员明确其应承担的治安义务;对经营者及从业人员进行法制宣传教育,提高其守法和维护场所治安秩序的能力。娱乐场所的治安义务,是指娱乐场所经营者在经营过程中,依照有关治安管理的法律法规,在保障安全、协助公安机关治安管理方面,所应承担的必须作为或不作为的责任。娱乐场所经营者及从业人员应承担的治安义务有如下几方面。
1.保障消防安全的义务
娱乐场所的法定代表人或者主要负责人应当对娱乐场所的消防安全负责;娱乐场所的使用面积不得低于国务院文化主管部门规定的最低标准;娱乐场所应当确保其建筑、设施符合国家安全标准和消防技术规范,定期检查消防设施状况,并及时维护、更新;娱乐场所应当制定安全工作方案和应急疏散预案;在营业期间,娱乐场所应当保证疏散通道和安全出口畅通,不得封堵、锁闭疏散通道和安全出口,不得在疏散通道和安全出口设置栅栏等影响疏散的障碍物;娱乐场所应当在疏散通道和安全出口设置明显指示标志,不得遮挡、覆盖指示标志;迪斯科舞厅应当配备不少于2名(其中女性安全检查人员不得少于1名)的专职安全检查人员及安全检查设备,对进入营业场所的人员进行安全检查,防止有人携带枪支、弹药、管制器具或者携带爆炸性、易燃性、毒害性、放射性、腐蚀性等危险物品和传染病病原体进入娱乐场所,危及公共安全。
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公安部第39号令《公共娱乐场所消防安全管理规定》中的有关条款:
第三条 公共娱乐场所应当在法定代表人或者主要负责人中确定一名本单位的消防安全责任人。在消防安全责任人确定或者变更时,应当向当地公安消防机构备案。
第四条 新建、改建、扩建公共娱乐场所或者变更公共娱乐场所内部装修的,其消防设计应当符合国家有关建筑消防技术标准的规定。
第九条 公共娱乐场所的安全出口数目、疏散宽度和距离,应当符合国家有关建筑设计防火规范的规定。
第十条 安全出口、疏散通道和楼梯口应当设置符合标准的灯光疏散指示标志。指示标志应当设在门的顶部、疏散通道和转角处距地面一米以下的墙面上。设在走道上的指示标志的间距不得大于二十米。
第十四条 公共娱乐场所内严禁带入和存放易燃易爆物品。
第十九条 公共娱乐场所应当制定防火安全管理制度,制定紧急安全疏散方案。在营业时间和营业结束后,应当指定专人进行安全巡视检查。
第二十条 公共娱乐场所应当建立全员防火安全责任制度,全体员工都应当熟知必要的消防安全知识,会报火警,会使用灭火器材,会组织人员疏散。新职工上岗前必须进行消防安全培训。
2.依法配备硬件及软件设施、依法调整场所内部结构的义务
娱乐场所应当在营业场所的大厅、包厢、包间内的显著位置悬挂含有禁毒、禁赌、禁止卖淫嫖娼等内容的警示标志,未成年人禁入或者限入标志,标志应当注明公安机关的举报电话;歌舞娱乐场所应当按照国务院公安部门的规定在营业场所的出入口、消防安全疏散出入口、营业大厅通道、收款台前安装符合视频安防监控系统相关国家或行业标准要求的闭路电视监控设备,并应当保证闭路电视监控设备在营业期间正常运行,不得中断,并应当将闭路电视监控录像资料留存30日备查,不得删改或者挪作他用;歌舞娱乐场所的包厢、包间内不得设置隔断,并应当安装展现室内整体环境的透明门窗,包厢、包间的门不得有内锁装置;营业期间,歌舞娱乐场所内亮度不得低于国家规定的标准等。
3.合法经营、守法经营的义务
一是娱乐场所的经营内容必须合法。我国法律明令禁止赌博、卖淫嫖娼、色情表演、吸毒贩毒等活动。因此,娱乐场所不得经营赌博业、娼妓业、色情表演业,不得开设赌场、赌馆,不得设置具有赌博功能的电子游戏机机型、机种、电路板等游戏设施设备,不得以现金或者有价证券作为奖品,不得回购奖品。娱乐场所使用的音像制品或者电子游戏应当是依法出版、生产或者进口的产品。二是娱乐场所在经营过程中必须守法。娱乐场所及其从业人员不得实施下列行为,不得为进入娱乐场所的人员实施下列行为提供条件:贩卖、提供毒品,或者组织、强迫、教唆、引诱、欺骗、容留他人吸食、注射毒品;组织、强迫、引诱、容留、介绍他人卖淫、嫖娼;制作、贩卖、传播淫秽物品;提供或者从事以营利为目的的陪侍;赌博;从事邪教、迷信活动等违法犯罪活动。娱乐场所从业人员不得吸食、注射毒品,不得卖淫、嫖娼。娱乐场所发现场所内有违法犯罪活动的,有义务向所在地县级公安部门、县级人民政府文化主管部门报告。
4.配合治安监督检查的义务
公安机关工作人员进入娱乐场所依法履行监督检查职责时,娱乐场所应当予以配合,不得拒绝、阻挠,需要查阅闭路电视监控录像资料、从业人员名簿、营业日志等资料的,娱乐场所应当及时提供。娱乐场所应当按照国家有关信息化标准规定,配合公安机关建立娱乐场所治安管理信息系统,实时、如实将从业人员、营业日志、安全巡查等信息录入系统,传输报送公安机关。
5.依法雇用并管理从业人员的义务
娱乐场所的从业人员包括娱乐场所的管理人员、服务人员、保安人员和在娱乐场所工作的其他人员。娱乐场所雇用的从业人员必须符合有关法律法规的规定,如,不得招用未成年人;招用外国人的,应当按照国家有关规定为其办理外国人就业许可证。娱乐场所应当依法管理从业人员,如,与从业人员签订文明服务责任书,并建立从业人员名簿;建立营业日志,记载营业期间从业人员的工作职责、工作时间、工作地点,营业日志不得删改,并应当留存60日备查;与保安服务企业签订保安服务合同,配备专业保安人员,不得聘用其他人员从事保安工作;营业期间,从业人员应当统一着工作服,佩带工作标志并携带居民身份证或者外国人就业许可证等。
6.不得违法接纳未成年人的义务
歌舞娱乐场所不得接纳未成年人,除国家法定节假日外,游艺娱乐场所设置的电子游戏机不得向未成年人提供。
公安机关可以采取多种形式对娱乐场所从业人员进行法制宣传和教育,向其宣讲当前的治安形势以及预防、发现、报告违法犯罪活动及治安灾害事故的技能,提高从业人员的守法和维护娱乐场所治安秩序的能力。通过对从业人员的治安宣传教育,一方面,可以防止从业人员利用工作之便从事违法犯罪活动;另一方面,可以提高从业人员的法律意识、责任意识,争取其积极发现和配合公安机关打击违法犯罪的活动。
案 例
2012年2月25日晚,在湖南浏阳市某KTV内2名未成年女孩在喝下3名男子用白酒兑成的混合饮料后一醉不醒,随后被3名男子带去宾馆实施侵犯。
2月26日凌晨,淮川派出所接到1名女孩报警,说她的同学莉雅(化名)、施雯(化名)被3名男子从某KTV带走,去向不明。民警多方调查,发现2人被袁某(21岁)、钟某(21岁)、李某(22岁)3人带到城区一家宾馆。民警立即赶到宾馆,将已经实施强奸,还没逃离现场的袁、钟、李3人抓获。
犯罪嫌疑人袁某、钟某、李某对犯罪事实供认不讳,已被警方刑事拘留。
链 接
中华人民共和国国务院第458号令《娱乐场所管理条例》中的有关条款:
第二十四条 娱乐场所不得招用未成年人;招用外国人的,应当按照国家有关规定为其办理外国人就业许可证。
第三十条 娱乐场所应当在营业场所的大厅、包厢、包间内的显著位置悬挂含有禁毒、禁赌、禁止卖淫嫖娼等内容的警示标志、未成年人禁入或者限入标志。标志应当注明公安部门、文化主管部门的举报电话。
(四)依法查处违法犯罪案件,适时整治突出的治安问题
公安机关通过对娱乐场所经常性的监督检查、调查研究,对发现的违法犯罪案件及时查处,及时整顿娱乐场所出现的突出的治安问题。如出现吸贩毒活动在迪斯科舞厅猖獗的情况时,可以集中对辖区所有迪斯科舞厅进行整治,打击吸贩毒分子的嚣张气焰。对组织强迫妇女卖淫、站街招嫖、淫秽色情表演、聚众赌博、黑恶势力插手、场所内吸贩毒等治安问题突出的娱乐场所,坚决依法采取停业整顿、取缔、吊销营业执照等方式进行处置,大力净化社会治安环境。
(五)收集娱乐场所的治安信息,预测并预防违法犯罪活动
娱乐场所各类信息交叉汇集,是公安机关获取治安信息、公安情报的重要阵地。公安机关可以通过多种渠道收集娱乐场所内的治安信息,可以通过娱乐场所的从业人员正面了解,也可以向娱乐场所周边单位及群众进行侧面掌握;既可以采取公开调查方式了解娱乐场所内的情况,也可以通过秘密力量及方式获取治安信息。准确掌握娱乐场所的治安信息,不仅可以及时打击发生在场所内的违法犯罪活动,而且便于分析和研究娱乐场所治安问题发生的规律,有针对性地做好治安防范工作。
链 接
日前,记者从省公安厅获悉,我省公安机关通过推行娱乐场所治安管理信息系统和远程视频监控系统两个“全覆盖”,娱乐场所违法活动得到有效遏制。截至目前,涉毒案件同比降幅达23.1%,治安、刑事案件同比分别下降9.6%、8.9%。
据了解,目前我省共有娱乐场所1 748家,包括歌舞娱乐场所1 582家、游戏电子场所105家。娱乐场所治安管理信息系统实现了场所备案信息、从业人员信息、场所检查信息、场所处罚信息、场所案件信息五个“全采集”。各级公安机关全面实行了娱乐场所从业人员IC卡实名登记制度,全省共采集娱乐场所从业人员信息15万余条,制发从业人员IC卡14万余张。全面施行娱乐场所治安分级管理,通过系统自动评出A级歌舞娱乐场所1 099家、B级261家、C级222家,并按等级授予牌匾,有针对性地落实一般管理、加强管理、重点监控等措施。
我省公安机关在娱乐场所视频监控系统中加装具有布控区域自动报警、人像比对功能的系统软件,大大提升了系统智能化水平。推行视频巡逻新机制,建立了网上视频巡逻工作站,将监控设备接入信息化警务中心,实时抓拍场所现场图像,有效加强了动态管控。此外,一些地方还主动将创新成果延伸应用到公安机关监管的旅馆业、废旧金属收购业及典当业等其他领域。
据统计,通过系统自动比对,全省公安机关共抓获在逃人员35名,为执法办案提供视频证据300多份,协助查破了一批重大案件。
(按:文中省份系指福建省。摘自2012年6月22日《法制今报》)
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