公共场所治安管理的概述

第一节　公共场所治安管理概述

一、公共场所的概念、类型及特点

(一)公共场所的概念

公共场所作为私人主体权利扩张和社会活动展开的主要空间，其重要性不言而喻。但是迄今为止，“公共场所”这一已在治安管理实践中广泛使用的名词，在我国法律法规层面上却仍然没有一个统一明确的界定。1986年10月30日上海市人民政府颁布实施的《上海市公共场所治安管理办法》中，将公共场所定义为从事文娱、体育和贸易等活动而形成的群众集散场所，将公共场所划分为6类27种^[1]。1987年4月1日，国务院发布的《公共场所卫生管理条例》从卫生管理角度对公共场所进行了分类，将公共场所划分为7类28种^[2]。1990年5月1日江西省人民政府颁布实施的《江西省公共娱乐场所治安管理办法》，将公共场所称为从事营业性文娱、游乐(艺)和体育等群众性活动的场所，分成5类^[3]。1993年11月22日河南省人民政府颁布实施的《河南省公共场所治安管理办法》将公共场所划分为6类^[4]。1996年7月18日福建省人大常委会颁布于2004年10月1日修订实施的《福建省特种行业和公共场所治安管理办法》中的公共场所是指歌舞、游戏游艺等营业性娱乐场所，设置按摩项目的服务场所，营业性射击场所，互联网上网服务营业场所，举办大型公众性的文体、商贸、庆典、展览等活动的场所，以及法律法规规定应当进行治安管理的其他公共场所。

参考上述法规条例的表述，结合词义^[5]，从治安管理实践的角度出发，我们将公共场所概念的界定置于物理空间^[6]之中，便不难得出公共场所的概念。所谓公共场所，是指相对于私人住所等而言的，向社会开放的、供社会成员自由往来并进行社会活动的一切公用建筑物、场所及其设施的总称，如广场、公园、游乐场、体育场馆、歌舞厅、饭店酒楼、影剧院、网吧、金融机构(如银行、证券、期货等)的营业场所、健身休闲处所、交通候车处所、公共交通工具内、旅游景点等。

(二)公共场所的类型

按照公共场所的社会功能，公安机关从治安管理实践的角度将其分为娱乐(服务)场所^[7]、交通中转场所、游览场所和商品交易市场四种主要类型。

(三)公共场所的特点

1.公共场所具有开放性和不特定性的本质特征

开放性是指公共场所是开放的场合，本身就要求保持一定的开放状态而不能封闭。那种封闭的、只允许本单位或本院落的人出入的、外人须经特许才能出入的地方，不是公共场所。不特定性就是公共性或共享性，公共场所是面向社会公众的，它允许社会公众自由进出往来活动，它注重的是公众的共同需要和普遍的功能，满足社会公众的正当需求。

2.公共场所容易发生各种治安问题

公共场所作为人们实践自身修养、参与社会活动、完善人格的重要空间，是人们生活中尤其是公民的城市生活中不可缺少的组成部分。但是，由于公共场所具有开放性和不特定性的本质特征，社会成员的匿名心理效应在这里得到最大程度地放大，这就使公共场所秩序和安全处于巨大的风险之中，容易发生各种治安问题。由于公共场所的社会功能强大，公共场所中的活动内容涉及公众健身、娱乐、休闲、旅游、商品交易等社会生活的各个领域，一方面，这极大丰富了人们的业余文化生活，另一方面，这也为违法犯罪活动提供了便利条件。公共场所内人员密集、构成复杂，各类人员之间容易发生各种矛盾、冲突和纠纷，一旦发生矛盾冲突，容易引发连锁反应，诱发新的问题，如果处理不及时、不得当还会引起群众不满，导致治安事件发生。某些公共场所的特殊环境容易隐藏、容纳违法犯罪分子。而某些公共场所的经营者，片面地追求经济效益，常为违法犯罪提供便利条件。某些公共场所的管理者，活动的主办者违法禁令，置社会效益于不顾，安全保障责任意识淡薄，容易产生治安隐患和灾害事故。一般而言，公共场所人员密度高，一旦发生灾害事故，容易造成重大伤亡和财产损失。

3.公共场所中信息丰富集中

基于信息在现代社会中的重要作用，为提高公安机关对社会治安的防控力度和对违法犯罪的打击准度，公安部正在大力推行信息主导警务战略。这一战略是以情报信息的采集整合为前提，以情报信息的分析研判为手段，强调信息在警务工作中的主导地位，重视信息对社会治安的早期预警和干预。因此，没有信息来源，就谈不上信息主导警务战略，而信息采集的好坏多少，也就决定着信息主导警务战略的质量成效。公共场所就是一个信息的集散地。公共场所中人员构成复杂、高度聚集且交往和流动频繁，各种信息尤其是治安信息极为丰富，这就为信息采集提供了有利条件。因此，公安机关应当从维护区域治安秩序，强化防范职能出发，充分利用各种手段，广辟信息渠道，充分利用公共场所采集信息，积极掌握社会动态，这对预防治安事件、侦查破案和采取有效措施进行治安管理都是非常重要的。(www.xing528.com)

4.公共场所的类型数量不断发生变化

随着经济、社会的快速发展，社会公众的生活需求也日趋多样化，与公众生活密切相关的公共场所的种类和数量也在不断发生变化，尤其是娱乐、服务场所。改革开放以来，我国的娱乐、服务场所从少到多、从低档到高档、从冷清到繁荣，全国城乡的娱乐、服务场所的类型之多、数量之巨，已到惊人地步。1980年以前，除了影剧院、文化宫、饭店、理发店外，其他娱乐、服务场所几乎没有。80年代后期，为满足经济大发展中出现的新需求，从政府到民间商界掀起了大办第三产业的热潮，并且特别倾向于创办娱乐、服务企业。从交谊舞厅开始，到卡拉OK热、歌厅热，直到今日的游泳池、溜冰场、电子游戏厅、网吧、台球室、棋牌室、保龄球馆、酒吧、桑拿洗浴按摩场所、美容美体中心、足疗馆、茶馆、咖啡馆等等娱乐、服务场所不断出现。娱乐、服务场所在丰富人们精神文化生活和拉动消费、增加就业、涵养税源等方面发挥着重要作用。社会在发展，经济在发展，新的娱乐、服务场所仍将不断涌现。

二、公共场所治安管理的任务

治安管理部门管理公共场所的基本任务是:依法查处场所内各种违法犯罪案件、治安事件和治安灾害事故;督促指导公共场所搞好治安防范工作，保障场所内公私财产安全和人身安全，保障公共场所的治安秩序。

具体而言，主要是:对公共场所进行备案登记;指导场所及其负责人制定安全管理制度，落实安全保障责任制度;督促、协助场所维护自身秩序;监督、检查危险物品的保管、使用和运输的安全，查禁违禁物品;依法对场所内有违法犯罪嫌疑的人进行审查;依法处置场所内发生的突发事件和灾害事故;查处治安案件、治安事件和治安灾害事故等。

三、公共场所治安管理的基本方法

(一)备案登记

所谓备案登记，是指公共场所的经营者根据公安机关的要求提供公共场所基本情况并予以登记的行政管理行为。公共场所开业后应向公安机关进行备案登记。公安机关对辖区内的公共场所进行备案登记，可以掌握各类公共场所的底数，这是对其进行治安管理的基本前提。备案登记时，公安机关应当详细地记录公共场所的名称、法人代表、经营地点、经营内容、经营时间、经营期限以及从业人员的基本情况，建立和完善公共场所治安管理信息系统，进行规范化、科学化管理。

(二)日常治安监督和检查

在市场经济体制下，特别是加入世贸组织以后，我国政府的角色开始由“管理”向“服务及宏观调控”转变，作为政府机构之一的公安机关的行政审批职能进一步弱化，其工作方式已由“强审批，弱监管”向“弱审批、强监管”转变，而监管的最主要的方式就是监督和检查。例如，在交通中转场所、游览场所和商贸交易市场，治安管理部门一般要加大巡逻力度，这在一方面，可以提高公共空间见警率，起到震慑作用，维护场所的治安秩序，另一方面，也可以了解公共场所内的治安情况，及时发现问题解决问题。对于娱乐、服务场所，治安管理部门日常管理的主要方式是治安检查，这包括经常性的治安检查和突击性的治安检查，确认场所内是否存在安全隐患或违法犯罪活动，一旦发现问题，应当及时采取相应的治安措施进行处理，确保场所的治安秩序。

(三)采取相应的治安行政措施

治安管理部门通过对公共场所进行治安监督和检查，发现治安隐患或治安问题后，可采取相应的治安行政措施督促其整改。如，治安管理部门发现公共场所内治安隐患和治安问题较轻微时，可以当场指出并对负责人进行教育，责令其当场改正;如果发现的治安隐患和问题较大，可以采取限期整改的治安强制措施;对治安隐患和问题严重的，或者经整改不合格或屡教不改的，可以责令场所停业整顿、对场所处以大额罚款，同时对公共场所的直接责任人及主管人员进行相应的治安处罚。