流动人口治安管理实务

第二节　流动人口治安管理

引　例

郑州取消暂住证制度给案件侦破带来困难

2005年3月16日，郑州警方透露，从目前看，已经取消了一年多的暂住证，有必要恢复。但具体如何操作，公安机关正在研究，并将向郑州市政府提出书面报告。此时距取消暂住证的时间2003年不到两年。

完全取消暂住证的代价

“他是谁?只是一个流落此地的外地人，估计没有人知道他的名字和身份，附近的居民和片警也很难查到。”嫌疑犯李晓(化名)在陈述抢劫动机时告诉办案警员史某。

史某系郑州市中原区秦岭路派出所民警，从审讯中得知，李晓有着多次抢劫的经历，下手对象均是外地人，特别是层次相对较低的人，“他们没有正式的工作，出了事后，根本无法查出他们住在哪里，也没有人会关注他们的消失。”李晓说，没有暂住证的一些外地人，成为真正的弱势群体。之所以不敢对本地人下手，是因为这些人一旦出了事，“有家可查”，给侦破案件带来方便。

“当前发生的抢夺、抢劫等暴力案件，有些专门瞄准流动性比较大的人群。”4月19日，办理李晓抢劫案的民警史某如是说。史某说，有些案件出现后，很难查清受害者的身份。“情况好的时候，还有身份证。却很难找到受害者此前居住的地方，因而给办案带来不少难度。”

此案发生之前，郑州市二七区警方刚刚办结一起凶杀案。被害人员是在郑州的外地人，来到郑州收废品。发现尸体后，警方费了相当大的周折才确认其身份，找到生前租住的房屋，通过排查，将犯罪嫌疑人抓获。“受害者在租房时连身份证都没有登记。”办案民警说。

据郑州市公安局有关人员透露，从已经发生的案件来看，针对外来务工人员和外来务工人员实施的犯罪越来越多，许多是恶性事件。《郑州晚报》独家责任记者在调查中得知，暂住证的缺失为一些案件的侦破带来相当大的困难是一件不争的事实。

“我们无法确认这种情况是不是取消暂住证之后的一种现象。但宽松的暂住人口管理制度给治安工作带来了难度。”一名在派出所工作多年的民警说。这名民警说，取消外来人员暂住证制度后，外来人员很少主动申报暂住登记，情况很难摸清，有些外来人员出事后，警方无从知晓其个人信息。

所谓流动人口，是指未依法改变法定住址而在常住地市区或乡镇之外滞留过夜的移动人口。流动人口中，滞留过夜但停留不满3天的，可以近似地看作“在途人口”，而滞留3天以上的流动人口，就是暂住人口。当前，我国大规模流动人口的产生是具有历史必然性的巨大社会进步，是改革开放以来社会经济制度变革、农业剩余劳动力显性化、城市经济发展及其体制改革共同作用的结果。流动人口的大量涌现，虽然给社会管理、社会公共安全、社会基础设施带来了负面影响，但对于促进社会经济发展、改变“二元社会经济”格局、保障公民合法权益、繁荣城市经济、加速农村发展都具有非常重要的社会进步意义。因此，流动人口的管理，应当贯彻“以人为本、执政为民”的执政理念，按照“公平对待，服务至上;合理引导，完善管理”的指导原则，实行综合治理，在党委、政府的统一领导下，各有关部门共同参与，紧密配合，齐抓共管，流出地、流入地双方相互支持、密切合作。根据流动人口社会问题综合治理的职责分工，公安部门主要负责流动人口的治安(包括暂住)管理工作。

一、流动人口的暂住管理

流动人口的暂住管理，是流动人口治安管理的重要部分，是公安机关户政部门的本职工作。搞好流动人口的暂住管理、确认和保护流动人口合法权益、为社会提供流动人口有关情况，有利于加强和完善社会管理，防范和打击违法犯罪，对整个流动人口管理工作，对维护治安秩序、保持社会稳定，都具有十分重要的意义。

(一)流动人口暂住登记制度

流动人口的暂住登记亦称暂住户口登记。所谓暂住户口登记，是相对于常住户口登记而言的，是指未依法改变法定住址而拟在常住地以外的市区或乡镇滞留3日以上的流动人口向暂住地户口登记机关申报的户口登记形式。

《中华人民共和国户口登记条例》、公安部《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》以及《暂住证申领办法》是当前暂住户口登记管理的主要依据。根据上述有关规定，未依法改变法定住址而拟在常住地以外的市区或乡镇滞留3日以上的以下几种情况都应作为暂住人口列入暂住户口登记管理:①所有跨省、市、县流动的;②市区与郊区(县)间及郊区、郊县之间流动的;③区、县及县级市内各乡、镇之间流动的。

根据相关规定，暂住户口登记的具体情形和规定包括:①在旅馆、饭店、宾馆招待所等经营住宿接待处所暂住的旅客，由所在旅馆设置旅客登记簿随时登记，定时交当地公安机关查验;②公民未依法改变法定住址而离开常住地以外的市区或乡镇，拟在其他地区滞留3日以上的，应持合法有效证件，由暂住地的户主或本人在3日以内向当地户口登记机关申报暂住登记，离开时申报注销;③探亲、访友、旅游、就医、出差者，按照规定申报暂住户口登记或旅店登记;④华侨和台、港、澳同胞暂住居民家中的，由暂住地的户主或者本人于24小时内向所在地户口登记机关申报暂住登记，离开时申报注销;⑤正在劳动改造或劳动教养的人，因病、因事请假回家暂住的，凭劳改、劳教机关的证明，由本人于当日到户口登记机关申报登记，离开时申报注销。

申报暂住户口登记，应当持有相应的合法有效证件，如户主的户口簿、暂住人的居民身份证或临时居民身份证、申报人的身份证等。暂住登记的主要内容包括:暂住人姓名、性别、出生日期、户口所在地、暂住原因，暂住地址、到达时间、申报时间、拟住时间，申报人姓名、性别、与暂住人关系等。

(二)流动人口暂住管理主要措施

1.加强宣传教育

一是针对流动人口在城市工作生活的需要，突出加强法制、道德和城市生活知识三方面，尤其是城市的户政、治安、安全防范，以及维护自身合法权益途径等方面的教育。二是针对流动人口工作、居住、生活特点，结合当前与流动人口合法权益保障相关的社会经济政策改革，持之以恒地开展有关暂住登记对于保障流动人口合法权益的重要作用，提高其自觉履行暂住户口登记义务的积极性。

2.严密暂住户口登记实行以证管人

一是严格依法登记，对未依法改变法定住址而拟在常住地以外的市区或乡镇滞留3日以上的流动人口都应纳入暂住户口登记管理对象范围。二是按照“属地管理”和“主管负责制”原则，对旅馆、房屋出租户、用工单位、建筑工地、集贸市场、文化娱乐场所等外来人员落脚点和活动场所密切关注，加强管理。三是对于日常工作中发现的未进行暂住户口登记的流动人口，及时催告，促使暂住人员或暂住地户主及时补充登记，对于经催告仍拒绝申报暂住登记人员，依法予以处罚。四是实行以证管人，以居住证取代暂住证，实行一证式管理，增加居住证社会服务与社会保障功能，吸引流动人口主动办证，将流动人口纳入实有人口属地管理，提高管理效能。

链　接

广东将用居住证制度取代暂住证制度。

2008年8月，深圳市居住证制度正式实施，实施多年的暂住证制度退出历史舞台。(www.xing528.com)

实施十年的《广东省流动人员管理条例》将作重大改动。近日，《广东省流动人员服务管理条例(修订草案)》(下称《修订草案》)提交广东省十一届人大常委会第10次会议审议，从暂住证制度向居住证制度的改变是此次变动的核心内容，而法规标题中“服务”两字的增加则突出了新法规的服务精神。

此次的《修订草案》旨在用居住证制度取代暂住证制度。主要围绕五个转变进行修订:一是从暂住证到居住证的转变;二是从“管人”到“管事”的转变;三是从暂住证单一功能到一证多能的转变;四是从规定流动人员义务到规定其权利的转变;五是从管理到提供服务的转变。省公安厅副厅长郑东在对《修订草案》进行说明时指出，用居住证制度取代暂住证制度有利于增强流动人员的认同感和归宿感，体现以人为本的服务管理理念，引导全社会形成尊重和善待流动人员的社会氛围。

3.牢固树立服务与保护意识

一是公安机关在暂住管理工作中应转变观念，牢固树立管理就是服务，管理和服务都应注重对公民合法权益保护的意识，将管理、服务、保护有机地结合起来。二是借助社区警务工作，努力协调暂住人口与当地居民之间的关系，依法保护公民的合法权益，促进社区的和谐稳定。

4.依靠群众布建管理网络

一是充分依靠群众，注意发挥居委会和治保会等群众性安全防范组织和单位保卫组织的作用;广泛聘请专、兼职人员协助管理，靠近暂住人口设立登记管理站，而不能坐等申报。二是加强对辖区内集体单位、住宅楼院、暂住集体户内等各类暂住管理组织的领导、指导，使之连点成线、连片成网。此外，根据辖区实际，还应努力加强流入、流出地之间信息交流、情况通报的组织网络，共同搞好暂住人口的治安管理。

5.针对特点实行分类管理

按照“谁主管，谁负责;谁接纳，谁负责;谁容留，谁负责;谁雇佣，谁负责”的原则，明确相关人员的治安义务与责任，严格执行暂住户口登记、租赁房屋治安管理等相关规定，针对暂住人口的不同特点实行分类管理:实行以房管人，单位内部暂住和集体务工暂住者，主要以集体治安承包形式进行管理;探亲、访友、旅游、就医、出差人员以及家务暂住者由接纳单位、接纳人依法管理;健全房屋租赁手续，落实租赁双方治安责任制，对租房暂住实行“旅馆式管理”;实行以业管人，加强与劳动就业管理部门、就业单位的协作，以此来掌握流动人口的底数和人口基本信息，提高管理覆盖面;依法救助生活无着的流浪乞讨人员。

6.完善计算机网络，提高管理的技术水平

一是在现有人口信息管理系统建设的基础上，努力推进治安管理信息系统建设，通过各项治安管理业务的信息化，实现相关人员特别是其中外来人员治安管理的信息化，提高管理工作的效率。二是结合社区警务工作，有条件的地区可通过配备无线警务通，加强社区民警实有人口治安管理工作的技术手段，提高管理工作的效率。

7.抓好重点调查，打击违法犯罪

一是在普遍登记的基础上，重点抓好流动人口相对集中而治安情况较为复杂的重点地域和一些重点对象的调查管理工作。二是在调查研究的基础上，及时开展清理治安秩序混乱的外来人口聚居区和城乡结合部等专项工作，打击混迹流动人口之中以及针对流动人口的各项违法犯罪活动。

二、租赁房屋治安管理

(一)租赁房屋的概念及其基本手续

所谓“租赁房屋”，是指旅馆业之外以营利为目的的、公民私有和单位所有但出租给他人居住的房屋。出租的房屋，其建筑、消防设备、出入口和通道等，必须符合消防安全和治安管理规定;危险和违章建筑的房屋、产权存在争议的房屋，不准出租。

私有房屋出租，出租人必须持房屋所有权证明与本人身份证明，向房屋所在地房屋管理部门申请登记，经审核符合出租条件的，持相应证明、证件向当地公安派出所登记备案，并由出租人向公安派出所签订治安责任保证书;单位房屋出租，出租人必须持房屋所有权证、单位介绍信，向房屋所在地房屋管理部门申请登记，经审核符合出租条件的，持相应证明、证件向当地公安派出所登记备案，并由出租人向公安派出所签订治安责任保证书。承租房屋，承租人须持合法身份证件在3日内到房屋所在地的公安派出所申报暂住户口登记。

(二)租赁房屋治安管理主要措施

1.全面掌握辖区租赁房屋底数

一是通过建立政府部门内部业务协作机制，社区民警及时从城市房屋租赁管理部门，共享社区租赁房屋信息。二是社区民警要通过日常人口调查、治安管理和安全防范等工作，全面掌握辖区租赁房屋数及其基本情况。三是应当充分发挥社区委员会(居委会)、社区和单位治保组织等群防群治组织以及社区治安积极分子的作用，强化出租房屋的信息采集。四是探索与房屋租赁中介组织开展信息共享的适当机制和途径，提高租赁房屋信息的准确性和及时性。

2.充分利用信息系统提高管理效能

一是在全面掌握辖区租赁房屋底数的基础上，参照旅馆业管理信息系统建设经验，建立租赁房屋进入和退出租赁市场的动态登记管理信息系统。二是与暂住人口管理信息系统接口，实现租赁房屋信息和暂住人口信息的关联整合，提高管理效能。

3.依法落实租赁双方治安责任

一是依法督促房屋出租人履行以下治安责任:①不准将房屋出租给无合法有效证件的承租人;②与承租人签订租赁合同，承租人是流动人员的，应当带领其到公安派出所申报暂住户口登记;③对承租人的姓名、性别、年龄、常住户口所在地、职业或者主要经济来源、服务处所等基本情况进行登记并向公安派出所备案;④发现承租人有违法犯罪活动或者有违法犯罪嫌疑的，应当及时报告公安机关;⑤对出租的房屋经常进行安全检查，及时发现和排除安全隐患，保障承租人的居住安全;⑥房屋停止租赁的，应当到公安派出所办理注销手续;⑦房屋出租单位或者个人委托代理人管理出租房屋的，代理人必须遵守有关规定，承担相应责任。二是依法督促房屋承租人履行以下治安责任:①必须持有本人居民身份证或者其他合法身份证件;②租赁房屋住宿的暂住人员，必须按户口管理规定，在3日内到公安派出所申报暂住户口登记;③将承租房屋转租或者转借他人的，应当向当地公安派出所申报备案;④安全使用出租房屋，发现承租房屋有安全隐患，应当及时告知出租人予以消除;⑤承租的房屋不准用于生产、储存、经营易燃、易爆、有毒等危险物品。

4.重点整治治安突出问题

一是加强与房屋租赁管理部门、城市管理部门的业务协作，重点打击房屋的非法出租现象以及私搭乱建、乱出租现象，提高管理覆盖面。二是及时依法查处违反安全和暂住管理规定的出租房房主或中介机构，减少、杜绝治安和事故隐患。三是通过集中整治行动，严厉打击利用租赁房屋从事制假贩假、非法从事危险物品生产、储存、经营，以及卖淫嫖娼等违法犯罪问题，维护租赁房屋的安全与治安秩序。