治安管理：基本概念与实务

第一节　治安管理学的基本概念

引　例

2012年8月16日，非洲某国矿工罢工，他们在矿场附近手持砍刀或棍棒，要求改善薪资待遇。这是该国工业系统全国总罢工的一部分。罢工是由工会大会组织的。全副武装的警察对一群朝他们冲过来的工人开枪射击。射杀结束后，现场至少可以看到6具尸体。据该国主要的新闻通讯社报道，有18人中弹死亡。另有10人因罢工引发的暴力行为死亡，其中包括两名警察。9月18日矿工接受运营商某金属公司所提工资上涨22%的条件，同意结束罢工，定于20日复工。罢工持续6周，引发的冲突最终致死45人。

一、治安的涵义

(一)“治”和“安”的字义

“治安”一词，由文字“治”和“安”构成。在我国古代，通常将“治”与“安”分别使用。“治”相对于“乱”而言，是治理和管理的意思，史书将天下太平、人民安居乐业的社会状况常称为“治”，例如“成康之治”、“汉景之治”、“贞观之治”等等;“安”相对于“危”而言，是“安全，安宁”的意思。据《说文解字》:治，从水从台，意谓水从台前流过，井然有序;安，从屋从女，即居家而安。另据《易·系辞下》记载:“黄帝尧舜垂衣裳而治天下。”“君子安而不忘危。”

(二)古代“治安”的涵义

将“治”和“安”连起来作为一个词使用，并加以阐述始见于公元前230年先秦时期著名的政治家、法学家韩非子的论述。^[1]韩非子在《韩子·显学篇》中写道:“今上急耕田垦草以厚民产也，而以上为酷;修刑重罚以为禁邪也，而以上为严;征赋钱粟以实仓库，且以救饥谨、备军旅也，而以上为贪;境内皆知介而无私解，并力疾斗所以禽虏也，而以上为暴。此四者所以治安也，而民不知悦也。”

而专门对治安进行阐述始见于汉文帝时期著名的文学家、政治家贾谊的《治安策》，贾谊针对豪强兼并、地方势力日益猖獗、政令不行的国内局势，感觉到治安形势严峻，因此上书(《陈政事疏》，即《治安策》)汉文帝，曰:“臣以为事势可谓痛哭流涕长太息，而进言者曰天下已治，非愚则谀。因陈治安之策。”“欲天下之治安，莫若众建诸侯而少其力。”

比贾谊稍后时期的司马迁在他著的《史记》中也有关于治安的叙述。但司马迁的治安的含义与前述又有所区别，指王朝政权的延续。《史记·孝文本纪》元年记载:“古者殷周有国，治安皆千余岁。”

综合上述古代法学家、政治家和史学家等诸家对治安的论述，我们认为古代“治安”一词包含的内容十分丰富，所有治理国家，管理社会，治理民众，使国家政权巩固、政治清明、社会安定的活动都是治安活动，同时治安也表示国家长治久安、人民安居乐业的良好社会状况。

(三)现代治安的含义

在现代，国家职能不断地分工、细化和调整，“治安”一词的涵义较之古代要窄，而且涵义并不确定，在不同的场合，有不同的涵义。概括地说，现代治安有两方面涵义:一为治安秩序;另一为维护治安秩序的社会活动，即治安工作。

治安秩序，属于社会秩序的一种，是指基于人类活动而发生的，主要由法律规则所规定和调整的，直接关系到国家和社会稳定、公共安全、他人的生命和财产安全内容的社会秩序。首先，治安秩序指的是人类活动所形成的一种状况，没有人类的活动，也就没有所谓的治安秩序;其次，治安秩序描述的是一种有条理、不紊乱的人类社会活动状况;再次，治安秩序主要是法律规则规定和调整的结果;最后，治安秩序是那些直接关系到国家和社会稳定、公共安全、他人的生命和财产安全内容的社会秩序。

治安工作，有广义和狭义之分。从广义上说，一切维护治安秩序的行为都可以称为治安工作，包括国家专门机关从事的治安工作和其他国家机关以及非国家机关的治安工作。狭义的治安工作就是治安管理，是指国家专门机关，即警察机关为了维护社会治安秩序和公共安全以保障社会生活的正常进行，而依法进行的治安行政管理。

链　接

引例中，矿工罢工已经严重影响到了公共秩序和公共安全，属于治安现象。警察为了维护公共秩序，保障公共安全对罢工矿工开枪属于治安管理的一类活动。

二、治安管理的概念和特征

(一)治安管理的概念

治安管理，是指国家警察机关为了维护社会治安秩序和公共安全以保障社会生活的正常进行，而依法进行的治安行政管理。对治安管理的概念，我们应当从如下四个方面来理解:

第一，治安管理属于国家的行政管理活动范畴。现代国家的全部活动可以概括为立法、行政和司法活动三个方面。治安管理属于其中行政活动的范畴。

第二，治安管理主要是维护治安秩序的行政活动。根据国家行政活动的目的和内容的不同，国家行政活动可以划分为国防行政管理、外交行政管理、教育行政管理、司法行政管理、经济行政管理、治安管理等。国家的每一类行政活动都有其特定的活动目的和活动内容。治安管理的目的和内容主要在于维护社会治安秩序和公共安全以保障社会生活的正常进行。

第三，治安管理是由国家警察机关实施的行政管理活动。在现代，国家将不同的事务分别交给不同的国家机构来专司相应的职能。在诸多国家和社会事务中，关系到公共安全和公共秩序，关系到公民人身和生命、财产安全的事务，国家专门设立了警察机关对其进行管理。

第四，治安管理方式主要是依法公开实施管理。依法行使权力是现代法治的要求，是防止权力滥用的重要保障。警察机关的权力来源于法律的授权，没有法律的授权，警察机关就不能行使相应的权力。警察机关应当在法律规定的范围内，依照法律规定的方式行使权力。公开管理，既是法治的要求，也是实现法治的重要方式。公开管理可以让人民群众获得管理活动的内容，参与到治安管理活动中来，从而对治安管理活动实施有效的监督。

(二)治安管理与几个相关概念的联系与区别

与治安管理相关的概念主要包括刑事侦查、治安工作和治安行政管理。

1.治安管理与刑事侦查的联系与区别

治安管理与刑事侦查的联系在于:(1)二者都是我国公安机关的职能活动，共同担负着我国公安机关的“民主、专政、管理、服务”四项职能。(2)治安管理为刑事侦查提供了诸多基础性信息，如嫌疑人、被害人的人口基本信息等，没有治安管理，就不可能有效地进行刑事侦查。

治安管理与刑事侦查的区别在于:(1)二者的职能分工不同。治安管理属于公安机关行使国家行政管理职能的活动;而刑事侦查属于公安机关行使国家刑事司法职能的活动。(2)二者的功能不同。治安管理具有预防违法犯罪的功能，它的预防犯罪功能属于一般预防的功能;而刑事侦查具有揭露犯罪、打击犯罪的功能，刑事侦查也能起到预防犯罪的功能，但属于特殊预防的范畴。^[2](3)二者的主体不尽相同。在我国，虽然治安管理的主体和刑事侦查的主体都属于公安机关，但是在公安机关内，二者又各自由独立的部门来履行相应的职能。一般说来，治安管理的主体主要包括公安机关内的治安管理部门、交通管理部门、消防管理部门、出入境管理部门等;而刑事侦查的主体主要包括经济犯罪侦查部门、刑事犯罪侦查部门等。此外，二者在管理的对象、依据的法律、管理的方式等方面都存在明显的区别。

2.治安管理与治安工作的联系与区别

这里的治安工作是从广义上说的，一切维护治安秩序的行为都可以称为治安工作，包括国家专门机关从事的治安工作和其他国家机关以及非国家机关的治安工作。治安管理与治安工作的联系在于:二者都属于维护治安秩序的活动，二者的目的都在于促进治安秩序的形成。

治安管理与治安工作的区别在于:(1)治安管理的主体与治安工作的主体不尽相同。治安管理的主体是国家专门设立的治安管理机构及为其配置的工作人员;而治安工作的主体不仅包括了治安管理的主体，还包括了其他国家机关和非国家机关。属于其他国家机关的有治安立法的主体、治安司法的主体、边防和海关部门等等;属于非国家机关的有企、事业单位内部的保卫部门、治安保卫委员会、保安服务公司等等;甚至公民在实施一些治安防范工作，保护自己、他人、集体或国家的合法权益不受侵犯的行为时，公民也能称为治安工作的主体。(2)二者的性质不尽相同。治安管理的性质是国家行政管理活动;而治安工作的性质可能属于立法的性质(治安立法)，可能属于行政的性质(治安管理)，可能属于司法的性质(治安司法)，还可能属于民事行为(保安服务公司的保安服务、居民的自我防范活动等)。(3)二者的法律约束程度不同。治安管理，作为一种国家行政活动，必须依法进行，法律对其作了比较严密的规范;而治安工作，特别是其中的属于民事行为性质的治安工作，法律对其规范的程度比较低，只要法律没有禁止，应当允许公民为了自己的安全实施的防范活动。此外，二者在活动方式、法律责任等方面都存在一些区别。

3.治安管理与治安行政管理的关系

治安管理与治安行政管理实质上指的是同一类活动，二者都是国家的行政活动。有的著述，之所以将治安管理称为治安行政管理，是为了凸显治安管理的国家行政性质。

(三)治安管理的基本特征(www.xing528.com)

治安管理是国家的一类行政管理活动，与社会组织的活动以及国家的立法、司法活动都有显著的区别。即使同属于国家行政管理活动，治安管理与其他行政管理也存在明显的区别，具有自己的基本特征。下文是就治安管理与其他行政管理比较而言，治安管理所具有的基本特征。

1.治安管理措施的特殊强制性

国家为了保证治安管理目的和任务的实现，赋予了治安管理主体一些特殊的行政管理措施。当相对人违反了治安管理方面的法律、法规或者拒不履行治安管理主体作出的决定、命令时，为了保证治安管理法律、法规和治安管理决定、命令得到贯彻执行，或者出现了危害公共秩序和安全、危害公民的人身和财产安全、危害公共财产安全的情形时，为了避免危害结果的发生或者为了避免危害结果的进一步扩大，治安管理主体可以依法实施这些管理措施。通常情况下，国家法律、法规也会赋予其他行政管理机关相应的管理措施，以保证相应行政管理目的和任务的实现。但是，治安管理主体拥有的管理措施具有一些特殊性，这些特殊性集中体现在如下三个方面:其一，治安管理措施的种类最多。治安管理的内容十分广泛和复杂，任何行政管理活动都无法与之匹敌，这就决定了治安管理主体必须拥有更多的管理措施。治安管理的措施中，有不少措施是其他行政管理所不具有的，如行政拘留、强行遣送、收容教育、强制戒毒、强行驱散、强行带离现场、实行交通管制和现场管制、使用警械和武器等等。其二，治安管理可以采取限制公民人身自由的管理措施，而其他行政管理活动一般没有这些措施。在治安管理措施中，有一些措施是对公民人身自由的限制，甚至是对公民身体健康的强制处理，如行政拘留、劳动教养、强制戒毒、强制检查性病等。其他行政管理活动，尽管也有相应的管理措施，但国家除了极少数行政管理外，一般不赋予行政管理机关限制公民人身自由和身体健康的管理措施。其三，实施治安管理的人民警察拥有警械和武器，并且在必要时可以依法使用，其他行政管理的工作人员，一般情况下国家没有为他们配置器械和武器，他们在执法过程中，不得使用器械和武器。

2.治安管理主体的武装性

治安管理作为一种警务活动，是由公安机关依照治安管理法律、法规，运用武装的警察力量，对治安秩序实施的警察行政干预。由具有武装性质的公安机关主管治安工作，这是治安管理区别于一般行政管理的显著特点之一。警察在实施治安管理的过程中，担负着平息重大治安事件、处置暴力案件、搜捕重大嫌疑人、以及同手持武器、凶器或爆炸物品的暴力犯罪分子作斗争的任务，这种斗争常常表现为暴力对抗。因此，为了维护治安秩序，保障公共安全和公民人身财产安全，国家法律、法规规定治安管理主体是一支行政武装力量，依法配置警械和武器。其他行政管理活动，由于不具有像治安管理活动这样的危险性和对抗性，这些行政管理主体就是一般的行政力量，不具有武装性。

3.治安管理内容的广泛性和复杂性

治安管理的内容比任何行政管理的内容都要广泛和复杂得多。治安管理既有对人的管理、又有对物的控制，既有对场所、行业、地域的管理，又有对治安案件、治安事件、治安事故的预防和查处等等。

治安管理部门对人的管理，范围非常广泛。比如户口管理的对象是全体居民，我国13亿多人口，管理期限又是终身的。而且在户口管理中，既有对守法公民的管理，又有对违法犯罪人员的预防和控制，既有对常住人口的管理，又有对流动人口的管理，既有对中国公民的管理，又有对在华外国人和无国籍人的管理等。

治安管理部门对物的管理，范围也同样非常广泛。治安管理部门对物的管理，目的是控制有关物品的危险性和危害性，防止其对社会造成危害，保障有关物品的安全完好。这些物品包括:危险性大的危险物品，如枪支弹药、管制刀具、爆炸物品、剧毒物品、放射性物品等;危害性严重的违禁物品，如淫秽物品、毒品、封建迷信物品、赌博用具等;在生产生活中具有重要地位的物品和公共设施，如测量标志，邮政、通讯、交通、消防、电力等公用设施，历史文物、名胜古迹以及铁路、公路、航道、堤坝的路基、坝基等。

治安管理部门对场所、地域的管理，范围也极为广泛。凡是容易发生治安问题的场所、地域，都应当纳入治安管理的范围。如城镇的公共复杂场所、商业繁华场所、首脑要害机关的驻地及其周边地区、外国使领馆及其办事机构驻地、城乡结合部、车站、码头、机场、参观游览场所等，都属于治安管理的重点场所和地域。

治安管理部门对治安案件、治安事件、治安事故的预防和查处，内容复杂、任务艰巨。治安管理部门要预防刑法规定的大部分犯罪行为，查处95种刑事犯罪，同时要预防和查处治安管理法律所规定的各类违反治安管理行为。涉及治安，法律法规规定需要由公安机关负责处理的治安事故，种类繁多，如火灾事故、爆炸事故、中毒事故、放射性事故、枪弹事故、道路交通事故、船只翻沉事故、公共场所挤压伤亡事故、塌陷伤亡事故等等。此外，一些因自然灾害引起的、需要由治安管理部门协助处理的事故，也频频发生，如水灾、地震、虫灾、火山爆发、泥石流、滑坡、海啸等等。

4.治安管理活动的社会性

治安管理既是国家事务，又是一项社会事业。我国将“坚持专门机关管理与依靠群众相结合”作为治安管理的一项基本原则。在这个原则指导下，在治安管理中，治安管理部门和治安民警广泛地组织和发动人民群众参与到治安管理中来，依靠人民群众共同做好各项治安工作。例如，我国城乡普遍建立了治安保卫委员会、帮教组织、治安协防组织和其他形式的群防群治组织，开展治安协防、看楼护院、治安巡逻、社会帮教、调解纠纷等治安预防活动。这些组织在宣传教育群众增强法制观念和安全防范意识，动员组织群众参加治安防范活动，落实群众性防范措施，配合公安机关预防和打击犯罪、维护治安秩序等方面发挥了不可替代的重要作用。我国治安管理的很多基础性工作都是在人民群众的支持和配合下完成的，甚至是在公安机关的领导和指导下，由人民群众直接完成的。其他行政管理活动虽然也需要人民群众的支持和配合，但是绝没有治安管理这样显著。我国《宪法》特别专门规定，在村民委员会和居民委员会中要设立治安保卫委员会。因此，治安管理活动的社会性，可以说是治安管理不同于其他行政管理的又一个特征。

三、治安管理学的概念和研究对象

(一)治安管理学的概念

治安管理学是关于治安管理主、客体矛盾运动规律的学说，是研究运用警察力量维护治安秩序的理论、经验、知识、技能的学科体系。对于治安管理学的这个定义，我们要作如下说明:

1.治安管理学不同于治安管理。治安管理是一种国家行政管理活动，属于行政管理的范畴。而治安管理学是一门学科，是研究治安管理活动规律的科学。没有治安管理的实践，也就不会产生治安管理学;并且，只有在治安管理经过长期的实践，积累了一套丰富的经验和制度后，治安管理学才可能作为一门学科被提出来。

2.治安管理学作为一门学科，在我国诞生的时间还不长，因此，对治安管理学的定义还没有达成一致的共识，在不同的著述中，关于治安管理学的定义的表述不尽相同。我国的治安管理学，诞生于20世纪80年代初期，刚满20年的历史。作为一门学科，她还太年轻了，关于她的定义，还有诸多表述。其中，《治安行政管理学总论》将治安管理学表述为:“是关于治安管理主、客体矛盾运动规律的学说，是对治安管理理论、经验、知识、技能等系统而科学的概括和总结。”这个表述被多数学者所认同，并采用了这个治安管理学的定义，并对之稍加改造。

3.将治安管理学定义为研究治安管理主、客体矛盾运动规律的科学，是基于治安管理学的特点和由治安管理的属性决定的。治安管理的对象是涉及治安秩序的人、地、物、事、时空和信息，要运用警察力量组织、指挥、监督、控制和协调它们之间的关系及其与治安管理机关的关系，它们是彼此相互适应、矛盾运动、对立统一的关系和过程。例如，在公共治安秩序管理中的大型活动保卫时，不能因为要维护秩序、保障安全而限制举办大型活动，而应当根据所举办的活动的性质、规模等制定安全保卫方案;在户口管理中，不能由于外来人口难于管理而将之拒之门外而不准进入本地，而应当根据当地社会、经济发展和市政设施等实际情况，制定相应的规定，通过一定的条件和措施，对外来人口进行规模控制和具体管理;等等。治安管理主、客体的矛盾运动，推动着治安管理过程的发展和治安管理目标的实现。研究它们之间的矛盾运动规律并上升为理论，进而指导治安管理实践，就称为治安管理学的任务。

(二)治安管理学的研究对象

治安管理学的研究对象，简要地说就是治安管理主、客体矛盾运动的规律。同治安管理学的定义一样，关于治安管理学的研究对象，不同的著述，观点也不尽相同。实际上，通过对治安管理学的定义的表述，我们就能推断出其关于治安管理学的研究对象是什么的观点。本书认为，治安管理学的研究对象是治安管理主、客体矛盾运动的规律。其具体研究内容包括:

1.治安管理主体活动的基本理论

治安管理主体，即治安管理的实施者，是担负治安管理职能的专门机关，在我国就是各级公安机关的治安管理部门。治安管理主体活动的基本理论，是指导治安管理部门实施治安管理的理论依据。包括:(1)马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、和谐社会理论中有关的治安思想及其在治安管理中的运用;(2)治安管理的职能、任务和管理范围;(3)治安管理机构组织与活动的基本原则。

2.治安管理客体活动的规律

治安管理客体是治安管理主体作用的对象，有人、地、物、事、时空、信息等。治安管理客体及其相互关系和相互作用，是影响治安秩序的直接因素。治安管理客体活动的规律，是决定治安管理的法律、政策、方针、手段、措施、方法等的基本依据。包括:(1)构成治安管理客体诸要素的活动规律及其相互关系;(2)政治、经济、意识、地理环境、人口等因素影响治安管理的规律和特点;(3)违反治安管理行为、治安事件、治安事故等治安问题及其影响治安秩序的规律、特点。

3.治安管理的依据

治安管理的依据，即治安管理的法律和政策，是治安管理主体活动基本理论的具体化，是治安管理主、客体矛盾关系的反映，是实施治安管理行为的直接依据。包括:(1)国家的治安管理法律、法规、规章;(2)党和国家有关治安管理的政策;(3)治安管理的其他依据，如有关的国际条约、协定、惯例等。

4.治安管理的手段和方法

治安管理的手段和方法，是治安管理实践活动的基本内容，是治安管理主、客体矛盾作用的产物，是实现治安管理任务的条件和保证。包括:(1)治安管理的各项业务;(2)治安管理的各种手段，包括技术手段;(3)治安管理的实施途径和方法。

5.治安管理的实践经验

治安管理的实践经验，是治安管理活动的结果，是治安管理学内容的基本来源，从根本上说，也是上述治安管理理论、法律、政策、方法的基本来源。它涉及的内容最广泛、最大量、最丰富。包括:(1)治安管理的现实实践经验;(2)我国治安管理的历史;(3)外国治安管理的现实实践经验;(4)外国治安管理的历史。

6.治安管理学本体

治安管理学本体是有关治安管理学学科自身的问题。包括:(1)治安管理学的定义和研究对象;(2)治安管理学的学科性质和学科地位;(3)治安管理学的学科体系;(4)治安管理学与相关学科的关系;(5)有关自然科学和技术科学在治安管理中的应用等等。