大学教学自主与责任调研成果

论大学教学自主与教学责任

马延奇

教学自主是大学办学自主权的重要体现，它不仅是师生从事教与学活动的权利，而且是大学组织完成自身职能的基本要求。自现代大学产生以来，大学教学自主权的内涵不断丰富，逐渐成为大学之所以为大学的基础和动力。但值得注意的是，随着我国高等教育规模扩张以及高等教育体制改革的深化，政府或社会赋予大学更多教学自主权的同时，大学理应承担的教学责任却未引起足够重视，从而导致权与责的失衡。从教学自主与教学责任之间的关系看，大学只有拥有教学自主权才能更好地履行提高教学质量之责任；反过来说，只有真正承担教学责任、稳步提高教学质量的大学才配享有教学自主权。

一、大学教学自主的内涵及其与教学责任的关系

从大学教学自主的主体层面看，教学自主不仅仅是指大学教学活动相对于外界的独立性，而且还包括大学内部教学组织以及教师与学生自身所具有自主性。第一，大学教学自主是指大学作为整体组织的自主。即大学作为独立的培养人才的法人单位有权根据自身办学条件和办学理念确定学科专业设置、教学方式、人才培养模式等，体现为大学组织在教学事务上的独立决策和独立实施。第二，大学教学自主是指院（系）、专业相对于教学行政管理部门的独立性和自主性。第三，大学教学自主是指大学教师免受行政干预、自主从事教学的权力，主要表现在教师有权根据学科与专业性质改进教学方法、更新教学内容、选择考试方式、参与教学决策等。第四，大学教学自主是指学生学习过程中的自主，主要表现为大学生作为学习的主体所具有的自我选择权和自我管理权，包括自由选课、转换专业、自由选择学习方式和学习重点、考核与评价教师等内容。可见，大学教学自主实质上包含了教学自主权、教学自由等含有大学自身、大学内部各院（系）以及大学教师与学生等教学实施主体在教学活动中的相对独立性。

自主意味着责任。在现实社会里，自主与责任总是相互依存的。同理，如果大学拥有了教学自主权，就应该承担基于这种自主权的教学责任。现代大学已经不是传统意义上的“象牙塔”，随着高等教育从社会边缘走向社会中心，大学的学术责任逐步受到人们的关注，这反映了社会对现代大学的新要求。但“在社会对当代大学的许多期望中，最重要的就是大学能够教好学生。在这个期望中包含了有关大学应当将学生培养成什么样人的许多不同要求，比如学生应具有文化意识，具有分析能力，智力上的好奇心，适应工作要求，以及具有领导能力。”也就是说，在大学诸多的学术责任中，教学责任是大学最基本的责任。在这里，大学的教学责任包括两个方面的内容：一是大学或教师在教学过程中所承担的责任，比如规范的管理、严谨教风、改革精神、责任心等；二是教学结果的责任，主要表现为教学质量的保障和提高，培养适应社会发展所需要的人才。与教学自主权的主体相适应，教学责任是承担教学任务的主体的责任。现代大学及其内部各院系是承担教学工作的具体实施机构，所以大学的教学责任首先表现为大学作为整体组织的责任和院系的责任。但从根本意义上来说，大学的教学责任是通过教师来承担的，所以教学责任最终还表现为教师的责任。

二、中国大学教学自主与教学责任失衡的制度归因

（一）在作为整体的大学组织层面，表现为宏观分权与大学自身教学责任机制缺失的矛盾。在西方，大学有很强的自治传统，一直以来，教学质量管理属于大学的自治领地，外部无权干涉。“大学和其他高等教育机构都拥有自己的一套机制确保他们的工作质量”，在这套机制中，大学都有自己关于学生录取、取得学位以及教师上岗、升迁的标准。但20世纪中叶以来，高等教育日益成为国家竞争力的重要组成部分，大学教育质量不再是大学内部的事情，而逐渐成为政府和社会关注的话题。特别是随着西方新公共管理理论对高等教育管理改革的影响，大学教育质量管理逐步走向大学、政府、市场和社会共同治理的新模式。因此，西方大学教学质量管理走过了一条“自我管理—国家干预—共同治理”的发展路径。与西方大学不同，我国大学长期以来是作为政府的附属机构而存在的，尤其在“计划体制”时期，政府几乎包揽了大学从招生直到学生毕业的人才培养全过程，包括按计划设置专业，统一制定人才培养标准、教学计划和教学大纲等。在这种制度环境下，大学只是按规定完成人才培养计划和教学任务，毫无教学自主性可言，当然也不承担教学质量责任。毋庸讳言，这种外控式管理制度在很大程度上维持了在政府规划下的人才供给的有效性。但随着市场机制为核心的经济体制的发展，这种管理模式越来越难以适应人才多元化的社会需求。因此，“扩大高校办学自主权”成为自20世纪80年代以来高等教育体制改革的核心内容。时至今日，我们欣喜地看到，在招生、专业设置、人才培养模式、课程改革等方面，大学自主性明显增强。但值得指出的是，大学拥有自主权是以大学具有能够用好自主权的能力为前提的，有能力的教学自主权才能承担起应负的教学责任。但由于计划管理“惯性”的束缚，大学对政府的依赖关系并没有彻底消失。因此，当大学拥有更多的教学自主权之后，却因大学行使自主权失当而出现办学过程中失责的现象时有发生，如招生混乱、滥发文凭、盲目设置专业、降低教学要求等等，特别是伴随着高等教育规模扩张进程中质量问题的凸显，上述问题越发引人关注。当然，这些问题有的属于高等教育大发展时期出现的必然现象，但更为关键的是与我国大学在获得教学自主权之后缺乏必要的教学责任机制相关。

（二）在大学院系层面，表现为学校集中控制与院系教学责任机制缺失的矛盾。政府为大学“松绑”以及放权政策的实施符合大学发展的自主性逻辑，从权力运行的角度而言，大学拥有教学自主权，也就意味着政府放松对大学教学活动的管制，使大学在较少行政干预下自主运行。但政府放松管制并不是放手不管，而是由原来的直接插手大学教学管理转而运用政策、拨款、评估等方式进行间接管理。20世纪90年代以来，在世界范围内广泛兴起的高等教育质量评估就是教育分权的重要措施之一。在这种背景下，大学内部的各项教学活动在摆脱政府直接控制的同时却更加紧密地受制于政府所提出的绩效、评估指标、规范的约束。从大学自身行为的价值取向看，大学在被赋予教学管理的自主权后，为迎合政府的管理旨趣，必然以效率、效果和经济绩效作为主要决策目标，大学内部管理决策越来越偏离学院式的民主决策，而更多地趋向于由少数管理人员快速做出决定的科层制模式。因此，在宏观层次上大学获得教学自主权之后，大学行政机构出于保护自身的利益以及保持对外界的快速反应能力，而趋向于集中更多的权力，而基层教学组织越来越处于被管理的地位。在教学管理制度安排上，主要表现为制度剩余与制度短缺并存。一方面，权力高度集中于大学行政主管部门，院系不仅在教师评聘、资源调配、招生指标、学位授予方面等没有自主权，而且在专业设置与整合、教学计划制定等方面也要最终由学校教学管理部门与学校领导做出决策。制度剩余集中体现在教务处等相关职能部门制定了大量具体而烦琐的教学管理规章制度，这不仅造成管理成本的浪费，而且在很大程度上抑制了院系教学改革的积极性。实际上，教学管理制度设计的初衷是提高管理效率，增强院系的教学责任。但实践证明，教学管理权力集中于学校层面以及烦琐的制度规定导致了不少教学质量监管漏洞和相互推脱责任的行为。另一方面，在学校层面制度剩余的同时，在院系层面教学责任保障制度却相对短缺：其一，在大学科层管理模式以及大量奖惩式的规章制度下，院系只是管理制度的执行者；同时为了规避惩罚，对教学质量与管理问题隐而不报，从而造成基层院系教学管理制度创新乏力与制度缺失。其二，基层院系缺乏保障院系教学责任的制度基础。实际上，大学“底部沉重”的学术性组织特征决定了任何教学改革举措不可能依靠行政式命令产生，而只能依赖于大量起源于基层的改革创新。在西方大学，基层教学学术组织一般都有教授会制度，主要负责对教学改革中的重大决策问题进行民主协商。在这方面，我国大学虽然也进行了相应的实践探索，但由于长期的经验决策和行政式管理惯性的束缚，民主决策与监督制度还有待完善。(www.xing528.com)

（三）在大学教师与学生层面，表现为行政权力对师生教学自由的控制与教学责任的缺失的矛盾。教学活动是由教师的教与学生的学组成的双边活动过程，教师与学生构成大学教学活动的当然主体，因此大学的教学自主也就包括教师自主与学生自主两个方面。实际上，没有师生的教学自主就谈不上大学作为整体组织的教学自主。当前我国大学自主性的研究与实践还主要局限于大学与政府的关系层面，教师教学自主性与学生学习自主性问题还没有引起高度重视。大学教师自主性能否有效发挥是与大学内部民主管理制度的健全程度相适应的。但长期以来，中国大学在行政管理体制的约束下，保障大学教师民主治学的管理制度还远没有建立，在实践中，教师的教学活动经常受到行政权力多方面的影响与控制。其一，院系、教研室在实践中也演变为控制与管理教师的行政性组织，在这种管理模式下，教学改革、教学质量管理的重大决策一般都是自上而下做出的，教师不仅被排除在教学改革的决策过程之外，而且在课程设置、教学内容与考核方式等本应该属于教师非常个性化的教学决策领域，学校以及院系也进行种种限制，教师只能在非常有限的范围内进行教学改革，这不仅侵害了教师应有的教学自由，而且也在很大程度上抑制了教师提高教学质量的责任意识的形成。其二，行政权力对教师教学自主性的约束与压制还表现为大学所制定的功利化的教师评价体系。由于教学工作具有效果显现的滞后性与评价的复杂性等特征，重科研轻教学、盲目追求科研成果的数量已经成为大学教师评价的普遍价值导向，教师在教学工作中“不求有功、但求无过”，更谈不上潜心从事教学研究与提高教学质量。从学生角度而言，长期以来，我国大学生一旦进入某所大学，就相应地进入了某一固定专业、按固定的学习年限完成固定的课程学习计划，学生学习自主性和创造性受到很大限制。近年来，学生的学习自主性随着学分制以及学生评教制度的推行而得到很大改善和有效鼓励，但如何建立自我约束、自我管理、自我选择的学习过程机制，使大学生真正成为学习过程中的责任主体，还需要进一步实践探索。

三、制度创新：建立大学教学自主与教学责任之间的平衡机制

从根本上来说，教学自主是大学的自主，教学责任是大学的责任，大学应该是教学自主与教学责任的主体。但由于计划管理体制的“惯性”以及大学内部行政权力泛化，教学自主与教学责任失衡仍然是大学教学管理改革必须面对的现实问题。

（一）健全大学内部教学质量责任的自主机制，使提高教学质量成为大学的自觉行为。当前，我国政府由原来直接插手大学教学管理逐渐转向通过间接手段进行宏观规制，教育部从2003年开始的本科教学工作水平评估以及正在试行的专业办学水平评估就是政府对大学进行教学质量监控的有效措施之一。但外部教学评估只是手段，关键问题是要以外部教学评估为契机，建立大学内部教学质量的自我保障机制，使大学真正成为教学责任主体。首先，建立健全大学内部教学改革的决策机制。现代大学管理已经过渡到创新管理的时代，大学要善于根据社会经济发展与人才市场需求态势，以及学校和各学科专业的实际情况，及时研究制定教学改革的规划及其可行性方案和措施，这是适应社会发展以及保障教育教学质量的基本前提；在教学改革决策过程中，要重点发挥学术团体的决策职能，健全学术团体的独立运作机制，同时要使决策与管理职能分开，避免行政管理代替学术决策。其次，建立多元主体共同治理的大学教学管理体制。在计划体制下，政府实际上是大学教学管理的唯一主体，大学只是政府计划的执行者。现代市场经济的发展以及大学利益主体的多元化，教师、行政人员、学生、社会（家长）多元治理的格局已经显现，在实践中尤其要重视发挥教师与学生参与教学管理的积极性和创造性。最后，完善校内教学质量监控与评估体系及其运行机制。教学决策是前提，但完善的教学质量监控与评估体系是履行教学责任的制度保障。校内教学督导与评估不仅要对教学活动基本运行状态实施监控，而且也要履行对教学改革的督促和检查职能。

（二）改革大学内部管理体制，增强院系教学活动的自主性。大学是以学科专业为核心的组织结构体系，教学活动是以院系为单位进行的。随着大学规模的扩大，传统的集权的教学管理体制因为难以适应各学科专业人才培养的具体情况而难以有效承担保障与提高教学质量的责任，同时也不利于调动院系教学改革的积极性，因此，由校级集权走向院系适度分权成为我国大学教学管理体制改革的基本趋势。客观而言，虽然学校层面的集中管理、集中决策有利于加强对基层单位的掌控、强调校级政策的重要性以及为引进有效的内部监控及责任制提供强大的推动力，从而确保政策的贯彻执行，但只有院系才能真正做出符合院系发展实际的专业与课程设置、教学内容与人才培养模式改革的决策。因为院系更有能力识别本学科专业教学管理以及人才培养中存在的主要问题并能对此做出有效改进。可见，有必要通过制度建设，正确定位校院系管理职能，使院系真正成为教学管理与教学改革的决策中心，以及保障与提高教学质量的责任主体。一方面学校层面或教务处（部）等职能部门要着重强化政策设计、督导评估、规划协调、资源保障等宏观性、服务性职能。另一方面学校层面要进一步下放权力，赋予院系更多的教学管理权和教学改革的决策权，建立以院系为基础的教学管理组织体系和责任机制。当前，特别要把教学资源的调配权、教师评聘权、专业设置权、教学改革决策权等更多地下放到院系层面。

（三）改革教师评价制度与学生学习制度，使师生成为教与学的责任主体。从大学的职能角度而言，大学的任务是靠教师与学生来完成的，教师与学生构成大学的主体。但长期以来，大学行政权力泛化以及“卖方市场”的办学逻辑，使教师与学生时常面对行政权力的压制与侵害，教学自主权利很难得到保障，教师与学生实际上成为无责无权的“弱势群体”，从而使大学教学质量保障机制也很难有效落实，实践中教师对学校倡导的教学改革的“无动于衷”以及对外部教学评估的被动行为就是证明。当前，关键是要通过制度建设，使大学教师与学生成为真正的教学质量责任人。首先，改革教师管理制度，赋予教师充分的教学改革自主权和选择权，同时通过激励机制创新，使他们成为保障与提高课程教学质量的主体。其次，切实改进教师评价和职务晋升标准，使教师潜心本科教学改革。特别是要加大对教学研究成果的奖励力度，扩大教学研究的教师参与范围，并把教学绩效与教学研究成果作为教师考核与评价的重要指标。最后，在学生学习管理方面，要根据学校实际，积极探索学分制、弹性学制、学籍管理、学生评教制度改革，尽可能满足学生学习多样化的需求，并逐步建立大学生自主学习的责任机制与制度体系。

（原载于《中国高等教育》2008年第11期）