高水平大学成长的制度缺失与建构

高水平研究型大学成长的制度缺失与建构

孙孝文

为了提高我国综合国力和国际竞争力，提升大学科学研究和创新能力，我国提出了建设一批高水平研究型大学的目标。通过“211工程”、“985工程”的建设，高水平研究型大学的建设取得了一定成效。但也不可否认，我国高水平研究型大学与世界一流大学还存在很大的差距。究其原因，有利于高水平研究型大学成长的制度缺失是重要因素，包括大学分类评价制度、校长选拔制度、经费投入保障制度的缺失等。

一、大学分类评价制度的缺失

要建设高水平研究型大学，政府主管部门首先要对什么是高水平研究型大学有清晰的界定，制定比较明晰的高水平研究型大学的评价指标和考核制度，才会使大学在建设过程中朝着这个方向去努力，但现在政府主管部门对什么是高水平研究型大学并没有明确的评价方法。高水平研究型大学是我国产生的大学分类概念，是从研究型大学中分离出来的一个层次，界于“世界一流大学”和“一般研究型大学”之间。高水平研究型大学从“高水平”和“研究型”两个方面对大学提出了要求。关于研究型大学的评价，我国主要是参考“国际教育标准分类法”和“卡内基教学促进基金会”的分类法，非政府研究机构形成了一些有代表性的民间分类，比较有影响的是广东管理科学研究院武书连研究员等将现有高校分为研究型、研究教学型、教学研究型、教学型4种类型。在此基础上形成“高校圈层论”，将重点大学分为四个层次，即北大、清华为第一层次，“985”大学为第二层次，有研究生院的大学为第三层次，“211”大学为第四层次。国家按不同层次给予不同的投入，主要扶持第一层次和第二层次大学，希望在这两个层次大学中产生一批在国际上有影响的高水平研究型大学。

无论是广东管理科学研究院的“四型论”，还是“高校圈层论”，或是其他学者的分类，其基本思路是以科研规模、研究生人数等数量方面的特征数据为主来评定研究型大学。但我国大学和美国大学所处的环境有很大差别，由于我国研究生招生规模近年来增长迅速，而且招生指标由政府审批，科研经费的申报审批等也有许多非学术因素的干扰，一些科研项目的申报、科研经费的分配存在一些不合理现象，科研的创新性以及效用上还有欠缺。至于“高水平”的界定，似乎“高校圈层论”中界定的第一、二层次大学就是高水平大学，但这是针对现状而言的，具体到我们应建设的“高水平”大学究竟是什么标准，现还没有明确的说法。所以我国高水平研究型大学不能完全适用于美国研究型大学分类的标准。我国高水平研究型大学除具有研究型大学的一般特点外，还应具有我国大学自身的一些特征，以及我们要达到的“高水平”大学的标准。目前我国政府教育主管部门在高校分类上持既不赞成也不反对的态度，没有采取积极应对措施。“教育部在网站上表示：对各类排行榜评选的指导思想和操作过程不了解，因此对其客观性不作评价，并明确表示不会做任何关于大学的排行榜”。由于主管部门在“中国的大学排行榜正遭受前所未有的公信力危机”状态下的消极作用，使大学和公众在“100多个大学排行榜”所提供的纷乱的大学分类信息面前不能有效遴选和使用，造成“现在我国建设研究型大学的许多提法和做法已走入歧途和误区，片面强调西方标准、特别是美国标准，用这些标准来束缚中国大学的探索与追求”的不良影响。

二、校长选拔制度的缺失

从历史来看，一所大学办得怎么样，大学发展的快与慢，客观上讲和大学校长有直接关系。我国公立大学校长的选拔现在实行的是与党政机关领导选拔相同的模式。教育部属重点大学的校长都由教育部考核任命，“985”大学的校长则由我国官员最高选拔机构中组部直接任命。在选拔过程中，近年来开始组织民主考查推荐，但其意见仅具有参考价值，对最终决定校长人选并没有直接作用。大学具有和党政机关不一样的属性是显而易见的，但我国目前还没有真正意义上关于大学校长的选拔制度，由此造成两个比较突出的问题。

一是大学校长行政任命色彩较浓。我国被批准为“985”大学的大学校长一般被定为“副部级”，所以进入高水平研究型大学行列首先不是学术贡献的荣誉，而是利益的诱惑，一旦进入这个圈层，则机构升格，人员升官，学校地位也被行政规定为高一等。更有甚者，政府将官员直接派驻大学任校长或校领导，“近年来对若干重点部属高校主要领导的任命，以教育部司局级干部的身份‘空降’升任部属重点高校党政一把手的情况增多”。这样做的结果，一方面这些官员可以凭借原来的“关系”为所任职的高校争取更多的公共资源，加剧了高校间不平等竞争，影响了教育公平，同时也强化了政府主管部门对高校的直接控制力；另一方面，也为一批有资历的“司局级”官员晋升“副部级”提供了一条途径。但这对高水平研究型大学的发展会造成什么影响，是值得寻味的问题。

二是我国研究型大学校长的学术背景与职业经历都显现出单一化，学术背景大多属于理工科，职业经历大部分是从本校毕业或在本校工作后“原地起跳”的“本土式”领导。他们往往是专业上有建树就被提拔做领导直至担任校长，缺乏必要的管理实践和管理理论的积累，主要是靠大学已有经验和传统的沿袭进行行政、教学方面的管理，或者是靠校长个人摸索着前进。尽管让学者或高层官员来当大学校长的愿望是良好的，但实际上容易造成对大学管理工作的效率不高，使得一些有才干的大学校长无法受到重用。

三、经费投入保障制度的缺失(www.xing528.com)

从教育经费的宏观投入来看，在1993年中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中，提出了“财政性教育经费占国民生产总值的比重，在2000年达到4%”，但由于没有相应的保障制度，1993—2006年国家财政性教育经费占GDP的比重一直是波动的，平均只有2.8%，直到目前也没有达到占GDP的4%的要求。与该目标相比，教育经费缺口总体呈上升趋势，14年累计缺口15710.44亿元，相当于2006年国家财政性教育经费投入的2.67倍。按照国际通行的标准，人均GDP600～2000美元的国家，学前和小学阶段、中学、大学三级教育经费的比例应为40.5∶29∶17.9，生均教育经费为1∶2.5∶9.2。我国高等教育经费所占比例虽然逐年下降，但仍在20%以上。2000年我国人均GDP就达到856美元，2006年达到2000美元，如果按高等教育经费占20%的比例计算，则2000—2006年我国高等教育经费缺口达到1905亿元，和目前高校存在的约2000亿元债务的情况一致。而高校生均预算内教育事业费、生均预算内公用经费、预算内教育经费占财政支出比例从1993年就开始出现连续下降，在2000年前后甚至出现负增长。2001—2005年高校生均预算内教育事业费的增长率（%）分别为—6.75、—9.36、—6.56、—3.81、—3.18，高校生均预算内公用经费的增长率（%）分别为—10.53、—6.13、—4.12、—2.30、—2.65，从2006年起开始恢复增长。

从微观来看，高校内部经费分配也缺乏相应的制度保障，经费使用存在一定的随意性。以教学经费为例，2003年教育部印发《关于加强高等学校本科教学工作提高教学质量的若干意见》提出：“学校学费收入中用于日常教学的经费一般不应低于20%，用以保障教学业务、教学仪器设备修理、教学差旅、体育维持等基本教学经费”。教育部《关于做好2005年普通高等学校本科教学工作水平评估的通知》又提出：“学校学费收入中用于日常教学的经费不得低于25%”。据此，普通高等学校本科教学工作水平评估标准中四项经费占学费收入的比例C级调整为≥25%，A级调整为≥30%。这些政策规定虽有一些积极作用，但因缺乏明确的惩戒措施，没有形成完整的制度，其执行的强制性大打折扣，导致经费投入不稳定。如近几年各大学为了达到本科教学评估标准，集中加大了教学经费的投入，但教学评估一结束，教学经费马上出现较大幅度下降并不是个别现象。

“211工程”、“985工程”虽然对高水平大学建设投入了巨额资金，那只是相对于其他没有投入的大学而言。由于国家宏观教育经费保障制度和高校微观教育经费保障制度的缺失是我国大学所具有的共同问题，尤其是在教育经费总量不足的情况下，对高水平研究型大学实施特殊政策是以牺牲其他高校的利益为前提的，妨害了教育公平原则，客观上加剧了尚未“达标”的高校争设专业、争合并、争升格、盲目扩大招生的趋势。而且这种短时期的集中财政拨款倾斜政策只能是临时性措施，具有一定的暂时性和随意性，不可能形成一种长期的经费投入保障制度。

四、高水平研究型大学成长制度的建构

促进高水平研究型大学成长的制度是现代大学治理制度的重要组成部分。通常人们认为制约大学发展的因素主要是资金和人才，其实资金和人才的缺乏只是表面现象，竞争的核心是制度的竞争，好的制度可以吸引资金和人才，而不好的制度则使资金和人才流失。从现代大学制度发展来看，研究型大学的理念首先来源于德国著名教育家威廉·洪堡所创办的德国柏林大学。他提出了著名的“洪堡三原则”，即大学自治、学术自由、教育与科研相统一。大学自治是强调大学与国家的关系，学术自由是强调大学与教授的关系。这些原则已经发展成为西方现代大学制度的核心，是推动西方大学改革和培育世界一流大学的重要力量。所以，在构建我国高水平研究型大学的成长制度中，要遵循这些基本原则。“大学自治”在我国来说体现为大学办学自主权。尽管1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》就明确提出了“扩大高等学校的办学自主权”，但高校成为依法办学主体的法人地位并没有真正确立。政府主管部门要切实转变职能，在推动高水平研究型大学建设过程中，从大学的管理者、控制者变成引导者、服务者。

在高校分类评价方面，建立突出以“人”为核心的高水平研究型大学的评价体系，即围绕高水平的师资、高质量的生源、高素质的毕业生来构建指标。建立公开和公平选拔、建设、考核高水平研究型大学的制度，在高水平大学建设过程中引入竞争机制。在对教育资源的分配上，减少政府主管部门的主观评价的影响，改变重点建设哪些大学由政府主管部门运用行政权力来决定的局面，用制度保障高水平研究型大学建设的公平性和效率性。在具体的评价活动中，主管部门从“掌舵人”、“划桨人”的双重身份回归为“掌舵人”的单一身份，不直接组织和参与评价；建立评价业务委托制度，将“划桨人”的职能从政府主管部门中剥离出来，充分发挥高教学会、高校协作组、专业建设委员会等第三部门的作用，保证评价的客观性、可比性。

扩大办学自主权首先要保证大学自己选举校长的权利，要建立大学校长直接选举制度。采用竞聘方式，校长人选不受地域或单位的限制：既可以是本校的教授，也可以是其他高校的教授；既可以是国内公民，也可以是国外人士。由本校知名教授、杰出校友、在校学生的代表以及独立的校外专家组成考评组，竞聘者向学校师生阐明自己对大学办学的理念、对大学发展的设想，师生直接投票选举校长，然后根据校长提名选出副校长，副校长一般应为本校教授。考评组主要负责对竞聘者资格的审核以及保证选举过程和结果的公正性。在校长举荐、考核中主要突出高水平研究型大学校长的学术背景、职业背景、领导能力、教育理念等方面的要求，选举结果只需报上级主管机关备案，减少政府和主管部门的直接干预和行政色彩，增加教授在大学校长选拔中的话语权。

建立经费投入责任追究制度，把教育经费投入达标作为依法治国、依法行政的硬指标纳入政府及主管部门政绩考核体系，从制度上保证各级财政性教育经费投入稳定增长。强化教育经费投入制度执行的强制性，对没有完成财政性教育经费投入任务的负责人追究责任。在主管部门对教育经费的具体分配和投向上，成立有大学知名教授、校长代表等参加的经费预算委员会，并引入经费分配的竞争机制和公示制度，尽量减少主管部门主观因素的影响；建立大学对政府教育财政预算及其执行以及大学师生对大学经费的分配使用的监督制度，大学师生直接或通过其代表参与教育经费的支出选择，从财政制度上保证教育经费使用的合理性。

（原载于《西南交通大学学报（社会科学版）》2008年第4期，是教育部人文社科项目“我国高水平研究型大学发展战略研究”［项目编号：05JA880032］的研究成果之一）