农民转城就业政策的解读

非农步骤，农转居的社会政策解读

居官位者，谋百姓事。在中国这样复杂的国情下，做市长也委实是一件辛劳的事情。7月15日洛阳下属县级市偃师市顾县镇的洛染股份有限公司发生爆炸，造成了严重的人员伤亡事故，眼见着市长们都不堪劳累地奔赴现场，开展紧张的事故处理和善后工作。除了突发事故之外，市长当然还要负责更多的辖内的大事小事。但无论如何，与农民群体利益相关的事情，市长还需要有冷静、科学的战略思维。

2009年，洛阳曾出台了一项“全国领先”的“农转居”政策，政策规定，只要洛阳市的农民，如果“自愿”放弃土地承包权和宅基地使用权，就能进城定居，成为“实实在在的城里人”，并且还获最高1万元补偿。而被收回的农民土地最终竟交给龙头企业统一管理——这的确是一项少见的政策创新！但细究起来，这种政策创新有不少的硬伤，需要尽快以实施细则的方式填补政策的漏洞和不足之处。否则，轻则沦为专业人士的“低政商”笑柄，重则可能被看成是政治水平不高、政策设计粗放、官商勾结、损害农民利益等严肃性错误。

中国城市化、城镇化的加速发展，大大地改变了中国社会的面貌。但前一阶段主要体现为“工业化带动城市化”型的城市化动力机制，逐渐地受到了经济波动以及结构调整的制约。因此，一些地方政府正在酝酿新的城市化机制，集中体现为“政策化推动城市化”的中国特色城市化机制。城市化首先是农业人口向城市人口的转变。这种转变以就业和居住的“城市化”为核心特征。但从世界人口城市化的普遍性特征来看，人口的城市化首先是因为“城市拉力”、“城市引力”机制发生作用，农村低效益的生产生活环境“推动”农民到城市里谋生，因为谋生成功而长期居住于城市，从而实现了人口的城市化。这就是著名的“推拉理论”模型^[1]。这在发展中国家，成为城市化的一种重要形态。

中国农民的城市化，从过去表现出来的进程而言，并非“政策推动”的结果。更多地体现为某种“政策约束”的后果。即城乡二元结构^[2]导致的城市福利与乡村福利的二元差异。几乎所有的公共性生产生活资源都集中于城市，并且还呈现出了城市等级型的梯度化差异形态。而乡村却几乎成为了“福利政策的洼地”。子女教育、医疗卫生、社会保险、最低生活保障、公共服务设施等都因为“城乡不均衡”体制而不断地吸引大量“有能力”、“有胆量”的农民工进城，暂居或常居于城市。但他们却经常要忍受着背井离乡的夫妻分离、父母分离、没有保障、没有身份、没有地位、没有资源、缺乏机会的“农民工生活”。从根本上说，这种农民工人口的城市化，是一种“不稳定的、波动性的、临时性的、歧视性的”城市化形态。再加上“户籍捆绑福利”的严格限制，中国的城市化机制远未达到“常态、正态、生态”的阶段。所以由“二元结构”、“政策洼地”导致的是一种“政策约束力”机制，这才是“逼迫”农民进城务工、居住、子女就学等“人口城市化”机制。

洛阳此次的“双放弃”奖励政策，可以理解为一种“政策推动型”的人口城市化。其公开表达的目的也是实现洛阳的“跨越式”城市化和“促进农业专业化、规模化经营”。但是细看起来，这是一种粗放型的“人口城市化”政策。虽然文件强调的是自愿放弃，却有很大的误导作用。当农民真的因为某种原因而放弃了农民身份，但在洛阳城“混不下去”的时候，该如何是好？就业机会的不确定性、住房购买的高负担，以及政府社会保险的高负债性，将如何保障农民在城里活得更好呢？如果农民“双放弃”了，又没有城里的生存发展机会，农民日子过得更苦了，那不是害了农民么？如果这种鼓励农民进城可能带来的“房地产业发展”、“农业规模化经营”、“提升洛阳的城市化水平”，最终却害苦了农民，那么，这究竟是何种治理理念呢？“跨越式”的城市化，从来都不是“政策”能够实现的，只有工业化、市场化、城市增长、理性扩展的城市规划才可能达到目标。比如“珠三角”、“长三角”等经济发达地区所开辟出来的快速工业化所拉动的周边农村的非农化转型。

洛阳市的“双放弃”的“非农化”和“城市化”鼓励政策，也有其可行之处。前提必须是有清晰的、详细的、选择性的、前瞻性的实施细则，真正为有条件的农民创造一条城市化的选择性通道。除了文件当中所谈到的通过政府帮助就业、教育、医疗、住房乃至计划生育的过度政策之外，最核心应该有以下三点：一、强调政策的选择性、自愿性和非强制性。这是为了不产生政策误导性后果，也是一种政策创新所必备的价值。政策可以吸引那些长期在城里打工、技能强、经济条件较好、又失去了对农业生产的兴趣、家庭负担较轻的农民。二、必须实施分步骤、有节奏、合理控制名额、有时序的人口转移策略。应该根据洛阳城乡经济社会的承受力，逐渐实施这样一个人口转移政策，这也就是一条尊重“工业化带动城市化”、“城市化推动产业化”的原理。不能开展“运动型”、“盲目型”、“跨越型”的人口转移措施。三、尽快制定出一个洛阳城市经济社会发展的有效规划蓝图。通过制定城市经济社会发展的中长期规划，科学、合理、可操作性的城市发展规划，才能为人口城市化描绘出渐进的步骤。这样才能做到人口、产业、城市化的有目标、有路径、有节奏的互动增长。(www.xing528.com)

总而言之，这种“非农化”的人口城市化政策创新有创造性，也有一定的可取性。但任何政策都需要建立在务实、科学、合理、合法的基础上，做出详尽的研判、细则和规划，并采取有步骤的方式，逐渐推进。不能为了实现想象中的“跨越式”发展而损害了朴实、善良、辛苦的农民兄弟的利益。

现代时局中的城市市长实施城市治理战略的时候，务必做到“科学、合理、合法”基础上的“创新、创造”，否则必定落下病根，这于城、于民、于己都可能不利。

【注释】

[1]该模型认为：在市场经济和人口自由流动的情况下，人们之所以迁移和流动，是因为人们可以通过流动就业改善生活条件。于是，在流入地中那些使移民生活条件改善的因素就成为拉力，而流出地中那些不利的社会经济条件就成为推力。人口迁移就是在这两种力量的共同作用下完成的。引自崔丽霞.“推拉理论”视阀下我国农民工社会流动的动因分析.江西农业大学学报（社会科学版），2009，8（2）

[2]这种二元结构既是经济结构又是社会结构，它以户口制度为基础，把公民划分为非农业人口和农业人口。国家对城市居民（非农业户口）实行一种政策，对农民（农业户口）实行另一种政策。有学者称之为“城乡分治，一国两策”。引自陆学艺.破除城乡二元结构，实现城乡经济社会一体化.社会科学研究，2009（4）