国有企业经营权保护的行政审判

行政审判对国有企业经营权的保护

市场经济是社会化大生产条件下，生产经营高度市场化的商品经济。几年来，我国的经济体制改革，一直以市场为取向，以发展商品经济为目标，改革矛头直指僵化的计划经济体制，使市场运行机制在一些经济领域得到了广泛的推行，市场经济要素取得长足发展。作为社会主义市场经济基础主体的企业特别是国有企业，正在重新塑造，通过实行承包责任制、股份制、租赁制等多种形式，开始实现企业所有权与经营权的分离。在宏观调控上，政府对企业的传统管理职能明显转化，指令性计划的范围大为缩小，市场调节的范围不断扩大，经济主体能够按照市场运行机制进行生产与经营。但是应该看到，国有企业经营机制根本转向市场还远未到位，政府管理经济的职能，从内容、范围到方式、手段等，还没有完全从传统计划经济管理的一套转过来，期间，种种侵犯企业经营权的具体行政行为时有发生，而由于种种原因，对该类侵权行为，企业诉诸法律的事例较为鲜见。于是，这就给人民法院的行政审判如何加强对国有企业经营权的保护，提出了一个较大的命题。笔者试图从三个方面略陈管见。

一、行政审判与国有企业经营权的内在联系

《民法通则》第82条规定:“全民所有制企业对国家授予它经营管理的财产依法享有经营权，受法律保护。”同时，我国宪法和国营工业企业法曾较早就确立和规定了国有企业的经营权，国务院制定颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，对国有企业经营权作了进一步的具体的规定，更具针对性和可操作性。据此，经营权构成了我国国有企业的合法财产权利。一句话，在我国，经营权是社会经济发展到社会主义阶段后，根据马克思主义理论及当前生产力发展水平等具体国情，为解决国有企业财产所有与经营而赋予国有企业的特有权利。

行政审判与国有企业经营权的关系，可以上升为市场经济与行政审判的关系。总体说来，两者的关系就是经济基础与上层建筑的关系，前者决定后者，后者反作用于前者。在我国当今特定形势下，市场经济的建立尤其需要行政审判积极的、有力的反作用。实现市场主体化，使经济活动市场化，这是建立市场经济的前提，它要求行政审判为全民所有制工业企业转换经营机制服务。市场经济一项首要的工作就是培育市场主体，实现经济活动的市场化。按照市场经济的内在要求，市场主体必须自主化，这种要求在我国的现实情况下，最主要的体现就是转换国有企业、集体企业的经营机制，使其成为自主经营、自负盈亏的市场主体。转换国有企业的经营机制，使其成为独立市场主体，已成为我国经济体制改革的一大课题，而使企业享有生产经营自主权，则是该课题的核心。然而，我国的企业尤其是国有企业，长期束缚在计划经济体制之下，政府行政机关担任着企业的“家长”的角色，企业的生产、经营、管理的权利都操纵在行政机关的手中，要转换企业的经营机制，首先要变换行政机关的角色和职能，由过去的直接组织管理经济活动改为对经济活动的间接控制、监督和服务，这种变革不仅是行政机构的增增减减，其实质在于行政机关身份地位的变化，即从过去的经济活动主体身份转变为对经济活动进行监督、控制的行政主体身份，这种行政机关自身的改革即行政合同制改革对于经济体制改革来讲，比经济体制内部局部变革具有更加深远的意义。

由于我国的经济体制改革是在政府领导下进行的，而政府自身的改革即行政体制改革也还在进行之中。这样，行政体制自身的不完善决定了国家行政机关侵犯企业生产经营自主权的情况不可避免的时有发生。对国有企业来说，情况尤其如此。因为国有企业财产的国家所有制性质决定了行政机关对其必然有较大的管理控制职能，传统的计划经济管理模式曾使行政机关对国有企业各方面的事务有着绝对的管理权限，国有企业现有的经营自主权实际上是从原行政机关管理职能中分离出来，通过法律、法规赋予给国有企业的，是对原有管理体制的根本性的变革，也是对行政机关旧的管理权限和管理观念的一次猛烈冲击。所以，行政机关或其人员由于传统思想或政治、业务素质等方面的原因，在对企业进行管理时，必然出现侵犯企业经营自主权的现象，这对于国有企业转换经营机制，无疑是最主要的障碍。而且，这种情况发生在不平等主体之间，行政机关与企业存在着管理与被管理、监督与被监督的关系，这就使国有企业不能像对待平等主体那样较轻易地避免或抗拒这种侵害。在这种情况下，对企业来讲，最有力、最有效的自我保护手段就是依法向人民法院提起行政诉讼，通过行政审判保护自己的合法权利，行政审判工作的质量和效率也就直接影响企业合法经营自主权的实现。所以，行政审判与人民法院其他业务相比，其特殊针对性决定了它是保障法律、法规规定的国有企业经营权得以实现，并保护其不受侵犯的最主要手段，唯有如此，企业才能真正走向市场，成为自主化的市场主体。

二、当前侵犯国有企业经营权行政案件较为少见的主要原因分析

行政诉讼法施行以来的司法实践表明，在行政诉讼法规定的8种受案范围中，因行政机关侵犯国有企业经营自主权而提起行政诉讼的行政案件较为鲜见。究其原因，并非是行政机关未发生侵犯国有企业经营自主权的情况，事实上，行政机关侵犯国有企业经营自主权的现象是大量存在的，行政机关侵犯国有企业经营自主权后未被提起行政诉讼的情况具有普遍性。笔者认为，对其中原因有加以分析的必要，便于今后充分有效地运用行政诉讼制度来保护国有企业的经营自主权。国有企业在经营自主权受行政机关侵犯后很少提起行政诉讼的主要原因有以下几点:

1.过去我国国营工业企业法对企业自主权的规定较为抽象和原则，在实践中，政府管理职权和企业自主权很难分辨并具体掌握。由于政府职权和企业自主权在划分上的困难，企业便难以确认自己的权利是否被侵犯，因而也不敢贸然起诉。自国务院颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》对企业经营权作出了具体的、便于操作的规定后，企业运用行政诉讼保护自身经营权有了明确的实体法依据，使上述局面稍有改观。但国家还需尽快陆续出台一些其他相应配套的行政法规和规章。

2.行政诉讼法的施行不能解决国有企业走向市场的这一根本性问题。国有企业不能真正完全走向市场，就会在许多方面依赖于政府，从而也受制政府，为此，即使行政机关在某个问题上侵害了企业的权利，企业也不愿因此起诉得罪行政机关，否则将会在其他方面得不到行政机关的帮助。对此，目前需要充分培育、发展市场经济，切实采取措施转变政府职能，改变“大政府”、“小社会”现状，使国有企业真正摆脱对政府的依赖。

3.国有企业厂长、经理们对于如何维护企业经营权目前尚缺乏严格的法律责任制度，特别是因经营权受行政机关侵害而造成的企业损失与厂长、经理的个人利益并不息息相关，即厂长、经理们往往并不会因此而被减薪降职，在这一点上，他们与私营企业主和个体户是有很大差别的，私营企业和个体户的权益行政机关侵犯后造成的损失均完全被个人所承受，而国有企业在现行体制下其权益被行政机关侵害后造成的损失，往往最后由国家和企业全体职工承受了。切身的经济利益在一定程度上决定着个人责任心的大小，这就是为什么私营企业和个体户在认为行政机关侵犯自己合法权益时提起行政诉讼的比例大大超过国有企业的一个重要原因。

4.现行的国有企业领导干部的人事制度不利于国有企业的厂长、经理们运用行政诉讼的法律手段来保护企业的经营自主权。我国的国有企业的厂长、经理按规定基本上都是由政府及其主管部门任命或批准而产生的，并受政府及其主管部门免职和奖惩，这样的任职关系使得国有企业的厂长、经理实际上具有双重身份，一重身份是受政府任命，被政府委派来具体管理企业的，另一重身份是作为国有企业的法定代表人，代表企业来行使企业权利的。当行政机关侵犯国有企业经营自主权时，厂长、经理们的这两重身份使他们处于很为难的境地。作为企业的法定代表人，他们应坚决地维护本企业的权益;而作为受政府及其主管部门任免、奖惩的企业领导人员，他们又难以抗拒政府及其主管部门作出的一些决定、指示和命令。在此情况下，国有企业的厂长、经理们往往基于人事任免权方面的考虑，是不愿意使用行政诉讼的手段来告政府的。因此，如果不改革国有企业的人事任免制度，使国有企业能真正脱离行政机关的牵制，以适应市场的要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，这种两难状况将难以改观。

5.一些国有企业对行政诉讼制度的作用尚缺乏信心，因而不愿运用行政诉讼的手段来解决问题。这种状况的形成与国有企业本身的法律意识、行政机关设置的障碍和人民法院的行政审判工作不力均有一定的关系，具体原因包括:第一，在广大国有企业广泛深入地宣传学习并理解掌握行政诉讼法知识的普法工作做得尚不够，特别是在运用一些典型案例来宣传说明行政诉讼对保护国有企业经营自主权的意义和作用方面比较欠缺;第二，一些行政机关采取事后打击报复等不正当的方式阻碍国有企业对行政诉讼法律手段的运用，使之顾虑重重，或者制定一些“土政策”等，以抽象行政行为截留、上收企业的法定经营自主权，使国有企业感到起诉无望;第三，极少数法院的行政审判人员未能做到依法办案，或因法律水平不高等问题对一些这类案件应受案而未予受案，或受各种因素的影响对已受理的案件做出不正确的、损害国有企业合法权益的判决，甚至采用案外“协调”、“动员”撤诉的错误方法将大事化小、小事化了。这些都严重影响着国有企业对行政诉讼制度作用的正确认识，显然这都需要国家和有关部门从各方面加以治理。

三、行政审判对国有企业经营权的保护

在经济竞争中，国有企业特别是国有大中型企业原本有着明显优势，但由于管理体制和经营机制上的问题导致国有企业在充分享有和自主行使经营权方面远远不如其他企业，由此严重影响了国有企业活力和优越性的发挥，进而影响着整个国民经济健康向前的发展。笔者认为，当前人民法院行政审判工作应对此有足够的认识和重视，切实加强对国有企业经营权的保护力度，全方位地为国有企业充分行使企业经营自主权提供服务。(www.xing528.com)

(一)宏观上，保护国有企业经营权应成为当前行政审判的重要任务

做任何事情，不将其当作一项重要任务来对待，其完成的程度只能是零星的、局部的，行政审判在保护国有企业经营权方面也不例外，这是因为:

(1)国有企业财产所有权和经营权实行两权分立，国有企业充分享有法定经营权是我国经济体制改革的重大成果之一，切实保护这一改革成果是我国社会主义法制的重要任务，自然也是我国行政诉讼制度的重要任务。从紧密配合进一步改革开放的形势和切实为顺利进行经济体制改革保驾护航的角度讲，人民法院的行政审判必须把保护国有企业经营权放在一个突出的地位。

(2)行政诉讼的特殊针对性，决定了它是保障法律、法规规定的国有企业经营权得以实现，并保护其不受侵犯的最主要法律手段。从行政诉讼法与行政实体法和行政程序法的关系来看，其作用就是要保障国营工业企业法以及全民所有制工业企业转换经营机制条例等实体程序规定的具体实现。从国有企业经营权受侵犯的基本来源分析，则更能说明行政诉讼制度的保护作用。国有企业财产的国家所有制性质决定政府即行政机关对国有企业必然有较大管理控制职能，传统的计划经济管理模式曾使行政机关对国有企业各方面的事务有着绝对的管理权限，国有企业现有的经营权实际上是从原行政机关管理职能中分离出来，并通过法律、法规赋予给国有企业的，是对原管理体制的一种大的变革，也是对行政机关旧的管理权限和管理观念的一次猛烈冲击。因此，国有企业经营权在享有和行使上的基本障碍将主要来自国家行政机关，侵犯国有企业经营权的起因将主要是行政机关的具体行政行为。而行政诉讼则是专门针对行政机关的具体行政行为提起的诉讼，它的基本目的之一就是要监督行政机关的职权行使，防止和纠正行政机关滥用权力侵犯行政相对人的合法权益。这种特殊针对性，决定了行政诉讼制度是保护国有企业经营权的一种最适宜的法律手段，它完全应当发挥自己在这方面的重要作用。

(3)处理解决因行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯国有企业经营权的行政案件，自行政诉讼法颁布施行以来，一直是行政诉讼制度的一个薄弱环节，目前应利用贯彻执行国务院《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的有利时机及时改变这一状况。

(二)微观上，保护国有企业经营权的首要选择体现为积极受案

行政诉讼法第十一条第(三)项曾专门将侵犯法定经营自主权的行政案件作为受案范围之一加以列举，即人民法院受理公民、法人或者其他组织“认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权”的行政案件，但这仅仅是对这类案件进行了高度的概括。事实上，由于国有企业经营权具有丰富的内容，由此决定了侵犯国有企业经营权的行政案件会有多种多样的表现形式，要想更好地运用行政诉讼制度切实保护国有企业的经营权，我们有必要分析国有企业经营权的具体内容，并由此划分和掌握侵犯国有企业经营权的各种行政案件类型，然后积极受理。

国有企业经营权，绝不仅仅指财产方面的权利，还进一步延伸到国有企业为了更好地经营财产所必需的，在自身机构、人事和劳动用工等方面自主管理的权利，侵犯之就会形成各种相应类型的侵犯国有企业经营权的行政案件。主要有以下表现形式:(1)侵犯国有企业生产经营决策权的行政案件;(2)侵犯国有企业产品、劳务定价权的行政案件;(3)侵犯国有企业产品销售权的行政案件;(4)侵犯国有企业物质采购权的行政案件;(5)侵犯国有企业进出口权的行政案件;(6)侵犯国有企业投资决策权的行政案件;(7)侵犯国有企业留用资金支配权的行政案件;(8)侵犯国有企业资产处置权的行政案件;(9)侵犯国有企业联营、兼并权的行政案件;(10)侵犯国有企业劳动用人权的行政案件;(11)侵犯国有企业人事管理权的行政案件;(12)侵犯国有企业工资、奖金分配权的行政案件;(13)侵犯国有企业内部机构设置权的行政案件;(14)侵犯国有企业拒绝摊派权的行政案件。从侵犯国有企业经营自主权的行政案件的具体情况来看，形式的多样化是这类案件的一个重要特点，显然了解这一特点对于帮助我们全面认识掌握该类案件是十分有利的。此外，该类案件还具有的另一个重要特点是，在这些案件中行政机关侵犯国有企业经营权的方式也是多样化的，即侵权具体行政行为的形式也有着多样化的特点，其中相当一些具体行政行为还具有隐蔽性。行政机关侵犯国有企业经营权的具体行政行为不同于行政处罚、行政强制措施等具体行政行为那样单一，容易识别，它们既包括一些直接发生作用的强硬的具体行政行为，如强制性的命令、决定等，也包括大量间接的、外表不具“强迫性”的具体行政行为，如事后打击报复，采取各种方式制造障碍、某种带威胁性的暗示、含有强迫性并违背国有企业真实意愿的“商量”、“协议”，以及用不告知的方法暗中截留企业权利和应得利益等。行政机关的这一类侵权具体行政行为往往不易识别，容易形成国有企业在经营权受侵害后自己却不知道，或者知道受侵犯但有难言之苦不好起诉。这些都需要人民法院主动出去，做好相应的工作，首要的选择就是及时受案，以增强企业利用法律保护自身经营权的信心。

(三)在诉讼效益上，依法坚持独立审判原则，对保护国有企业经营权尤为重要

人民法院独立审判原则是我国宪法所明文规定的人民法院的重要办案原则。行政诉讼法第三条亦有明确规定:“人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”与人民法院所办理的其他各类案件相比较，在审理行政机关侵犯国有企业经营权的行政案件方面，从诉讼效益上来说，依法坚持独立审判原则显得尤为突出和重要，关系到企业对法律的信心和人民法院保障功能的实现。这是因为:该类行政案件的被告是作为行政主体的行政机关，在当今中国的国情下，它有条件动员各种力量，从各个方面对主持审判的人民法院施加影响;行政机关目前尚控制着法院的人、财、物等工作条件，其影响有一定的物质基础;人民法院审查的是行政机关具体行政行为的合法性，使一些人特别是某些领导干部得以堂而皇之地站在“国家利益”的立场进行干涉，这种外来干涉的广泛、严重和复杂程度可能会远远超出其他诉讼所受到的影响。

应当指出，该类行政案件被诉具体行政行为往往牵涉公共利益和国家利益，关系到国家法律和政策的贯彻实施，引起一些领导同志的关注，这是自然的。这种关注如果不是不让法院受理案件，不允许法院开庭审判，直接或间接地为法院审判活动设置障碍，利用人、财、物方面的权力迫使或要求法院枉法裁判，或者利用自己的潜在影响暗示法院遵命裁判等等，则不应认为是对审判活动的干涉。

坚持独立审判的一个重要条件，是法院自身的自我完善。独立审判意味着法院独立地对审判问题承担责任，意味着法院独立地对被诉侵犯企业经营权的具体行政行为的合法性作出判断。独立审判绝非孤立审判、任意审判或自由审判。为防止这种权力的滥用，法院除接受权力机关、检察机关的监督以外，还应当严格按照行政诉讼法所规定的程序办事，并建立完善的自我约束机制和法官责任制，以确保审判人员忠实于事实和法律，进而实现行政审判的目的。

(原载《人民司法》)