基层司法转型：江西上饶中院能动司法模式调查

司法大众化的基层新突破^[1]
——对江西上饶中院人民法庭能动司法工作模式的调查

窦玉梅^[2]　　方龙华　董有生^[3]1

2009年5月21日，最高人民法院院长王胜俊对江西法院司法协理工作机制的评价是“走出了一条司法依靠群众、群众参与司法、司法服务群众、群众认同司法的司法大众化新路子”。一年多过去了，成功构建、运行该机制的上饶中院，不断创新工作思维，以基层人民法庭工作为新起点，继续探索——64%的案件巡回审理、83%的民事案件得以调撤、93%的生效裁判自动履行、97%的辖区群众对工作非常满意……如果不是亲自到人民法庭翻开每一份工作台账、每一本工作日志，记者很难相信:一个拥有65个基层人民法庭，平均每个法庭管辖面积500余平方公里、人口10余万，70%的法庭是“两人庭”、“三人庭”，而辖区700万人口中就有280万常年在外务工的江西省上饶市中级人民法院，其人民法庭工作能如此让人“眼前一亮”。

人民法庭作为人民法院化解社会矛盾的“桥头堡”，有着贴近群众的地缘优势，贴近基层的组织优势，贴近矛盾的前端优势。以能动司法来推动人民法庭三大优势的充分发挥，才能实现人民内部矛盾症结的最先抓住、化解矛盾合力的最快形成、矛盾纠纷升级扩散的最早防止。2010年初，上饶中院提出将“构建法庭能动司法工作模式、实现法庭工作方式转型”作为重点工作之一，组织专门人员，成立专门机构探索基层司法大众化实现路径的重点突破。

突破一:“三拓展”——化解社会矛盾更高效。

能动司法强调矛盾纠纷的根本化解。上饶法院通过“三拓展”加强与其他社会矛盾化解渠道的功能对接，构建起诉讼内外有机对接、社会各方共同参与的矛盾纠纷解决机制，以实现案结事了的社会效果。

拓展与综治平台对接，修筑诉调对接“高速路”。10月21日，记者来到上饶市信州区法院灵溪法庭，看见大门口挂着综合治理和人民法庭两块牌子。进门后发现，乡镇“和谐平安联创中心”直接入驻法庭。镇综治办、司法所、派出所、法庭等综治成员单位均在法庭联合办公，法庭内有社会管理联抓组、平安建设联创组、司法工作联调组等六个窗口，有一整套纠纷过滤、分流、化解工作流程。

信州区法院副院长夏丽云向记者介绍，灵溪法庭辖区内所有纠纷需经中心联调组先行调解，调解不成的，再进入诉讼程序。“和谐平安联创中心”是该院与辖区基层党委、政府联手共建，它的主要功能就是力争从“化讼”到“少讼”，并在部分社区实现“无讼”，将各种社会矛盾和纠纷化解在基层。信州区人大副主任、政法委副书记曹海滨对此评价道，现在法院充分依托乡镇已有的综治网络基础，在乡镇矛盾调处中心搭建诉调对接平台，区法院还邀灵溪镇政府直接入驻法庭设立联创中心，使各种调解资源得到进一步整合，运行效果十分明显。

近年来，上饶市两级法院奠定了良好的司法基础工作。他们在辖区党委的大力支持下，至2009年6月底，形成了以65个人民法庭、969个乡村“巡回办案点”为依托，4254名受聘司法协理员为根须，遍布全市乡村社区的“庭、点、员”三位一体的司法协理网络。2010年，以该网络为基础，基层法院构建了合力化解纠纷的平台。据统计，作为对接平台的各乡镇街道调解中心，仅在灵溪法庭，2010年第3季度就排除急、难、险矛盾纠纷87件，息访11件，调解成功率达67.4%，因纠纷引发的案件同比下降了23.4%。

拓展与人民调解对接，开动基层法庭“直通车”。婺源县法院2010年与县人民调解协调指导委员会、司法局联合出台了《关于建立人民调解工作室运行机制的若干规定》，机制运行半年来，三个法庭共引导当事人进入人民调解工作室调处纠纷93件，调处成功74件，调处成功率79.5%，委托人民调解的诉讼案件24件，调解成功16件，依法确认人民调解协议37件，辖区内的163名人民调解员进入法庭并在法官的指导下主持调处具体的矛盾纠纷，对人民调解的性质、效力、程序、文书制作以及诉调对接程序、要求有了清晰的认识。婺源县司法局局长胡义成说，基层法庭邀请人民调解员轮流“坐庄”主持调解，比一般的培训更直接、更生动、更有效，其辐射作用不可低估。

拓展与基层组织对接，实现纠纷化解“网格化”。“网格化管理”是上饶法院依靠群众推进司法大众化的重要抓手。通过将多元解纷主体、多级解纷组织布入“网格”，织密纠纷化解网络，实现解纷有效链接。他们将辖区基层组织以村(居)为单位设立司法协理工作联系点并细分成“网格”，确定负责每个“网格”的联系法官及司法协理员，搭建起信息管理平台，实现法庭与“网格”全面对接，哪个“网格”出现纠纷，就通过“网格”联系法官与司法协理员合力去化解，将矛盾纠纷化解在家门口，化解在萌芽状态。截至9月底，全市法院已设立司法协理工作联系点1613个，加上733个巡回办案点，“网格”基本覆盖了全市所有乡村社区，司法协理员也增至5479人。另据统计，2010年1至9月，“网格”内成讼案件的调解撤诉率达83%。65个法庭的成讼案件平均下降31%。其中，横峰县法院葛源法庭受案29件，已结27件，仅2件判决，且比去年同期结案75件减少了48件。

通过“三拓展”，上饶人民法庭工作实现了办案主体由“单一性”向依靠群众“多元联动解纷”的能动转型，审判工作与多元解纷机制对接的突破。

突破二:“四结合”——参与社会管理更主动。

能动司法必须积极应对社会需求，在依法履行职责、当好法治建设主力军的同时，充分发挥司法在协调支持其他社会治理力量、推动建立多元解纷机制、培育公众法治意识、引导政策生成等方面的能动作用。上饶法院依托司法协理网络，通过“四结合”拓展司法服务功能，让人民法庭在参与社会管理工作中更加积极作为。

把扩大司法张力与“平安乡村”建设结合起来。3月10日，万年县梓埠镇一红砖厂20多名职工自发起来讨欠薪，阻碍砖厂开工生产。正在辖区巡访接待的梓埠法庭庭长曹志坚闻讯后，立即赶到现场，通过向在场所有农民工辨法析理，使这起群体性纠纷在一场生动的法制课中得以化解。与曹志坚一样，法庭所有的法官，每逢集市、生产季节或遇农村有重大活动时，都要直接下到村组、社区，依托司法协理网络平台，推动矛盾预警、诉前调解、以案释法“三联动”，扩大司法张力，共同调处矛盾纠纷，推动平安乡村建设。

把丰富职责内涵与法律服务进村入户结合起来。通过完善片区联系法官制度，让群众知晓、认可、信赖驻村法官，畅通法律服务进村入户渠道，定期通过法律服务进村入户调研村情民意、宣传政策法规，引导群众理性维权，协助基层组织建章立制。据统计，仅5至9月，全市233名法庭片区或驻村联系法官深入乡村片区进行法律宣传、咨询4174次，排查各类矛盾纠纷隐患828起。(www.xing528.com)

把健全指导机制与加强人民调解指导结合起来。采取集中培训与分片培训相结合，片区责任法官上门指导与邀请参与巡回审判体验相结合，发放培训讲义、法律常识读本与热心接受咨询、编发典型案例相结合。截至2010年9月，上饶人民法庭共举办各类培训班267个，编发资料4000余册，通过以上多种形式强化对人民调解员业务指导。

把强化自治功能与基层组织自身建设结合起来。司法协理员队伍中村(居)组干部就占到85.73%，他们既是司法协理队伍的主力军，也是基层群众自治组织的中坚力量。基于此，基层法院自觉把构建司法协理机制融入基层自治组织自身建设的过程中。一方面，采取培训、讨论、观摩等多种形式，提高司法协理员调处疑难复杂矛盾纠纷的能力。另一方面，充分发挥基层组织对矛盾纠纷立足于抓小、抓早、抓苗头的特点，以制度化的形式对矛盾纠纷做到早发现、早调处、早解决，变被动调解为主动调解，把矛盾及时化解在萌芽状态，提高他们的社会管理能力。

通过“四结合”，上饶人民法庭实现了工作方式由“坐堂式”向引导互动“参与社会管理”的能动转型，综治维稳与司法协理网络工作互动的突破。

突破三:“三全制”——司法服务民众更便捷。

人民法院要坚持人民性这一根本属性，必须坚持以人为本，带着对人民群众的深厚感情对待每一起案件，忠实履行为人民服务的根本职能。上饶法院通过“三全制”努力实现司法服务群众的面对面、零距离，让群众少跑腿，不费事，贴近司法，信任司法，“感受到法律散射的正义之光的温暖”。

“全日制”候诉处访让群众上门诉求不再吃“闭门羹”。民间纠纷发生有很大的随机性，而群众有纠纷上法庭找不到法官，跑了冤枉路，心中自然有怨气。“机关8小时作息制度，显然不能适应农村群众实际需求。”在法庭工作近三十年的万年县法院老法官饶玉泉，指出了基层法庭执行机关作息制度所面临的尴尬现实。上饶法院在法庭强力推动实施“5+2”、“白加黑”工作法，双休日、假日和晚上均安排审判人员在岗，设立“值班法庭”。与此同时，每个法庭都设有法庭工作人员外出去向牌，载明工作人员去向、归期及联系方式等内容，便于人民群众及时与法官取得联系。另一方面，有了“网络化”信息平台，村民有事只需一个电话就可以联系到法官咨询问题、答疑解惑、处理纠纷。在采访中，弋阳县法院圭峰法庭庭长张利华告诉记者，现在我们手机24小时都要开机，常常晚上还有求助电话。8月，就有一个老人晚上哭诉其养女不给治病还与他吵架，要求法庭解决。当即我就与该村司法协理员电话联系商请其做好稳定工作，第三天我和法庭的同事就赶到老人家，与协理员共同化解了老人与其女的矛盾。现在外出打工的人多，我们还主动电话征询在外当事人，预约调解或开庭时间、地点。

“全天候”流动巡访，法官“跑腿”让群众少了诉累。通过激活司法协理1613个工作联系点和223名片区联系法官的功能，发挥片区联系法官和司法协理员的积极性。充分利用已设巡回法庭及巡回审判站(点)，并辅之开设“夜间法庭”、“假日法庭”、“车载法庭”。现如今，在基层法庭办案警务车上，必备两样东西:法槌和国徽。哪里有案件，哪里就有“流动”的法庭。法庭在巡回办案联系点来回穿梭。2010年1至9月，法庭结案5166件，巡回审理的就占62.27%，取得了“办结一案、教育一片、维稳一方”的执法办案效果。

“全覆盖”特色服务让弱势群体触摸司法“温度”。6月17日下午，玉山县南山乡中心小学学生李某在教学楼摔伤，鉴定伤残九级，花去医疗费4751元，就其赔偿问题产生诉讼。童坊法庭受理此案后，立即启动涉少优先调解机制，邀请当地司法协理员了解情况，并请求人民调解员、综治特派员、乡镇村基层调解组织协助化解纠纷，经过调解，中心小学同意赔偿李某医疗费、残疾赔偿金等经济损失19160元。这是上饶基层法庭关爱弱势群体，开展特色服务的一个缩影。

近年来，随着外出务工人员的急剧增加，涉及留守儿童、老年人赡养、劳务纠纷等案件也随之增多，且处理难度大。据此，上饶法院强调关注关爱弱势群体，针对老、弱、病、残、幼等弱势群体开展特色审判，在法庭建立起涉老专项调处机制、劳务纠纷联合调处机制、医患纠纷便捷调处机制、残疾人简便调解机制以及涉少优先调解机制，为弱势群体提供有效的司法救济，尽力促成老有所养、弱有所助、病有所治、残有所济、幼有所护。

通过“三全制”，上饶人民法庭实现了办案时空由“作息制”向主动作为“全时空制服务”的能动转型，司法服务与广大人民群众心连心的突破。

【注释】

[1]本文刊登于《人民法院报》2010年11月29日。

[2]＊《人民法院报》记者。＊＊《人民法院报》通讯员。

[3]＊《人民法院报》记者。＊＊《人民法院报》通讯员。