基层司法方式转型：提升调处成效

郑国辉　方龙华^[1]1

在全国各地法院“社会法庭”、“人民陪审团”、“便民诉讼网络”等司法新词竞相进入民众视野时，一种旨在为民众提供司法服务的回应型司法已成为司法改革者与民众普遍接受的司法模式，这也契合了最高人民法院《人民法院第三个五年改革纲要(2009～2013)》中第5条“健全司法为民工作机制”的要求。江西省上饶市法院实行司法协理机制，^[2]历经调解率大幅攀升、矛盾批量化解后逐步趋缓，司法为民机制实践亟需注入新鲜活力，以人民法庭转型为主的法庭工作创新机制由此展开，^[3]一贯被忽视的调停人利益也得以正视。

一、拔不高?——司法协理机制运行成效下的隐忧

1.纠纷批量化解后出现调解率停滞不前

横向到边、纵向到底的司法协理在设计之初就以覆盖面广为基调之一，但理想远景与现实层面的巨大悬差决定了设计者不可能采取一蹴而就的危险设计，而是采取一种虽然缓慢但安全的设计。于是，以满足农村政治生活现状需求的改良式，而不是爆发式的创新机制决定了司法协理机制中的关键网点——散落于各村落的司法协理员(调停人)，是以村干部(主任、支书或自治组织的其他领导成员)为主，而不是纯粹的民间威望者或族长(如图一示)。

图一　上饶市基层法院司法协理员构成图

选择村干部为协理员既是沿袭传统的做法^[4]，也是充分考虑了当前农村的政治治理模式。村干部以国家工作人员的身份有利于党委领导下的司法协理机制的运行，“运动式”的大调解容易在短时间内将村干部吸纳到社会矛盾化解力量中来，因此司法协理机制运行初期村干部调停力量急剧增加，给基层人民法院带来了成绩斐然的调处成功率(如图二示)。

图二　上饶市基层法院近五年第一季度部分统计数据对比

然而，一方面，司法协理机制在最初物色协理员之时就留下了客观上的硬伤:协理员中鲜有民间尊者(既无行政官员色彩又无村民自治组织领导成员色彩)，例如，在城郊补偿纠纷中村干部未必有让当事人信服的威望，甚至很可能让位于族长或其他长者;另一方面，“运动式”的大调解很难给村干部带来主观上的持久热情，对村干部(协理员)正当利益的忽视和激励机制的不足，进一步束缚了以司法协理员为主要依靠力量的农村纠纷调解率的提升。从图二中即可以看出，近两年来调撤率等数据上升幅度不大。

2.形成调解合力时遭遇后劲不足

司法协理机制的一个主要特征是法院依靠党委领导将诸多社会调处力量集聚起来形成合力(例如，“三调联动”即行政、民间、司法调解三联动)，这种合力在解决一些经久形成的涉诉信访案件时效果非常明显，但在农村剧烈冲突的矛盾所占比例不大，主要还是普通的“户婚、田土、钱债”案件中，“三调联动”在疲于应付后出现了后劲不足情形。以司法协理发源地上饶市婺源县为例，人民调解实际上出现工作开展不平衡、调解组织机构不健全、调解工作规范化程度不高、调解员技能不强、调解队伍稳定性差、调解经费保障不足、调解组织地位不高等问题。在以无私奉献为主的传统价值观念与市场经济社会往来的现实冲突下，被忽略利益存在的调停人仅靠信仰已经难以承受越来越多的调处压力。

二、图什么?——正视和认知调停人的利益

要提升包括司法协理员在内的调停人调处效率，就必须洞悉调停人参与调解的原因，有必要对其客观存在的利益进行剖析。

1.调停人的应然利益

调停人所竭力维护的利益并非都是民众所认为正当的或是符合法治精神的，村干部在个案中维护的利益也未必是老百姓认可的。何种利益正当，何种利益不正当?难以给出标准答案，因为正当本身似乎也有一张变化无常的脸。但是，在鉴别调停人利益的正当性时，至少应明辨以下几点:

合法的与合理的。美国法学家博登海默认为，个人利益包括“个人生命的利益、私有财产的利益、缔结合同的自由和言论的自由”。^[5]作为矛盾化解人的调停人也不例外，其个人生命、私有财产等合法利益并不因为参与化解纠纷可得减损。我国是一个文明古国，调停人出于对家庭成员生命财产的维护而作出不违反强制规定的行为，未必会被社会大众所非议，即使有违背“公正无私”的承诺，也能博取民众的同情。

私利的与职责的。作为自然人的调停人与具有职责使命的调停人对其维护私利的行为不应一概而论，例如，普通村民和村干部。作为普通自然人的调停人采用的调停方法更多的是一种提醒、劝服，多达成合意性协议，其对私利的维护容易得到民众的谅解;而具有职责使命的调停人由于身份特殊，其在调停过程中或多或少地利用了身份的影响，多达成决定性协议，其对私利的维护则不易得到民众的谅解，因为后者践踏了公共信任。按照美国法学家罗斯科·庞德的利益理论，社会利益包括社会制度的安全等利益，^[6]因此，对负有特殊使命的调停人而言，存在个人利益与社会利益的对决。二者位阶的判断，可以借鉴庞德主张的实用主义和经验主义方法，“尽可能多地满足一些利益，同时使牺牲和摩擦降低到最小限度”。^[7]

保守的与开放的。由于知识修养、社会阅历的差异，调停人对其竭力维护的正当利益的鉴定难以脱离主观局限性的影响。例如，甲村民与乙村民的离婚纠纷，法官邀请甲村村干部进行调停，甲村村干部在调停过程中努力维护甲村善良风俗而“保守”地维护甲村民的利益的可能性就较大。而远离地缘保护意识的调停人往往持一种开放的态度对待当事人的矛盾，即便是受到自身知识水平的限制而不能秉承法治的精神，像法官一样客观公允地裁断，也能持公平心态不偏不倚地组织调停行动。因此，同样是排除私利的调停，保守和开放的利益态度就决定了调停结果离公正的远近。

2.调停人的实然利益

为直观分析调解过程中调停人的利益，可借助日本法学家棚濑孝雄在分析准审判过程时提出的类型轴工具，即规范性—状况性的X轴与决定性—合意性的Y轴(如下图三所示):^[8]

图三

X轴反映调解过程中双方解决的纠纷受实体规范约束的程度;Y轴反映双方达成调解协议的强制程度，并认为调停人在调停过程中，“既可以很有耐心地等待当事者自发地形成合意，也可以给顽固的当事者施加压力以促使纠纷早日解决”。^[9]即坐标轴上任何区域都可能是调停的选择范围，选择何种区域往往取决于调停人自身利益实现的需要。在此过程中，调停人经常考虑几个利益因素:维护权威，期待褒扬，核算成本，规避风险。

权威维护。在负有职责的调停人看来，维护权威是必须考虑的利益。在村干部调解中，调停人调解成功与否直接影响他在该区域威信的增减。因此，调停人基于维系权威的考虑，愿意调解，甚至在无法说服各方当事人完全形成合意时，会利用其权威，作出类似裁判的决定，迫使双方接受。这种决定可能是结论意见(即坐标Ⅰ、Ⅱ区)，也可能是某一阶段的“合意”。例如，在赡养纠纷中，调停人会搁置争议，决定先让子女支付父母部分赡养费用。无论是结论的还是阶段性的决定，都在有意识或无意识地维护调停人在当地的权威。人民调解组织作为调停人在调解时同样需要维护权威，在法官委托下进行的涉诉调解更是体现其不同民间的司法特色。

褒扬期待。除去职责使命约束因素，调停人往往会评估调解个案后给本人带来的影响，例如，增减职务提升可能的影响，特别是完成上级分配的任务或上级关注过该纠纷时更是如此。在“大调解”模式下，调停案件已经成为调停人的工作常态且受到上级单位重视，调停人往往期待通过自身化解个案的额外的成绩而获得上级的肯定。当然，无特定身份的调停人也期待通过成功化解矛盾而赢得包括当事人在内的当地群众的褒扬，这只是作为自然人追求他人更加尊重自己的一种内心需要。

成本核算。调停人作为经济社会的成员得核算行为成本，特别是负有职责或使命的调停人，其核算成本时还必须兼顾其他社会成员的利益。从内容上看，这种成本至少包括:掌控纠纷的成本，包括调停人对纠纷的表象和实质的认知，对双方当事人所诉争领域知识的权威掌握，对双方当事人的抚慰等，这类成本通常是最低支出;实现调解结果的代价，包括调停人对双方当事人合意的倡导，对调解过程或结论的决定，对纯粹追求当事人调解的个人或集体的损益，这种成本往往与负面影响相辅相成;其他社会成员的评价，作为特定身份的调停人，例如，村干部、村长者或调解组织的领导者，在调解纠纷时还必须尊重其他社会成员对该纠纷的看法。例如，有村民甲、乙，甲在当地社会评价较好，而乙的社会评价较差，甲乙相殴，甲致乙轻微伤，则村干部在调停甲乙人身损害赔偿时，就不得不考虑当地村民对甲的同情态度。在矛盾被认为可以化解的前提下，调停人在不断互换“民间撮合者”或“裁判官”的角色过程中，总是趋向于偿付最小代价。

风险规避。在决定性—合意性这条Y轴上，决定通常是在调停人具有足够的主观自信和客观权威的基础上形成的。决定避开了当事人的恣意，具有处理效率上的优势，但是相对于当事人合意的调解而言，却隐含当事人未来翻案从而削减调停人权威的风险，这是调停人所顾虑的利益。以村干部调解赡养纠纷为例，婆媳相恶，如果父母是强势且有过错而子女是弱势又无过错，在调解过程中调停人做出子女先行支付赡养费用的决定，则村干部会被认为“处事不公”。与村干部或村长者身份的调停人的“决定”所承担风险不同的是，人民调解委员会的“决定”所担风险更为隐性，即人民调解委员会做出遭到民众非议的“决定”所带来的风险是民众对人民调解委员会这一准司法组织普遍的不信任，这种风险从公共权威维护的考虑更应予以避免。

3.调停人的利益实现

调停人利益期望结果并不必然等同调解成功，调停人更多是从满足自身利益出发来计划调解过程中的行为，其中包括判断、强制和放弃。

判断。判断是调停人对当事人整体或部分诉争所作出的肯定或否定意见。由于缺乏司法威慑力的支持，调停人的判断无法像法官的裁判那样具有公信力和执行力——既增减当事人利益又指引不特定民众，但是对基于合意选择或接受同一调停人的各方当事人来说，调停人的判断是具有足够的说服力或权威的。对当事人所诉争的矛盾作出判断，是调停人实现利益(例如权威维护等)的一般途径。与法官最终作出裁判文书不同，调停人的努力结果更多地表现为促成当事人口头或行动上的和解。调停人的判断包括:对当事人诉争调停价值的判断;对当事人诉求是否合理、证据是否真实的判断;对当事人是否有合意的判断等。

强制。与国家机关或其代表的强制不同，调停人的强制体现为对当事人的隐喻的威慑，迫使双方接受，包括:基于伦理道德形成的压力。当事人违反调停人基于伦理道德做出的强制决定就意味着“背信弃义”，在以熟人长期聚居为特点的农村或小城镇，这对当事人的压力是不言而喻的。基于国家权力衍生的威慑力。具有特定职务代表的调停人的行为往往具有国家权力机关的威慑影响，例如，村组织代表国家对农民进行经济利益的征收、分发，人民调解组织主持达成的调解协议可能被国家机关强制执行。基于当地和谐追求的压力。在调停人基于当地情理做出决定意见时，仍不愿息诉的一方当事人就要承担遭受当地民众普遍非议的风险，可能被认为是偏执、破坏了当地的和睦状况。(www.xing528.com)

放弃。这是调停人在了解案情并综合评估诸多因素、预测风险后的无奈之举。在基层处理激烈对抗的纠纷时，受邀调停人往往以放弃调停作为保护自己利益的最后砝码。

三、怎么办?——法庭转型实践下创设提升调停成效的本土模式

人民法庭工作方式转型不应只是法院内部的“封闭式”工作创新，只有包含对相关力量统筹安排、内容科学的制度设计，才是解决问题的良策。通过对调停人利益实现的分析，笔者提出了构建符合农村特情，提升人民法庭调处成效的一些举措:

1.提供司法支持:以转型助推调停组织的科学建构

人民法庭管辖范围通常都具有辖区面积大(通常辖一个以上的乡镇)、人口多、法官人员少的特点，化解农村矛盾时，仅靠人民法庭是远远不够的，只有依托散布于各村的人民调解组织的调处力量，才能从源头上缓解人民法庭的调处压力。因此，依托法庭转型机制，法官走出法庭，在矛盾多发地区建立健全人民调解组织。对已经建立的调解组织进行业务上的指导，对未建立人民调解组织的，可以在构建上进行策划，在人员选定进行指导，在经济上适当资助(例如法庭与当地乡镇联系，建议增加对村调解委员会的资金支持)。以上饶县法院田墩法庭为例，^[10]田墩法庭以向地方党委提供调研报告、派员担任联系指导法官等形式协助田墩镇成立人民调解委员会，同时，帮助辖区内另一个乡镇花厅镇的人民调解委员会进行筹建。为了缓解审判力量不足，上饶市的绝大多数人民法庭在转型机制运行作用下，将阵地前移，延伸工作内容，法庭法官与辖区行政村建立了228个联系点，法官以走访形式，了解各行政村的调解组织的不足，对调解组织的调停过程中的自发行为进行了司法纠正;法官走出法庭，进一步规范以司法协理员为网点的解纷网络运作。法官通过走访，还了解了司法协理员的调处工作情况。以余干县黄金埠法庭为例，^[11]该法庭法官对62名司法协理员建立了档案及工作台账，根据个案中协理员调处工作表现，对惰于调处、只顾私利的协理员及时提出更换建议，以考核、奖励和更换建议形式，维护当地协理网络的健康发展。

2.尊重乡土权威:以转型纳入开放式调停人思维

充分依托司法协理员协助调作用。上饶法院创设的司法协理网络机制为法官调处提供了极便利的平台，司法协理员成为法庭调处工作的最主要的借助力量。司法协理员主要由村干部组成，但已经与行政职位脱节。以黄金埠法庭为例，法官已经创新思维，在接收新成员时，不完全放弃经验丰富的老协理员，该法庭辖区62名司法协理员有5%左右是换届下来的“老村干”，法官鼓励其充分发挥其在调处本村纠纷中的重要作用，挖掘乡村长老、家族长在调处民间纠纷中的威慑、协调和稳控作用。法官变过去忽视乡村长老、家族长主持公断民间纠纷为现在争取、联系和说服村长老、家族长调停当地“户婚、田土、钱债”纠纷。以婺源县赋春法庭为例，充分发挥当地“申明亭”^[12]调处纠纷作用，2011年化解案前纠纷21起。

尊重当事人的合意选择。当事人选择法官在我国或许难以实行，但是在强调结果的调解氛围中，纳入当事人合意选择调停人理念却是促成当事人合意结果的重要思路。在上饶，人民法庭法官在案前已经习惯寻找纠纷双方的共同依赖的人并促成其参与调解。

3.提升司法公信:以转型加强诉与非诉调解的衔接

实行人民调解员驻庭，法庭法官联村。以上饶县郑坊法庭为例，^[13]2011年该法庭建立了《人民调解工作室工作制度》，在庭内开设了人民调解工作室，并邀请人民调解员5人进入人民调解工作室开展工作9次，其中8起纠纷未立案，成功化解。同年，根据上饶县委政法委文件《上饶县法官联村工作实施方案》，郑坊法庭2位法官对望仙乡祝狮村、石人乡青山村联村工作，成为调查走访、情况摸排和法律宣讲的驻村法官。

实行司法确认快速反应。针对当事人提出申请确认人民调解下的调解协议，法庭快速组成合议庭进行审查，并依法作出确认，之后在指导其他人民调解委员会培训、工作时进行宣传，提升人民调解的司法权威。2011年上饶市人民法庭办结司法确认案件581件。

判前听取调停人意见。为让当事人服判息诉，法官在判决前会听取调停人对矛盾的看法。以郑坊法庭为例，2011年有13件案件双方当事人为同一村民，法官在判前听取当地司法协理员、村组干部的意见，依法进行释明，确保当事人息诉。

4.加强业务指导，以转型提升调解组织的业务水平

法庭以集训等形式提升司法协理员的工作能力。以郑坊法庭为例，该庭根据《上饶县2011年度司法协理员培训方案》分4次对4个乡镇60名司法协理员就辖区内矛盾凸显、案件多发的法律问题，包括婚姻家庭、赡养、人身损害赔偿以及人民调解的认识和体会等方面进行集训。2011年，全市85%以上的法庭单独对司法协理员进行集训并建立台账，全市司法协理员100%均接受过应知应会培训。法庭以集中培训与个案指导相结合提升调解组织业务水平。在村一级的调解组织，多存在知识面相对窄、业务水平相对低的弊端，为此，法庭建章立制，法官走出法庭积极予以指导。以余干县瑞洪法庭为例，^[14]2011年该庭以《法庭指导人民调解工作制度》为指引，编制人民调解组织名册，规范调解程序，设立人民调解组织联系法官，案外与调解员座谈3次，案内提供法律意见15次，完善了辖区内人民调解组织工作机制。

【注释】

[1]郑国辉，江西省上饶市广丰县人民法院法官;方龙华，江西省上饶市中级人民法院审判委员会专职委员。

[2]江西省上饶市总面积2.28万平方公里，辖10县1市1区，下设221个乡镇、2477个村委会，总人口约700万，人口密度256人/平方公里。上饶法院自2008年始创建了司法协理网络工作机制，形成了以13家法院诉讼服务平台、65处人民法庭、733个巡回法庭以及1613个工作联系点为依托，以受聘的5000多名司法协理员为根须，以系统的运行机制为联结的，“党委领导、法院主导、社会参与”的司法协理服务网络体系。

[3]上饶法院推出的人民法庭工作转型机制是在司法协理机制基础上，发挥法庭法官能动作用，进一步贴近群众，实现人民法庭在司法方法上从“坐堂办案”向“多元联动解纷”的转型、司法内容上从“关门办案”向“参与社会管理”的转型、司法态度上从“就案办案”向“提供优质服务”的转型。

[4]多年来，南方地区农村法庭法官在审判执行实践中经常要依靠村干部来推动，例如送达、调查、调解、执行等司法行为的顺利完成。

[5]［美］博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第414页。

[6]按照罗斯科·庞德的利益理论，社会利益还包括一般安全中的利益、社会制度的安全、一般道德方面的利益、一般进步的利益及个人生活的社会利益。

[7]［美］博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第415页。

[8]［日］棚濑孝雄:《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第25页。

[9]转引自王平:《辩识与选择:农村集体经济组织成员资格的认定》，载成都市中级人民法院:《当代法官》2007年第5期。

[10]上饶县田墩法庭辖田墩、花厅2个乡镇，170平方公里面积，24个行政村，91823人，法庭只有1名法官，1名审判辅助人员和1名书记员和2名工作人员。2011年结案91件，同比增长8%，未立案化解矛盾150多件，同比增长12%。

[11]余干县黄金埠人民法庭，下辖黄金埠镇、梅港乡、峡山林场，65个村，面积319.73平方公里，16.4万人。现有庭长1名，助理审判员1名，书记员2名。2011年结案90件，化解矛盾170多起。

[12]“申明亭”是婺源县一些乡镇村落自古遗留下来的调处纠纷的民间场所，纠纷双方请家族长或其他德高望重人士在申明亭主持公断。

[13]上饶县郑坊法庭位于偏远山区，辖郑坊镇、华坛山镇、石人乡、望仙乡等4个乡镇，49个行政村，辖区人口103025人，辖区面积为431.7平房公里。辖区内共有司法协理工作联络点49个，司法协理员60人，设立巡回审判点3个。2011年，该法庭收案97件，调撤率达79.07%，司法确认4起。

[14]余干县瑞洪法庭辖2个乡镇、1个垦殖场，562平方公里面积，45个村(居)委会、1个渔业大队，总人口101567人。法庭现有3名审判员和1名书记员。2011年共审结案件68件，调撤率为77.94%。