基层司法方式再次转型

王亚新^[1]1

应《人民司法》杂志社与江西上饶市中级人民法院之邀，来江西省婺源县参加以“人民法庭司法模式的传承与创新”为主题的研讨会，对于笔者来讲可谓是一次“重新发现之旅”。因为早在7年前的2005年春夏之交，为了进行基层法律服务方面的调研，笔者曾偕两名学生来到婺源，走访过几个乡镇及派驻镇上的人民法庭。当时我们就对一些法庭积极借助辖区各村人民调解的资源及网络开展审判工作的创新性探索有所了解。^[2]这些卓有成效的做法后来经过归纳总结，上升到被称为“司法协理”的审判工作机制层面，并在上饶市各区县法院得到了推广和普及。而这次的研讨会以上饶法院系统近年来种种与基层司法相关的改革举措以及所取得的成绩作为素材和背景，进一步从“人民法庭司法模式”的理论高度来考察法庭的审判实务，在笔者看来是提出了一个有关法庭工作转型的重要问题。

我国自上个世纪50年代在《人民法院组织法》中确立了人民法庭作为基层法院派出机构的制度以来，法庭通过处理解决人们日常生活中发生的矛盾纠纷，在国家权力深入基层社会的动员和治理过程中一直发挥着重要作用。不过，人民法庭发挥作用的方式及其在基层社会治理结构中所占有的位置，于不同的历史阶段上又呈现出种种的差异或区别。在人民公社时期，派出法庭的一般设置方式是在生产小队和大队以上的公社层次设一名被称为“司法助理员”的专职人员，编制上属于公社干部，其负责的解决民事纠纷的调解及审判等业务则受基层法院指导。到了改革开放时期，因农村承包制改革带来的人民公社解体及乡镇政府复建，人民法庭的设置又实行了“一乡一庭”、即政策上力争每个乡镇都设有法庭的阶段。在这个发展阶段，人民法庭的数量有了很大增长，据称高峰时曾达到过近两万个之多。不过，多数法庭只有一名或两名审判人员，即所谓“一人庭”或“二人庭”大量存在。而且，当时虽然已经开始出现把法庭工作人员的编制统一收归基层法院的动向，但大多数法庭办公设施还是由乡镇提供、人员编制归属于乡镇政府、工资待遇等由乡镇财政负责、法庭人员除审判业务之外还必须承担大量的乡镇日常工作或必须服从乡镇的中心工作。人民法庭这样的位置及工作方式在当时的条件下自有其合理性，也发挥了相应的功能作用。无论是提供纠纷处理解决的司法服务还是随“全能型”的国家权力深入基层参与动员和资源汲取，当时的人民法庭所具有的一个重要特点，就在于能够“嵌入”乡土社会的日常生活当中。法庭设置在距离上与一般村民更相接近，法庭工作人员也往往居家于乡间，除了审判业务还常年在农村“摸爬滚打”地参与各种中心工作，对当地民风民俗非常熟悉。

但是，随着对审判工作专业性和规范性认识的加深以及各方面的条件变化，人民法庭通过把人员编制收归基层法院、撤并法庭，减少设置个数，加强硬软件建设，规范诉讼审判程序等等措施或方式，开始走上了正规化或职业化的道路。这样的方针政策在最高人民法院1999年发布的《关于人民法庭若干问题的规定》及2005年的《关于全面加强人民法庭工作的决定》等司法文件中都有集中的体现。对于这个变化，完全可以理解为人民法庭制度的一次重大转型。在这一过程中，人民法庭的硬软件建设得到高度重视和长足进步，法庭审判业务的专业性和规范性也有了很大程度的加强。不过另一方面，随着法庭设置收缩集中到若干中心乡镇，法庭工作人员不再居家于乡村，而是每周或每天从城里到乡镇通勤上班，法庭的审判业务也与乡镇工作有了明确分工，人民法庭表现出逐渐与乡村的日常生活“脱嵌”的倾向。在如有些学者所指出或批评的那样，乡镇政府等基层政权机构也发生与基层社会生活相疏离而“悬浮”于其上或其外等一般的情形之下，法庭工作存在这样的现象就很容易理解了。与此相关的则是人民法庭与民众之间的距离过于拉开而造成司法服务质量有所下降，法庭工作“单打独斗”，有时难以从根本上解决纠纷等等问题有所抬头。今天，在废除了农业税、国家采取“工业支援农业、城市反哺农村”的政策、政府在乡镇基层的工作重点从资源的汲取动员向“多予少取”提供公共服务的方向转变等宏观背景之下，人民法庭又开始面临新的课题或挑战。上饶法院系统在法庭工作方面所进行的种种有益探索，就可以理解为是旨在应对这些挑战的创新性尝试，具有推动人民法庭工作再次转型的潜力或可能。

从各区县法院的经验介绍来看，上饶法院系统的人民法庭广泛联系辖区的村委会、人民调解委员会及村庄中的其他社会力量，建立司法协理网络，形成了能够深入乡村生活内在脉络去解决具体纠纷的联动机制。通过在法庭驻地之外的乡镇设立联系点和定期或不定期且多目的、多功能的巡回办案等方法，人民法庭的审判业务有效地打通了法庭内和法庭外、诉讼内和诉讼外等一些可能妨碍妥善处理纠纷或影响其解决成效的壁垒，在许多个案矛盾的化解中实现了法律效果和社会效果的有机统一。通过这个过程，法庭工作在坚持程序正义与实质正义并重的前提下，呈现出某些与乡土社会生活内在韵律或节奏合拍的特点。例如，法庭的审判工作不仅有规范的开庭审理，也可能采取打破时间、空间和程序环节等方面的限制而显得灵活多样的处理方法。在巡回办案或深入纠纷发生现场时，法庭工作人员往往不辞辛苦，不受“朝九晚五”正规上班时间或周末休息日的制约，而处理纠纷的办案办公现场则可能是田边地角、村头山上，或者任何方便纠纷处理解决的场所。在经过辖区内若干村庄的一次次巡回办案中，有限的时间内法庭审判人员能够从事的工作就包括若干个不同案件的分别开庭、立案前询问、送达、执行通知、对人民调解的指导及参与调解、接受法律咨询并了解可能生成诉讼案件的纠纷苗头，涉及多种多样的业务。这些做法不仅因贴近村民的日常生活而极大地方便了当事人，而且也有切实提高法庭各项工作效率及司法服务质量之功用。在维持平时工作节奏和根据程序一般规定收案办案的同时，人民法庭在司法为民的理念指导下进一步探索这些工作方法，可以理解为重新“嵌入”或回到基层社会生活秩序而不是“悬浮”在这种秩序之上的一种努力。在实际效果上也得到了基层民众广泛的欢迎和赞扬。(www.xing528.com)

上饶法院系统在人民法庭工作方式上所做的这些探索，因为与基层司法的内在规律相契合而显得弥足珍贵。不过，在社会生活各方面的条件已经有很大改变的情况下，这种努力当然并不意味着回到作为某种“全能型”的国家权力试图对基层社会加以全面掌控的状态。妥善处理解决乡村日常生活中发生的种种纠纷矛盾，今天已成为国家向社会和基层广大民众提供的一项公共服务，而如何切实地提高其质量和效率则是人民法庭的职责之所在。法庭工作深入或内在于乡村生活秩序的努力也应主要以司法服务质量及效率的提高作为限度。在此意义上，审判业务的专业性、规范性以及司法与其他国家机构的分工，在人民法庭工作的种种创新性探索中仍应当得到坚持和发展。为此，对于各种“突破”或“模糊”法庭内与法庭外、程序内与程序外等制度及工作环节之间壁垒、灵活多样地处理解决纠纷的方法，亦有必要在“度”或分寸等方面做恰当的把握，并注意在其与常规或日常的工作状态之间保持平衡。这也是使各种意在创新的尝试或探索获得长效性或者上升到制度层面的可靠保证。另一方面，鼓励和支持人民法庭尝试种种便民、为民措施，努力提高基层司法服务质量，还意味着必须尽可能地将法院有限的资源向最为基础的层级作倾斜式的配置。上饶法院系统在注重派出法庭的硬软件建设、关心基层审判第一线干警并努力为他们排忧解难等方面已经作了不少工作，积累了宝贵的经验。有些很好的做法也可以上升到规则或制度的层面。所有这些探索、经验和成效，并不仅仅只属于上饶法院，站在更加宏观的历史时段上或过十年来看的话，它们也许都是基层司法再度转型的时代潮流中一朵朵的浪花。

【注释】

[1]清华大学法学院教授，博士生导师。

[2]参见王亚新、邓轶:《农村法律服务实证研究(续)》，载《清华法学》2010年第1期。