基层司法逐步与民众接近

江　涛^[2]1

现代意义上的司法，不是一种单向意志性的、可能靠压服发挥作用的“统治机器”，作为一种被设计、被考评、被期待的上层建筑，司法需要主动满足社会需求，积极回应民众期待，以尽可能高的社会认同度、接受度来实现其社会使命。我市法院深入学习、实践科学发展观，传承人民司法优良传统，总结推广基层有益经验，提出并初步建立起党委牵头，法院主导，以基层法院业务庭和人民法庭为核心，以150个社区“法官联系点”和211个乡村“巡回办案点”为依托，3890名受聘司法协助员为根须，遍布整个乡村社区的“庭、点、员”三位一体的司法协助网络。在党委的领导下，法院利用网络这个平台，整合社会资源，充分发挥司法协助员的积极性、主动性和创造性，营造出了一个“司法走近群众，群众认同司法;群众走进司法，司法依靠群众”的良好司法环境，为走出司法专业化带来的司法困境，最大限度地实现司法大众化指明了方向。应该说，司法协助网络工作机制的构建，在实践层面上是司法政策变迁的表征，并且正在逐步影响着司法实践的样态，而在理论层面上尚有许多基础问题需要厘清，实践探索还有待于进一步深化完善。下面我主要从五个方面对此予以阐述。

一、司法协助网络工作机制的构建动因

改革开放以来，各级法院发挥审判职能，裁判各类案件，平息了大量纠纷。毋庸置疑，绝大多数裁判是公正的，绝大多数法官是爱岗敬业、清正廉洁的，但是，各级法院所付出的努力并没有赢得社会公众的广泛赞赏，相反，二者还存在着“二律背反”的矛盾和紧张关系的现实背景，这主要表现在:

(一)司法过程缺乏公众的有效参与

上世纪90年代初，我国法院开展了一场声势浩大的、旨在提高审判效率的审判方式改革。在这场改革的推动下，广大法官的司法审判的正规化、专业化、形式化的意识明显增强，但另一方面也逐渐忽视广大的基层政府、群众自治组织的作用，没有采取有效的方式让广大民众参与到审判中来。导致司法实践中，送达难、调解难、调查难、执行难的问题日益突出，法院在司法审判中陷入了单打独斗、孤立无援的困境当中。因此，如何走出困境，突出重围即是我市法院构建司法协助网络的初衷。

(二)司法成果尚未赢得社会的认同

尽管十多年来，各级法院紧扣“公正与效率”的工作主题，做了大量工作并取得显著成效，付出了艰辛的努力。但是社会并未广泛认同，各种批评、责难的声音仍然不绝于耳，具体表现为“四个并存”:即审判质量效率逐年提高与涉诉信访数量居高不下并存;法官队伍素质日益增强与少数案件裁判不公、少数法官不廉并存;司法改革不断深入与人民群众难以共享改革成果并存;社会对司法期望较高与司法资源不足、司法权威缺失并存。面对这一现实，如果法院仍然坚守“独善其身”，沉醉于司法自身逻辑演绎的完美，独自享受着社会视野外的一片司法乐土的话，司法与社会的断裂势必越来越大。如何接近民众，弥合断裂，唤回社会对司法的认同，则是我们构建司法协助网络的又一动因。

(三)司法运作并未让民众感到亲和

如前所述，在审判方式改革的长期作用下司法审判愈来愈注重程序的规范，强调一步到庭，法官更加注重坐堂问案，不轻易出门。庄重的法袍，肃穆的法庭，响亮的法槌等司法审判的符号越来越突出。殊不知，广大民众并未因法院司法审判行为的程式化、规范化而倍感亲切，反而感到越来越疏远。如何在强调司法的专业性的同时发挥人民司法的优良传统，让司法的运作便于民众参与、感知，彰显司法的亲和力是我们构建司法协助网络的基础动因。

(四)司法环境尚未实现和谐

首先表现为司法过程不和谐。一方面，作为行使审判权的法官过于关注和强调司法判决形成过程的技术性，追求适用判决运用的程序法和实体法的精确度;另一方面，作为案件利益享有者的当事人希望法院不搞审判神秘主义，主张以看得见、听得懂、能感受的方式实现正义，期望法官加强释法，加强裁判说理，使用能听得懂的语言，而不是生硬的法言法语进行对话与交流，因此，司法过程显现出一种不和谐的状态。其次是司法结果的不和谐，由于司法过于强调专业性，忽视民众的参与，司法的过程不被社会所了解和感知，相应的司法的结果也难以被公众所信服。如何实现司法过程的和谐，引导当事人、社会公众正确评价司法，也是我们构建司法协助网络的重要动因。

(五)与非诉纠纷解决机制相脱节

受对司法政绩观片面认识的影响，案件数量、结案率、调解率、执结率等一度成为法院政绩观的重要标尺，同时一些欠发达地区的经费供给不足，法院为获得更多的社会资源，往往以服务为由，动员法官上门揽案，并实行法官的奖金、福利与案件数量、收费数额相互挂钩，造成法院与其他纠纷解决主体争抢案源，使本应是社会矛盾调控的最后一道防线的法院立身于第一道防线，人民调解、行政调解、行业组织、工会、妇联、残联等解决纠纷的功能萎缩，造成法院受理的案件逐年增多，社会矛盾解决的渠道单一，基层纠纷得不到合理的疏导。如何采取有效措施实行各种纠纷解决机制的有机对接，则是我们构建司法协助网络的目标追求。

二、司法协助网络工作机制的基本架构

构建司法协助网络，起始于2004年婺源法院赋春法庭率先建立的司法信息员网络，以及此后玉山法院执行联络员制度的探索和全市法院广泛开展的法官进社区、进农村、进企业、进学校“四进”活动，这既可解释为司法困境中的突围尝试，也是落实司法为民政策要求的使然。让司法走到人民群众中去，人民群众走进司法中来，则是赢得民众信任的基础所在。我院敏感地意识到，这是一个关系到审判指导思想和司法理念是否正确、法院工作是否科学发展、是否坚持群众路线的重要问题，应该深化认识，指导行为，并决定今年在全市法院推广探索建立司法协助网络工作机制。

经过近一年的建立和运行，司法协助网络工作机制现已基本成型，可以简要概括为“党委牵头、法院主导、社会参与、上下联动”。各级党委牵头组织，政法委负责协调，法院负责业务指导和工作调度，各种社会资源共同参与，党委与法院、党委与协助员、法院与协助员、协助员内部之间相互联动，共同工作、共同监督，形成维护社会和谐稳定的合力。

司法协助网络工作机制是一个工作系统，它具有明显的三个特征:(1)一个合力强大的网络平台;(2)一张布置严密的协助网络;(3)一支精明能干的干部队伍。司法协助网络平台工作机制的原理也可以概括为“一个平台、一张网络和一支队伍”。

1.打造一个合力强大的司法协助网络平台，是司法协助网络工作机制的基础

司法协助网络工作机制要运行平稳，产生实效，非整合各种资源、凝聚各种力量，形成强大的合力不可。从实践经验来看，坚决依靠党的领导，各级党委的支持和帮助，是合力平台打造的关键。赋春法庭在辖区各乡镇党委的大力支持下建立起最早的司法协助网络平台;各基层法院今年在县(市、区)委的大力支持下建立起全县(市、区)司法协助网络平台。党委牵头，政法委协调，法院主导，自上而下地把乡镇村组干部整合进入网络，首先形成一个上下联动的网络子平台;然后是自下而上地把体制内的乡村文化精英和体制外的社会能人整合进网络，形成一个内外联动的网络子平台。两个子平台形成一个大平台，从而实现各种资源既各得其所、各尽其能，又相互联动、遥相呼应，形成党委牵头、法院主导、社会参与、上下联动的合力格局。2008年8月，在总结经验的基础上，上饶市委政法委和市中级法院联合下发的指导意见，即是对司法协助网络的制度内涵、构建意义、总体要求、目标任务、组织保障、人员选聘、日常管理、运行机制等要素进行了统一规范，为该网络健康有效运作、真正惠及百姓提供了组织和制度保障。

2.织建一张周到严密的司法协助平台网络，是司法协助网络工作机制的核心

有人居住的地方，就可能会有纠纷;有纠纷的地方，就有司法协助网络的用武之地。为了尽可能快地消解各种隐性的、显性的纠纷，恢复社会的和谐和稳定，司法协助平台的网络必然是全方位的、立体的。实践中，已经形成了“以纠纷为中心”的网络模式和“以人事为中心”的网络模式两种类型。以纠纷为中心的网络模式，主张以纠纷的孕育、发生、发展和消解为主线，以司法协助员的参与为副线进行构建网络，突出司法协助员的主动性、发现性，因为参与网络的司法协助员主要是体制内的村组干部、乡村精英。以人事为中心的网络模式，强调司法协助员的功能角色和层次多样性，拓宽法官办案时对司法协助员的选择空间，因为参与网络的司法协助员既有体制内的乡镇、村组干部、乡村精英，也有体制外的家族长者、经济文化能人，更有与本地群众联系密切的外人。与此同时，在全市150个社区设立了“法官联系点”，在未设人民法庭的乡镇建立了211个“巡回审判工作站(点)”，有的法院还在人口集中的村委会设立了“司法联络工作室”，作为网络平台工作的依托，从而形成了纵横结合的司法协助服务网络工作体系。

3.培养一支精明能干的司法协助干部队伍，是司法协助网络工作机制的关键政策决定之后的决定因素

司法协助员的素质和水平直接影响司法协助网络平台工作机制的功能和效果。司法协助员具有特殊的人缘、地缘优势，在协助司法活动过程中能够发挥独特的作用。他们是工作员，帮助法院送达诉讼文书、寻找案件当事人;他们是信息员，为法官审理案件提供本土资源支持;他们还是宣传员、解说员，用通俗易懂的语言解释法律规定;他们更是监督员，监督法官依法公正办理案件，也督促当事人、证人要实事求是，不歪曲、不夸大。抓好、用好、用活这支队伍，是司法协助网络平台工作机制发挥强大功能的关键。司法活动专业性很强，需要知识，也需要经验。司法协助员队伍必须在高起点上选拔、培养和管理，既要关注他们的德才，也要向他们普及法律常识、传授调处纠纷的技巧，还要加强指导和管理，对于违规者则应及时惩戒。(www.xing528.com)

三、司法协助网络工作机制的效益评估

司法协助网络工作机制建立以来，人民法院的司法能力大大增强，人民群众在司法领域的新要求、新期待得到了更加全面深入的满足，人民法院的社会形象进一步提升。

1.提高了基层法院的司法能力

研究表明，人们的法律意识越强，通过诉讼维护自己合法权益的可能性越大，对人民法院司法能力和司法水平的要求越高。全市基层法院普遍存在着司法能力严重不足现象:办案人员紧缺、办案经费紧张、辖区范围广阔、人口居住分散、案件数量快速增长、案多人少矛盾突出等。在原有工作机制上，现有审判人员根本无法应对人民群众日益增多的司法需求。通过建立司法协助网络工作机制，基层法院(派出法庭)与基层党群组织资源共享，与体制外的乡村精英密切联系，基层法院及其派出法庭的司法能力有了明显提高:一方面节约了文书送达、寻找当事人等环节消耗的路途时间，为调处、执行案件腾出了更多时间。据统计，仅2008年4月至10月，司法协助员协助参与送达案件3288件(次)，占同期已结一审民事案件的33.3%。另一方面，借助司法协助员独特的人缘、地缘优势，在案件调解、审判过程中更加能够做到“调判结合、案结事了”。

2.提高了基层法院的司法效率

全市基层法院及其派出法庭审理的案件还主要是“户婚、田土、钱债”类民事案件。这些案件虽然标的额小，案情简单，但是“心结”很大，需要法官花费大量时间和精力，从而在根本上严重制约着法官审理案件的周期以及审理案件的总量，影响法院整体司法效率的提高。通过司法协助网络平台，法官邀请相关司法协助员参与案件调解，能够比较迅速地找准案件的切入点，既解开当事人之间的“事结”，更解开他们之间的“心结”。司法协助员的在场，还能直接震慑住刁蛮耍泼的当事人以及歪曲事实颠倒黑白的证人，减少了案件审理难度，提高了司法效率。2008年4月至10月，司法协助员协助调解的案件为1521件，调解成功1333件，成功率达87.64%，占同期一审调解结案3467件的38.45%;委托调解515件，调解成功137件，成功率为26.61%。审判质量也明显提高，全基层法院案件调撤率达53.83%，同比提高8.03%;上诉案件发改率3.72%，同比下降1.03%。

3.增进了法院工作的社会认同

司法活动的专业性很强，它拥有一套比较封闭的话语体系和操作规程，普通人一般难以理解和把握，这在很大程度上增加了司法活动的神秘性，也拉远了司法与群众的距离。群众对司法活动的无知，必然导致对司法结果的无畏。申诉、缠诉不止，缠访、闹访不绝。建立司法协助网络工作机制之后，司法协助员成为司法联系群众的桥梁，促进当事人与法官之间的无障碍沟通，特别是在协助法官解释法律、释明裁判结论等方面发挥了重大作用，法院工作的社会认同度迅速提高。2008年4月至10月，司法协助员参与信访工作160件，协助调处131件，已息诉罢访89件，达到55.63%;涉及司法协助员所在地成讼案件5773件，司法协助员协助工作5773件，占100%;调解撤诉结案2962件，占51.31%;一审服判息诉2395件，占41.41%。另据江西省社情民意调查中心最近公布的对法院、法庭工作满意度调查显示，全市基层法院满意指数达90.2065%，同比提高3.699个百分点。

4.提升了法院工作的政治认同

从工作性质而言，司法工作不参与社会资源的分配，只参与社会秩序的恢复和矫正，法院因此成为实现社会公平正义的最后一道重要关口。在工作方式上，法院工作以专有的司法程序审理案件，裁断纠纷，坚持公正优先，同时兼顾效率。由此可知，法院工作与其他部门工作迥然不同。也正因为如此，不少地方党委和政府对法院工作存在较大误解，甚至在有些地方已经引发了矛盾冲突，严重影响司法工作的顺利开展。随着司法协助网络工作机制的建立，广大乡镇驻(包)村干部、村组干部亲自参与司法协助活动，亲身感受司法活动的专业性、严谨性和公平性，并以各种渠道向上级党委和政府转达。地方各级党委和政府领导由此也对法院工作的感性认识日渐增多，对法院工作的政治认同日渐增强。

四、司法协助网络工作机制的价值分析

司法协助网络工作机制发端于具有浓郁徽州文化氛围的婺源县赋春法庭，经过多年实践和总结之后，在全市法院推广以及基层法院的创新发展，解决了许多长期困扰法院的工作难题，得到了各级地方党委的肯定，也受到了辖区人民群众的欢迎。赋春法庭和基层法院的探索实践，充分反映了人民司法工作者脚踏实地、依靠群众、不迷信、不模仿、勇于创新、敢于突破的科学发展精神，也充分展现了人民司法工作者在落实科学发展观，贯彻“三个至上”指导思想，建设中国特色社会主义司法事业征程中的精神风貌。

1.司法协助网络工作机制的创建，充分体现了新时期人民司法工作坚持“三个至上”指导思想，积极回应人民群众新要求、新期待的进取精神。当前，我国改革发展进入关键时期，人民法院服务发展的责任更加重大，维护国家安全和社会稳定的任务更加艰巨，促进社会和谐稳定的挑战更加严峻，自身改革、发展和建设的要求更加紧迫，人民群众对人民法院工作提出了更多的新要求和新期待。人民法院要履行好新的历史使命，必须以“三个至上”为指导，认真探究新时期人民司法工作服务大局的新举措、新方法，深刻分析人民群众的利益诉求及其实现形式。人民司法为人民，人民法院属于人民。人民司法工作不仅要实现好、维护好人民群众最关心、最现实的利益，而且还要以人民群众可以理解、可以接受的方式实现好、维护好这些利益。司法协助网络工作机制回应了群众的司法需求，而且还是以群众可以接受的方式作出了回应。

2.司法协助网络工作机制的创建，充分反映了新时期人民司法工作认真落实科学发展观，脚踏实地、勇于思考、敢于创新的科学发展精神。社会发展，文明进步，人民法院面临前所未有的机遇和挑战。解放思想，更新观念，创新工作机制，以人为本，审视人民法院工作，探究人民司法工作基本规律，谋划人民司法工作未来发展，已经成为各级人民法院共同的考题。人民法院是国家的专职审判机关，担负着打击犯罪、调处纠纷、维护社会秩序的重要历史使命;人民法院需要面对司法裁判和执行过程中各种矛盾和问题，需要直面当事人及社会公众的理解或不理解;人民法院还负担着在司法领域实现和维护党的权威的重要历史任务。人民司法工作的科学发展离不开党委、群众、当事人的支持和帮助。依靠党的领导，创建司法协助网络工作机制，推动人民司法又好又快发展，是脚踏实地、勇于思考、敢于创新，全面深刻地落实科学发展观的具体表现。

3.司法协助网络工作机制的创建，充分说明了新时期人民司法工作只有依靠党的领导，坚持群众路线，才能开拓中国特色社会主义司法事业建设的新局面。中国特色社会主义司法事业是一项前无古人的伟大事业。中国特色社会主义司法道路是一条前无古人的伟大道路。我国与西方国家不管在政治上、经济上抑或文化上都存在天壤之别。历史证明，我们不能，也无法简单套用西方国家的司法理念、司法模式，而只能眼睛朝下，用符合中国国情，符合人民群众意志的思路、方式处理问题、解决问题。那种言依据必称希腊，谈改革必称美国的做派注定是空谈。空谈必定误国。司法协助网络工作机制，在党委领导下，整合社会资源，为人民法院找到了一条契合我国城乡尤其是农村司法实际的中国特色社会主义司法道路。群众走进司法，司法依靠群众;司法走近群众，群众认同司法。这是群众路线的伟大胜利，也是人民司法在新的历史时期的智慧结晶。

五、司法协助网络工作机制存在的问题

由于司法协助网络的构建工作在我市尚处初始阶段，工作中也存在认识尚不够统一、发展还不够平衡等问题，主要表现为“六个不到位”:一是宣传发动不到位。有的地方除召开了司法协助员聘任大会并通过有关媒体进行了相关报道外，未再开展深入、细致、有声势的宣传活动，导致司法协助网络工作出现法院“一头热”，群众对司法协助网络的意义、功能亦缺乏了解。二是思想认识不到位。某些乡镇基层组织的领导、司法协助员，甚至包括部分法官对司法协助网络的认识仅停留在司法协助网络是司法协助员帮法院找找当事人、送达传票上，对通过建立司法协助网络，落实便民、利民等司法为民措施来确保司法公正，促进司法和谐，提高司法权威，从而推进审判和综治工作形成“社会协同、公众参与”的社会管理新格局的重要性缺乏足够的认识。三是规范管理不到位。一些法院在构建司法协助网络时，注重了对司法协助员的选任，却忽视了对司法协助员的培训、联系、使用的规范化管理。有的法院对法官如何运用网络开展工作、如何考核评价等缺乏制度规范，影响了网络功能的发挥。四是沟通联系不到位。有的注重了与司法协助员的联系，忽略了与乡镇等基层组织的沟通与联系，忽略了建立司法协助工作反馈机制。五是经费保障不到位。一些法院受经费等因素的制约，对司法协助员的培训仍未全面开展，在一定程度影响网络的有效运行，加之缺少补助、奖励机制，影响了司法协助员的工作积极性。六是对接机制不到位。有的法院对如何运用网络，实现与多元化纠纷解决机制有效对接，重视不够，方法不多，效果不明显。以上问题和不足，有待于我们采取更加切实可行的措施，认真加以解决。

覆盖我市城乡的司法协助网络建立时间虽然不长，但其作用已经日渐展现。实践表明，司法协助网络工作机制是人民法院与百姓互通的桥梁，是人民群众及时依法维权的平台，是人民法院贴近群众百姓的纽带，更是多元化解决纠纷这一人民司法优良传统的回归，它充分体现了从群众中来到群众中去、密切联系群众的民本思想。

诚如苏力教授所言:“我们可以预测中国司法改革的一般趋势，却很难预测中国转型时期的法院体系的具体的最终形态。在这一个司法制度的重新定位的过程中，制约因素很多，路径依赖不可避免。”司法需要贴近社会、走近民众，而不是自说自话，这既是司法策略和姿态，更是对自身功能认识的归位。法律的运转不只是在法院高墙内进行，而是需要不断地和城乡尤其是农村社会的融合。司法协助网络工作机制作为落实科学发展观、践行司法为民宗旨的路径选择或称有力举措，体现了司法的能动性和对社会需求的回应性，呈现出是让“司法走到大众中去，又让大众走进司法中来”的理性之路。但是，如何使其制度化，形成良好的网络运行机制，还需要不懈地坚持和不断地完善。因为“制度的起源并不在于构设或设计，而在于成功且存续下去的实践”。

【注释】

[1]本文系在2008年12月6日中国人民大学民商事法律科学研究中心和江西省上饶市中级人民法院联合在江西省婺源县召开的“司法协助理论与实务高级研讨会”上所做的主题发言。

[2]江西省上饶市中级人民法院院长。