WTO参与与政府规制：加强司法应对与学习世贸知识

杨景宇^[1]1

经过14年的努力和斗争，我国加入世界贸易组织(WTO)已经越来越近。加入WTO，对我们意味着什么?其利何在，其弊何在，怎样才能做到趋利避害?我们的法制工作应该怎样做好准备?许多新的问题要求我们深入思考，从理论与实践的结合上认真加以研究。通过研究，抓住事物的本质，掌握规律性的东西，才能做到自觉;有了自觉，才能取得自由;有了自由，才能争得主动。

一

加入WTO标志着我国对外开放进入了一个新阶段，我们将在更大范围内和更深程度上参与经济全球化进程。

面对加入WTO的新形势，我们必须以邓小平理论和江泽民总书记“三个代表”的重要思想为指导，以更加积极的姿态，投身一场全球范围的合作与竞争，继续推进全方位、多层次、宽领域的对外开放。

加入WTO，抓住机遇，迎接挑战，首先要求我们研究、熟悉WTO规则，从法律上制度上积极做好准备，因为WTO本身就是以带有强制性的规则为基础的政府间国际组织。WTO协议共包括29个法律文件，其内容涵盖货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及与贸易有关的投资措施等，内容颇为广泛。此外，还有20多个部长宣言和决定。这些法律文件确立了WTO一系列规则和机制，目的在于通过确定各成员的权利和义务，并且通过建立贸易政策审议机制和争端解决机制，监督各成员有关贸易的法律、法规、规章和政策措施的制定与实施，力求提供一个开放、公平、统一的多边贸易体制框架。从内容上看，WTO规则有以下几个特点:

一是，规范和约束成员的政策行为，旨在消除或者限制各成员政府对跨国(境)贸易的干预。入世，在一定意义上可以说是“政府入世”。国外有的学者把WTO规则称之为“国际行政法典”，这是有一定道理的。WTO协议确定的非歧视、市场开放、公平竞争三大基本原则，成为货物贸易协议(GATT)、服务贸易协议(GATS)、与贸易有关的知识产权协议(TRIPS)、与贸易有关的投资措施协议(TRIMS)的指导原则。WTO协议的主要内容都是根据这些原则，围绕消除或者限制成员政府对跨国(境)贸易的干预而展开的。

二是，具有权威性、强制性。为了保证WTO规则的实施，确保WTO规则能够有效地调整成员间错综复杂的经济关系，迅速、有效地解决成员间的贸易争端，WTO规则确立了WTO框架下的贸易政策审议机制和争端解决机制(“司法”机制)。因此，WTO又被称之为带“牙齿”的国际组织。

三是，在要求各成员遵守共同规则的前提下，又适应不同成员的不同情况，为其履行WTO框架下的义务留下了一定的灵活性。为了在实现贸易自由化这一全局、长远目标的过程中，兼顾不同成员在不同方面需要维护的局部利益，使有关促进贸易自由化的条款在实践中能够行得通，WTO协议确定的原则和为成员规定的义务都不是绝对的，而是设立了若干例外，并为发展中成员作了一些过渡性的灵活规定。因此，WTO规则一定程度上可以说是协调世界贸易自由与各成员正当利益、协调法定规则与各成员贸易政策的杠杆。

对WTO规则，可以作出以下两点评价:

一是，WTO规则是发展中国家与发达国家经过斗争、相互妥协的产物，也就是求同存异的产物。从形成过程看，WTO规则主要是以西方经济理论中的“比较优势论”和“博弈论”为理论基础的，但实际情况要比理论所设想的情况复杂得多。因此，明确作为规则并能为多数成员接受的“同”，大多是理论性的、原则性的;“异”则更多的留在规则之外，即使写进条款，不少条款的表述也比较含糊，或者附带一些宽松条件。从内容看，WTO规则总结了世界多边贸易的经验教训，肯定了多边贸易实践中的通行做法，在不少问题上考虑了多数成员包括发展中国家或者地区成员的利益。更为重要的是，WTO规则为国际经济交往中由靠强权办事情转变为依规则办事情提供了可能，并在一定程度上对国际经济强权构成一定的制约。同时，又要看到，WTO规则是在西方发达国家主导下制定的，正如美国乔治敦大学法学院R·戴蒙德教授所说:WTO规则“不仅理念是美国式的，连措词都是美国式的”。从目前实际情况看，WTO规则的解释权、争议裁判权实际上都掌握在西方人之手。WTO规则作为带有强制性的国际法律规范，在形式上对所有成员都是一视同仁的，但由于发展中国家或者地区迫使发达国家履行义务的能力、手段都远不及发达国家，这种强制性实际上对发展中国家或者地区是现实的，对发达国家则往往要打折扣。因此，在WTO框架下完善开放、公平、统一的世界贸易规则，发展中国家或者地区与发达国家的斗争将是长期的、艰巨的、复杂的。加入WTO后，我们不仅要重视WTO规则的执行，更要重视、研究WTO规则的不断完善。

二是，WTO规则广泛介入各成员的内部政治、经济、社会生活，其影响是全面、深刻、长远的。WTO既然是以带有强制性的规则为基础的政府间国际组织，参加这个国际组织就意味着政府行为(无论是决策，还是决策的执行)要受WTO规则的规范和约束，并通过贸易政策审议机制和争端解决机制接受WTO及其成员的严格监督。因此，要讲WTO规则对各成员的影响，首先并且最主要的就是对其行政管理制度的影响。还要看到，WTO多边贸易体制不仅把货物贸易领域的法律规则具体化，还把其管辖范围扩大到服务贸易和知识产权、投资活动等广泛领域。WTO规则实际上把触角延伸到了传统上属于联合国专门机构如世界知识产权组织(WIPO)甚至属于成员国内法调整范围的诸多领域。而且，随着时间的推移，WTO所规范的将不限于政府行为，还将间接地制约自然人的行为;在制约政府行为的同时，还会通过所谓保护劳工权利等试图干涉各成员的内政。我们需要对WTO规则的影响给予高度重视，认真应对。

总而言之，WTO规则作为一部庞大的“法典”，涉及政治、经济、社会生活的诸多方面，其主要内容同我们所熟悉的行政管理观念、体制、方式有着很大差异。从总体上看，我们至今对WTO规则的认识、理解、研究还是很不够的，知之不多，知之不深。我国加入WTO后，既要严格履行WTO框架下的义务，又要善于利用WTO规则保护自己、发展自己，难度是很大的，不可掉以轻心。

二

我们之所以以积极的态度争取加入WTO，根本原因正如江泽民总书记指出的:历史告诉我们，中国要发展、要进步、要富强，就必须对外开放，加强与世界各国的经济、科技、文化的交流与合作，吸收和借鉴一切先进的东西。封闭就要落后，落后就要挨打。能否不断地了解世界，能否不断地学习世界上一切先进的东西，能否不断地跟上世界发展的潮流，是关系一个国家、一个民族兴衰成败的大问题。加入WTO，有利于扩大对外开放，为我国经济发展赢得更好的国际环境;有利于促进我国经济体制改革和经济结构的战略性调整，增强我国经济发展活力和国际竞争力;有利于我国直接参与制定、完善国际经济活动规则，推动国际经济新秩序的形成。因此，加入WTO，总体上符合我国根本利益和长远利益，同我国改革开放总的方向是一致的。同时，又要看到，加入WTO也使我们面临严峻考验，政府管理经济的方式、企业经营机制、经济运行规则和环境等都需要进行深刻的变革，某些行业和企业在一段时间里也会受到不小的冲击。机遇与挑战并存，而且是可以互相转化的，关键在于我们的工作。(www.xing528.com)

加入WTO，对我国的经济生活乃至政治生活、社会生活都将产生深刻的影响，首先是对我国行政管理制度的影响，现行行政管理观念、体制、方式都需要进行深刻的变革。

按照党的十五届五中全会和中央经济工作会议的要求，为了保持经济快速发展，必须进一步改革开放，把体制创新摆在突出位置，突破影响生产力发展的体制性障碍，使生产关系适应生产力、上层建筑适应经济基础的要求，进一步解放和发展生产力。深化改革、突破影响生产力发展的体制性障碍是多方面的，其中一个很重要的方面就是继续推进行政管理体制改革，按照发展社会主义市场经济的要求，进一步转变政府职能，实现政企分开。政府要集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，不直接干预企业经营活动，减少政府对经济事务的行政性审批，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。

应该看到，在以往的立法工作中，主要是有关经济管理、社会管理的一些立法项目，难免不同程度地受到当时的体制与认识的局限，或多或少存在不能适应社会主义市场经济要求的这样那样的问题，主要是:体现转变政府职能、实行政企分开的原则不够，政府机关管的事情过多，办事手续失之繁琐;政府部门之间职权交叉、重复，造成互相推诿、扯皮，甚至“依法打架”;对有关行政管理部门规定的权力比较具体、责任比较抽象，权力与责任不够统一;对老百姓(公民、法人和其他组织)规定的义务比较具体、权利比较原则，权利和义务不够统一;比较重视对违法行为的制裁，而对法律规范的引导作用则重视不够，等等。解决这些问题，我们需要以加入WTO为契机，变压力为动力，加快步伐，加大力度，从外延上和内涵上继续推进行政管理体制改革，重要的是把握和体现以下三条原则:

一是，转变政府职能，实现政企分开。在社会主义市场经济体制下，要以充分发挥市场机制配置资源的基础作用为基点，研究清楚市场机制、中介组织、政府机关各有什么功能，各管什么事情。政府职能要切实转变到经济调节、社会管理、公共服务上来，把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织，把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理。政府机关不宜也不可能管得太多，不能再用计划经济体制下形成的传统观念、工作方法、工作习惯，把不该管、管不了、实际上也管不好的事情包揽下来。在立法工作中，不可避免地会涉及行政机关的权力和公民、法人和其他组织的权利。但是，权力和权利是两个不同的概念。如果我们可以借用“公权”与“私权”的概念的话，“公权”是不宜介入“私权”的行使的，除非“私权”的行使损害了国家的、社会的、集体的利益和他人的合法权益，才需要“公权”对其实施监督、予以处理。对行政机关来说，权力与责任应该统一;对公民、法人和其他组织来说，权利与义务应该统一。在立法工作中，在规定有关行政机关的权力的同时，必须规定其相应的责任，规范、制约、监督行政权力的行使，防止滥用权力;在规定公民、法人和其他组织的义务的同时，应该明确规定其相应的权利，并保障权利的实现。

二是，精简、效能、统一。首先是精简。要把机构、人员精简下来，先要按照社会主义市场经济规律，转变政府职能，转变工作方式，转变工作作风，把不该由政府机关办的事情坚决减下来，不能“越位”;该由政府机关管的事情，当然要管，而且要管住、管好，不能“缺位”;政府机关不能既当“裁判员”又当“运动员”，不能错位;政府机关只要能把该管的事情管住、管好，办事手续应该越简单越好，以方便基层，方便老百姓，不能扰民。在社会主义市场经济条件下，作为立法工作和行政执法活动的价值取向，我看法律法规确定的行政管理制度及其运作应该是低成本、高效益的，并且应该达到这样的社会效果:守法的人办合法的事，处处方便，感觉不到谁在管他;违法的人办违法的事，处处受阻，许多环节都在管他。总不能反过来，好人办好事，感到很难;坏人办坏事，却管不住。

三是，权力和利益彻底脱钩。按理说，不论哪个政府机关执行公务，都应该是吃“皇粮”办“公差”，依法收取的税款和费用应该全部纳入财政管理。由于种种原因，现实生活中存在着所谓“自费行政”，靠权力吃“杂粮”，权钱挂钩。这个问题如果不能从根本上加以解决，一些政府部门就会“屁股指挥脑袋”，自觉或者不自觉地找事、争权，主要是在立法工作和行政执法活动中争那些能给本部门、本系统带来“实惠”的审批权、发证权、收费权、罚款权，转变政府职能、实现政企分开就谈不上了，精简、效能、统一也就谈不上了，而且会产生权力“寻租”现象，以权谋私，权钱交易，滋生腐败。邓小平同志说过，改革也是革命。行政管理体制改革实际上是以转变政府职能为核心内容的一项政治体制改革，是上层建筑领域的一场革命。既然是革命，那就势必涉及利益关系的调整，涉及特定人群的既得利益，难免会有阻力。为了排除阻力，切实推进行政管理体制改革，以适应发展社会主义市场经济的需要，并从源头上、制度上预防和惩治腐败，必须坚定不移地实行权力与利益彻底脱钩的原则，决不允许利用权力“寻租”谋利。

三

加入WTO，我们既能享有相应的权利，又要承担相应的义务。保证有关法律、法规、规章和政策措施符合WTO规则和我国对外承诺，并使这些法律、法规、规章和政策措施在全国得到统一实施，既是我们应当履行的一项重要义务，又是我们依法保护自己、发展自己的一项重大举措。因此，我国在加入WTO后，一方面，需要根据WTO规则和我国对外承诺，抓紧完善有关法律制度，既要制定、完善保护和促进我国相关产业的法律、法规、规章和政策措施，提高我们依法驾驭和调控市场的能力;又要清理、修改或者废止与WTO规则和我国对外承诺不相符合的法律、法规、规章和政策措施。另一方面，要采取措施确保政令畅通，坚决纠正不顾国家全局利益和人民根本利益的本位主义和地方保护主义，坚决打破行业垄断、地区封锁。

(一)统筹规划，区别轻重缓急，有重点、分步骤地制定、修改或者废止有关法律、行政法规和规章。据初步研究，涉及WTO规则和我国对外承诺，需要制定、修改或者废止的法律、行政法规和部门规章有几百件，工作量很大，需要统筹规划，突出重点，抓紧工作。当前，对那些明显不符合WTO规则和我国对外承诺的法律、行政法规、规章和政策措施的有关规定，要限期完成修改或者废止工作。同时，在一些需要有相应的法律规范才能保护自己、发展自己或者需要有相应的法律规范有关个人、企业和其他组织才能从事生产、经营或者提供服务的领域，也要抓紧制定有关法律、行政法规、规章(如有关反垄断、反倾销、反补贴、保障措施的立法和有关各类服务贸易的立法等)。这里需要强调，适应加入WTO需要，完善我国有关法律制度，必须坚持我国宪法确定的国家制度和社会制度，认真研究、准确把握WTO规则和我国对外承诺的相关内容，通过立法程序，把WTO规则转化为国内法，以此履行WTO规则和我国对外承诺。WTO协议不是民事领域的国际条约，不能作为国内法直接予以适用，这一点要明确。

(二)按照WTO规则的要求，我国中央政府负有保证有关WTO的法律制度在全国范围内统一实施的责任。因此，为了维护我国对外贸易、知识产权、外商投资法律制度的统一性，确保我国加入WTO后，这方面的法律制度与WTO规则相符合、与我国对外承诺相一致，需要重申今后这些方面的法律制度只能由中央统一创制。各地方必须执行中央出台的法律制度，而无权创制这方面的法律规范。同时，各地方、各部门还要采取切实有效的措施，避免发生影响WTO规则和我国对外承诺统一实施的情况。我国加入WTO后，任何地方、部门制定的地方性法规、规章如果同国家有关法律制度不一致，那就必须依据立法法规定的程序予以纠正，这不仅是维护社会主义法制统一的要求，也是我国履行在全国范围内统一实施WTO规则的义务。至于地方性法规和地方政府规章的清理和立、改、废工作，尚待认真研究，确定方案，专门部署。

(三)按照WTO规则的要求，我国加入WTO后，凡涉及货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及与贸易有关的投资措施的法律、法规、规章和政策措施都要公开发布，并在有关法律、法规、规章和政策措施施行前，只要WTO成员提出要求，我们就有义务向其提供。同时，我国加入WTO后，还要设立或者指定咨询点，为国内外企业提供有关法律信息服务，并对WTO成员提出的有关咨询问题在规定时间内提供权威性的答复。过去，有些地方和部门习惯于通过内部文件办事情，有的甚至通过下发文件“内部掌握”，擅自设置审批、发证、收费，或者变相实施行业垄断、地区封锁，这些做法都必须停止，对以前下发的内部文件也要进行清理，否则，就有可能引发国际贸易争端，损害我国政府在国际上的形象。同时，我国加入WTO后，所有有关或者影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护、投资措施以及外汇管理的法律、法规、规章和政策措施，都要集中在官方刊物上公开刊登。这些法律、法规、规章和政策措施的公布时间与施行时间之间，一般都要有一段间隔，不再一公布就施行，以便各方面做好准备。所有这些，都对法制工作提出了新的更高要求，我们必须高度重视，采取有效措施，做好充分准备。

【注释】

[1]全国人大法律委员会主任。本文为作者2001年在拉萨所作演讲(稿)。