未成年人案件处理体制的构建：少年司法回顾与展望

比较法视野下未成年人案件处理体制的构建

卢小楠　于同志

未成年人代表着国家的未来，所以各国都很重视对未成年人案件的处理，由此形成了多种各具特色的未成年人案件处理体制，已成为各国司法制度的重要组成部分。国外成功的经验，为我国少年司法制度的改革、发展和完善提供了可资借鉴的丰富资源。本文笔者拟通过比较法的方式，提出构建我国少年司法制度的设想和思路。

一、国外模式评介

总体说来，各国都很重视处理未成年人的违法犯罪问题，并针对未成年人的心理及生理的特殊性，建立了专门的、独立的未成年人案件处理体制。现选择比较有代表性的几种类型加以评介:

(一)英美:司法广泛管辖模式

英美国家基于三权分立、人权至上、程序正义的理念，强调限制行政权力，注重司法权对行政权的干预，重视权利的程序性保障等，由此形成了司法广泛管辖的处理体制。这一体制要求，凡是涉及未成年人的人身处罚全部由司法部门裁决，即使是行政性的未成年人案件也可以交由司法部门处理，以满足人们心理上的程序保障需要。

在美国，尽管联邦国家内部存在52套各自独立的司法体系，但各州的未成年人案件处理体制大致相同:第一，设置专门的少年法院，18岁以下的未成年人实施的犯罪行为、不良行为、忽视抚养以及受虐待案件、交通违规案件、抚养亲权案件等等，均需提交少年法院。少年法院受理后，经初步审查，或释放，或送交社会机构，或进入诉讼程序进行裁判审理。所以，在我国分门别类由不同部门处理的未成年人案件在美国几乎全部由少年法院处理，充分体现“大司法，小行政”的特点;第二，少年法院独立于刑事法院而存在，机构独立运行，相应的处理机构如州立训练学校等都是专门为未成年人设置的，未成年人案件的处理机构自成体系;第三，由于所有的未成年人案件都由少年法院统一受理，分别情况予以消化，因此，案件的处理过程比较协调有序。少年法院可以根据案件的具体情况，自由选择适用各种法定处理措施，包括保护管束、赔偿、社区服务、离家到感化机关、养护场所、私人家庭，以及不定期刑、缓刑等，这些措施在运用上能够相互照应、衔接合理。^[1]

(二)德法:司法严格管辖模式

大陆法系国家强调行政权力的实在性，即使是涉及到有关人身保安处分的案件，也可交由行政机关处理。但是对人身自由的剥夺和限制，基于保障人权，则要求全部由司法部门裁定，形成了司法严格管辖的体制。在德国，14岁以下未成年人实施犯罪行为的、少年虞犯^[2]以及其他未成年人不良行为等行政性案件集结于少年署统一处理，并辅之以监护法院^[3]。少年署只能做一般的保护性处理，需要对虞犯、触法少年采取教育措施的，比如给予指示、教育辅助、养护教育等，则应提交监护法院裁定;14岁到18岁的未成年人以及18岁到21岁的甫成年人的犯罪案件统一由少年法院受理。少年法院处理案件除可以采取上述教育措施外，还可以运用警告、赋予负担、少年拘禁等惩戒措施以及刑罚措施。需要说明的是，少年署和少年法院在德国未成年人案件处理体制中权重相当，两者独立存在，双轨运行，这使得德国的体制呈现出二元化特征。^[4]

法国的体制类似于德国，少年法院只受理13岁到18岁的未成年人的犯罪案件，其他未成年人案件由专门的行政机关处理。少年法院又分为儿童法院和儿童刑事法院两个等级，后者主要受理16岁到18岁的未成年人的重罪案件。此外，法国还规定处于危险状态的未成年人由少年法官裁定采取教育措施，其中包括虞犯少年、不良行为少年、生活环境上有问题的少年等。对各种情况下的未成年人的处理方式也不一样，少年法官仅限于采取教育性措施，包括职业培训、医疗矫治、送救济机构或养护机构等，而少年法院除可以采取以上教育性措施外，还可以对涉案未成年人运用刑罚等强制性措施。^[5]

(三)日本:司法折中管辖模式

日本作为亚洲国家，其传统的法律制度受大陆法系尤其是德国法的影响较大，二战后其司法制度逐步改革和完善，借鉴和吸收了英美国家的不少做法，呈现出折中趋势。日本的未成年人案件处理体制设置如下:在家庭裁判所中设立少年法庭，14岁以上20岁以下的少年犯罪案件、未满14岁的触犯刑罚法令的少年及虞犯少年案件进入司法程序，经少年警察侦查和少年检察官起诉后进入诉讼程序，由少年法庭进行调查。需要追究刑事责任的，则移交普通刑事法庭做出裁决，给以刑罚处罚;不需要追究刑事责任的，由少年法庭直接做出不处分决定或裁定保护观察、送教养院、送少年院等。其他未成年人案件则由都、道、府、县知事或商谈所所长按照《儿童福利法》予以处理。显然，日本少年法庭的受案范围介于英美和德法之间。在措施的具体运用上，都、道、府、县知事或商谈所所长只能采取福利性保护措施，少年法庭则可以直接适用限制人身自由等较为严厉的强制性措施。^[6]

(四)北欧:福利行政机构广泛管辖模式

北欧国家属于大陆法系，传统上就比较重视行政权力的运用，特别是高福利政策的实施，使得行政权力尤为强化。所以，它们的未成年人案件处理体制有其独特性，表现为福利行政机构广泛参与案件的处理。比较典型的国家是瑞典。瑞典国内设有儿童福利局，管理有关儿童的一切福利设施，而且不满20岁的未成年人，有犯罪行为、不良行为，缺乏自制力，乱用兴奋剂与酒精等案件，都可交由儿童福利局采取多种帮助措施进行处理。具体处理情况如下:15岁以下的未成年人有犯罪行为的以及20岁以下的未成年人有不良行为的，由儿童福利局处理。福利局视其需要程度，可以在其监护人同意的情况下，对其个人、家庭进行精神及经济上的帮助。必要的时候，可以将其送入家庭收容所、保护与居住收容所或特别监督收容所进行教育。15岁至18岁之间的未成年人犯罪的，一般不予起诉，以福利局处理为主，征求其本人意见采取各种帮助、教育措施;18岁至20岁之间的未成年人犯罪的，一般要起诉，但可以申请福利局收容。少年法院的管辖权相对英美、德法等国家而言，已经大为缩减;相反，儿童福利局的权力则空前膨胀。此外，针对涉案未成年人的各种处理措施都有浓厚的福利色彩，相对其他国家要轻缓得多。^[7]

二、中外比较分析

通过对以上各国未成年人案件处理体制的比较考察，可以得出如下基本规律:

(一)处理机构多是专门的、独立的

美国设有专门的少年法院，德国是少年署和少年法院双轨平行，日本以少年法庭为主要处理机构，瑞典则以儿童福利局为主导，少年法院为辅助。相对而言，我国未成年人案件由公安、法院、教育等部门负责，显得分散零乱，不同的案件往往对应着不同的处理机构，各自互不隶属，多头进行，而且大部分案件都假于成人案件处理机构处理，未成年人的特殊性照顾不够。

(二)处理体制具有一体化特征

美国和北欧国家尽管权力归属的机构不同(前者归属于司法部门，后者归属于行政部门)，但其体制都属于高度统一模式。在德、法、日的体制中，行政与司法分量相当，前者就案件本身的性质构成犯罪与否划出界限，后者则在是否需要对未成年人采取强制措施之间划出界限，其统一性较之英美、北欧略逊一筹。但是，较之我国，其进步性是显而易见的。

(三)适用人身性强制措施需要司法部门裁决

英美国家基于保障人权的理念，在这一点上做的比较彻底，所有有关未成年人的人身处罚必须全部交由少年司法部门裁定。大陆法系国家虽然强调行政权力的运用，但在适用限制未成年人人身自由的强制措施上，却丝毫没有妥协，也要求须经少年司法机关裁定。北欧国家的福利行政机关有权采取将涉案未成年人送入家庭收容所、保护与居住收容所以及特别监督收容所等措施，虽涉及到未成年人人身自由的限制问题，但其注重的是措施的教育性和保护性，这和我国行政机关实施的限制未成年人人身自由的强制性措施之性质，是有所不同的，总体说来后者具有较强的惩罚色彩。

(四)机制运作整体上比较协调、顺畅

在独立、统一的处理体制下，易于对各种处理措施进行统筹安排，在具体运用上能够从整体出发，合理分配，宽严程度掌握得当，并且利于防止和减少多元分散体制下由于各主体配合不力、协调不顺产生的处理上的断层和矛盾。所以，在我国现行体制下存在的未成年人案件处理机制运行不畅的问题，在上述国家中已得到了较好解决。

鉴于以上的分析，建立独立、统一、协调的未成年人案件处理体制应当是我国追求的目标。那么构建何种体制最适合我国呢?这里必须考虑两种因素:现实的可行性和未来的发展性。未成年人案件处理体制的构建涉及到国家司法制度的重大变革，必须慎重行事，紧密结合我国当前的实际情况积极稳妥地推进。

首先，限于我国生产力的现状，国家权力仍需保持一定的权重，在价值观念上，社会本位的理念仍处于主导地位，维护国家权威和社会秩序的要求很高，并且我国尚处于政治国家形态中，在一定时期内仍需要继续维持行政权力较为强大的现状等。这些决定了产生于市民社会的美国司法广泛管辖的模式不适合我国。

其次，我国与北欧那些高度发达的福利国家有很大不同，人们普遍对违法犯罪现象的心理承受力比较低，对未成年人案件的处理不可能像北欧国家那样宽容，基于杀人偿命、有仇必报等传统民族心理，对违法犯罪行为必须还要严惩，并且在相当长时间内，剥夺人身自由仍将是对违法犯罪人的主要处理方式。所以，北欧的行政主管模式同样也不适于我国。

再次，就司法管辖的范围而言，日本采取“宽幅型”，即受案范围不仅涉及未成年人犯罪案件，还有未成年人触法案件和虞犯少年案件。这和我国现行司法体制差别较大，我国的少年法庭仅仅受理已满14周岁不满18周岁的未成年人的犯罪案件，并且从我国的实际情况看，目前我们尚不具备采用宽幅型的条件。因此，日本的司法折中管辖模式由于距离我国的现实情况较远，在当前难以为人们接受。

最后，在司法管辖范围上，德法司法严格管辖模式与我国现行体制相对比较接近。对于未成年人的犯罪案件的处理，我国和德国、法国一样，均交由专门的少年司法机关负责，不同的是我国主要由少年法庭来完成，而德法则由专门的少年法院来完成。从这一点上出发，德法模式似乎易于我们学习借鉴。但是，以德法模式为蓝本构建我国的未成年人案件处理体制，首先必须解决剥夺、限制未成年人人身自由的权力的归属问题。

由于我国犯罪概念中含有定量因素，行为构成犯罪要以定量为标准，如财产犯罪要达到一定的数额，人身犯罪要具备一定的严重情节等，这样导致有相当数量的行为被排除在犯罪之外，继而排除在司法管辖领域之外。而西方国家普遍以定性为标准，即只要有一定的危害社会的行为，就构成犯罪，受到司法追究。^[8]所以，同一行为在国外可能构成犯罪，而不以刑罚处罚;但在我国可能根本构不成犯罪，连基本的刑事责任也不承担。但是，大量非犯罪化的行为存在确实对社会秩序构成很大威胁，所以我国也必须对这些行为进行治理，也要像其他国家一样采取剥夺或限制人身自由的措施。对这些被排除在我国的司法领域之外，在其他国家可以认定为犯罪进而由法院裁决的行为，采取剥夺或限制人身自由的处罚措施，在我国当然只能由行政机关行使该项权力。从这个意义上讲，我国现行体制的形成是有其必然性的。但存在对被处分人权利保障不力的问题，在保护社会利益的同时未能很好兼顾对个体自由的保障。如果以德法模式为蓝本重构我国的未成年人案件处理体制，就需要改变现行刑法，将犯罪概念定性化，使其不再定量化，这样，大部分违法行为就可以划归为犯罪案件，由法院名正言顺的受理，并做出剥夺或限制行为人人身自由的裁决。这似乎是一种治本之策，但由此带来的是我国刑事法律制度的根本性变革，其力度之大，难度之高，绝非轻易而为。特别是随着犯罪构成的改变，犯罪数量会急剧增加，法院在司法资源尚很紧张的情况下将无法承受，而且犯罪总量的激增，也会使老百姓心理上承受不了。所以，将所有行政机关剥夺或限制人身自由的案件作为刑事案件交由司法机关处理，只能是我国的长远目标，在现阶段难以成行。由此可见，照搬照抄西方国家的做法是根本行不通的，立足于我国实际情况，吸收和借鉴国外先进经验，积极稳妥的推进体制改革才是明智选择。(www.xing528.com)

三、建立中国未成年人案件处理体制构建的设想

由于建立独立的、统一的、协调的未成年人案件处理体制，涉及到国家司法制度的重大变革，既要修改和完善现行的法律法规，又要调整和整合各有关机构的权力配置，要理顺很多关系，考虑很多因素，这就需要经过一个长期的渐进的发展过程。根据笔者的设想，大体上可分成以下三个阶段进行:

(一)司法和行政部门的各自完善

就司法部门来说，要坚持对未成年人案件特殊对待的方针，完善少年法庭的组织设置，巩固少年法庭的法律地位，并在人、财、物等方面给予充分的保障，在我国自上到下形成一套独立的、完整的少年审判体系，并培养出一支专业化队伍。在此基础上总结经验，完善立法，初步建立起少年司法的法律、法规体系。具体说，在实体立法方面，司法机关在实际工作中逐步提出未成年人定罪量刑的具体办法及完善刑罚体系、刑罚制度的可行性建议，以推动现行刑法的修改，进而增设规定未成年人犯罪定罪量刑的专门章节。在程序立法方面，在现有几个规范性文件即《最高人民法院关于审理未成年人刑事案件的若干规定》、《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》、《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》的基础上，最高人民法院、最高人民检察院、公安部等经过协商，制定统一的关于办理未成年犯罪案件实体和程序方面的规定，实现相关法律规范的整合和协调。

就行政部门来说，修改强制戒毒、收容教育的试行办法，就未成年人作出专章规定，实行特殊对待;制定《中华人民共和国工读教育法》，对工读学校的设置、性质、任务、方针、程序及教育宗旨、内容、体制等作出明确的规定，使工读教育有法可依;制定《中华人共和国社会帮教法》，对社会帮教组织的建立、性质、任务、原则、程序等作出规定，同时，政府加强对社会帮教工作的组织、宣传，动员全社会提高关心未成年人的意识;制定《中华人民共和国劳动教养法》，明确其法律地位，严格其审批程序，同时就未成年人劳动教养作出专章规定，明确其适用对象范围、处遇标准等;制定《中华人民共和国少年教养法》，对少年收容教养的适用对象、审批程序、执行场所、处遇标准等作出明确规定，切实贯彻分押分管分教原则等。

(二)司法和行政部门的内部整合

就司法部门而言，与完善的少年审判体系相适应，应建立和健全少年检察官制度、少年警察制度及少年狱政制度，在检察机关内设立少年厅、处、科，在公安机关内部设立少年局、处、科，在司法行政部门内设立专门的少年监狱，彻底改变少年犯与少年收容人员同押同教同管的局面。这样，在我国自上而下地形成自成一体的、独立的少年司法体系，使未成年人犯罪案件从侦查、起诉、审判及刑罚执行均有相应的专门的少年司法组织负责处理，并且有可循的法律依据。在实体立法方面，制定《少年刑法》，对未成年人犯罪的概念、处罚原则、处罚种类及其适用、前科消灭、档案保密等作出详细规定，并增加一些旨在保护未成年人权益的新罪名，如使用童工罪等;在程序立法方面，制定《未成年人案件处理法》和《少年法庭法》。前者是处理未成年人犯罪案件的诉讼程序法，它应明确规定公、检、法各机关的权限和职责，规定未成年人及其法定代理人、诉讼代理人的权利等等。该法大体上可参照《刑事诉讼法》制定，但在某些方面为照顾未成年人特殊的心理和生理特征，应有所突破，比如设置处理少年刑事案件的简易程序、增加对少年被告人进行科学鉴定的程序等。后者作为规范少年法庭的专门法律，主要规定少年法庭的设置和组织、少年法官和陪审法官的资格、审理程序、审理方式、处置方式等。

就行政部门而言，鉴于各处理机构比较分散零乱，在县级以上人民政府内设立专门的职能机构——未成年人管理局或未成年人管理委员会，它既是统一处理行政部门涉及到的未成年人案件的专门机构，又是政府保护未成年人权益的职能部门。该部门做出处理决定后，交由各执行部门予以执行。具体说，涉及未成年人的行政处罚、收容教育、强制戒毒、工读教育、劳动教养、收容教养等仍由公安、教育及司法行政等机构负责执行，但各处分的决定权收归新成立的未成年人管理局或未成年人管理委员会统一行使。此外，该机构还有权对各具体执行机构进行协调、监督以及对社会帮教工作进行指导等。

(三)司法和行政部门的权力移转

就司法部门而言，各地在整合少年法庭的基础上，设立专门的少年法院，并逐步扩大少年法院的受案范围，将行政部门裁决涉及剥夺或限制未成年人人身自由的案件移转给少年法院统一受理，最终形成以少年法院为中心的处理体制。当然，笔者在此仍然主张尽可能逐步地实现处理权的转移，避免一蹴而就产生的制度性振荡与摩擦。具体说，首先，可先将少年教养案件移转给少年法院处理，然后是劳动教养、收容教育、强制戒毒、行政拘留及工读教育等案件。少年法院应当努力探索和完善未成年人案件的处理程序，构建处理此类案件的简易程序。在处理措施方面，应将行政处罚措施与刑事处罚措施优化整合，构建更为合理的、协调的措施体系;法律应赋予少年法院法官较大的自主裁量权，从而使处理措施多样化、社会化和个别化等。

政府设立的未成年人管理机构仍处理其他不涉及剥夺或限制未成年人人身自由的行政处罚案件及指导社会帮教工作，同时，仍然保留各行政机构对具体措施的执行权以及未成年人管理机构对各执行机构的协调权、监督权等。处理未成年人案件的各行政机构应与司法部门相互配合，以使各项措施在预防和矫治未成年人违法犯罪工作中发挥最佳的效能。

总之，构建科学合理的未成年人案件处理体制，是一个漫长的过程，需要不断地探索和实践。我国有较为系统、完备的司法体系，实践中已积累了大量的、丰富的经验，特别是近20年来少年审判制度改革成效显著，少年法庭初具规模，有关法律法规正逐步完善，这些都是重构我国未成年人案件处理体制的重要基础和条件。随着司法实践和法学理论的不断发展，相信更为科学合理的未成年人案件处理体制将会在我国出现。

作者简介

卢小楠，女，1951年8月出生，汉族，江苏省泰州市人，大学本科学历，中共党员。1969年1月参加工作，先后在黑龙江省集贤县笔架山农场、北京秦城农场参加劳动。1974年4月到北京市水利技工学校读书，1976年2月留校当老师。1979年11月调入北京市高级法院刑庭工作至今，历任书记员、助审员、审判员和刑一庭副庭长。

寄语:

未成年人的健康成长，是和谐社会的希望所在。

作者简介

于同志，男，1975年生，安徽蒙城人。中学毕业即参加基层教育工作，2002年毕业于中国政法大学，获法学硕士学位。先后供职于北京市高级人民法院、第二中级人民法院及市委政法委。发表学术论文30余篇，参著专业书籍近10部。

寄语:

少年司法工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工程，务求做好!

【注释】

[1]参见张乃良著:《美国少年司法制度》，台北文物供应社1983年版。

[2]即从品行或者环境看，将来可能犯罪或者触犯刑律的少年。

[3]监护法院，在德国是为了贯彻亲权制度、照管制度而设立的对无行为能力人或限制行为能力人进行监护的专门法院，它是德国司法体系的重要组成部分，独立于少年法院。

[4]参见沈银和著:《中德少年刑法比较研究》，台北五南图书出版公司1988年版。

[5]参见康树华、赵可著:《国外各国青少年犯罪与司法制度概览》，北京大学出版社1985年版，第137～165页。

[6]参见福田、大冢仁著:《日本刑罚总论讲义》，辽宁人民出版社1986年版。

[7]参见朱洪德著:《世界各国少年犯罪与司法制度概览》，中国人民大学出版社1992年版，第300～310页。

[8]参见储槐植著:《刑事一体化与关系刑法论》，北京大学出版社1997年版，第268～278页。