离土中国农村土地制度改革的价值取向

谢商华^[1]袁晟翔^[2]

［内容摘要］由于农村土地制度改革关涉法律、政治、经济、社会等诸多方面，牵一发而动全身且改革结果不可逆转，因此，我们必须持审慎态度，有必要去探求此项制度改革的指导思想。本文从农村土地制度改革之价值研判前提及限定和研判诸原则两个方面，阐释了农村土地制度改革必须尊重现实国情与发展规律，应当遵循“发展维护稳定”之路径，应当贯彻耕地保护原则、农民权益保障原则、促进经济社会发展原则和法治化原则。

毋庸赘言，农村土地制度改革势在必行，亟待探讨的是如何改革。我们有必要在既定的土地所有制下对现行农地管理制度进行改革。由于农村土地制度改革与社会民生关联紧密，具有构造的系统性和结果的不可逆转性，因此，我们必须对此项改革持审慎态度，在实然和应然中理性衡平，寻求到与国情相契合的价值理念。

一、农村土地制度改革之价值研判前提及限定

(一)尊重现实国情与发展规律是农村土地制度改革的首要前提

目前诸多研究皆是站位于城市维度审视现有的农村土地制度，在某种程度上或有意或无意地忽视了(或者应该说不够重视)当前农村所发生的巨大经济、社会和文化心理之变迁:事实上，当前中国已进入了“离土中国”的时代。所谓“离土中国”，是指乡村的剩余劳动力离开“生于斯，长于斯”的土地，融入了城市的工业化进程;同时由于中国的特殊国情限定，大量流出的剩余劳动力并不能在短期被其他行业充分吸收，造成2.26多亿农村人口长期处于流动状态的一种“离土”状态。^[3]离土趋势涉及农业经营方式、乡村治理格局、乡土文化、传统家庭结构等诸多深刻社会变迁，也意味着农民对土地的依赖度降低，土地已经不是农民唯一乃至主要的生活来源，农村土地所负担的生存保障功能呈弱化趋势。“离土”还表征着农业在家庭收入中占的份额逐渐下降，以“户”为单位的家庭联产承包责任制的生产功能不断减弱，土地无人耕种而撂荒现象日渐增多。更为重要的是，“离土”过程中的农民，随着乡土情结的分崩离析，丧失的也许并不仅仅是谋生手段，更是精神家园。农村土地制度改革正是在上述种种“离土”表征下孕育成形，也必然以此为背景予以展开，这也许就是此项改革的“中国语境”。

农村土地制度改革必须依循生产力发展规律和市场化的法则。农村土地制度改革的方向，从高度行政化的单一土地管理模式到土地的市场化配置已是大势所趋，因而农村土地制度改革必须遵循此种规律，使土地作为生产要素和资源财富的价值得以彰显，以期构成土地权利法、土地权力法双轨制下的城乡统一地权市场。决策者在架构农村土地流转制度时必须充分尊重农村生产力自身发展规律，尊重农民意愿，尊重土地流转的内在规律，否则，我国的政治经济发展势头将发生激烈的动荡。此种论断绝非危言耸听，据国家信访局统计数据显示，在持续5年呈上升趋势的信访量中，有超过60%的信访与土地有关。目前法院受理的征地安置补偿纠纷矛盾也十分尖锐，往往案结事不了，信访不信法的农民群体在法院判决之后仍然持续上访、闹访，直接影响社会稳定。

正如所有的改革一样，如果农村土地制度的改革不是基于对上述国情的深刻理解，那么这样的改革就是“无本之木”，势必缺乏坚实的基础;而如果改革未能依循事物发展规律，顺势而为，那么改革必将偏离方向。

(二)遵循“发展维护稳定”之路径是农村土地制度改革的必然选择

农村土地制度改革之肇始，表现在农村，但究其根源却在城市。改革开放以来，通过“剪刀差”的方式完成了财富从农村向城市的大规模转移，而这种转移在工业发展到一定阶段以致决策层都意识到了需要“工业反哺农业”的时候，制度机制惯性却已让事件进展在某种程度上失去了控制。以征地为核心的土地权利制度使农民丧失了最主要的“融入城市的资本”，与此同时，农民离地的规模和时间已超出预期。融入城市的高昂成本以及对农业、农村、农民的限制抽取使农民以主体身份参与现代化的可能性越来越小，人为制造出的庞大社会底层也已渐成社会不稳定因素。能否让规模庞大的流动人口有稳定的职业、居所、保障，并使其形成稳定的心理预期，将直接决定中国社会未来是否能够稳定。正是从此种意义上讲，农村土地制度改革的出发点和着力点并非在“地”上，而是在“人”上，即土地的创新制度设计要能让“人”得以发展!而这种发展，在笔者看来，就是要使“游离”的农民顺利融入城市，“固守”的农民生活得以改善。在制度的整体设计上，即要提供双向的制度通道，允许农民进行选择，使其进而可为市民、能为市民，有可资融入城市的资本，无歧视性制度障碍;退而可为农民、愿为农民，有可保温饱之农业收入，无比较收益之过度失衡。作为这一制度整体的关键环节，农村土地制度的改革首先要改变的就是国有土地权益和农村土地权益事实上的不平等待遇，构架以“权利为中心、平等为特征”的物权体系;其次还必须改变农地流转的封闭性规定，“还权赋能”于农村土地，使土地真正成为具有财产性的物权^[4]，改变农民在经济关系中的不平等，给农民以真正“国民待遇”。

二、农村土地制度改革之价值研判诸原则

(一)耕地保护原则:优化资源配置，推进农业发展

耕地保护原则之必须，不仅是因为耕地承载了为城市、乡村，乃至全国人口提供粮食、蔬菜的需要，更重要的是其也是农业、农村、农民发展之基本依托。

从耕地保护的现况来看，一方面是耕地保护的形势十分严峻，而在另一方面保护耕地的制度设计却远远落后于形势，甚至丧失作用。尽管我国土地管理法确立了耕地保护原则，但该原则事实上已逐渐演化为纸面上的原则，大量规避、违反法律的行为在利益驱使下屡禁不止，耕地流失十分严重。作为耕地之上权利设计的农地承包经营权，这个在过去曾极大激发农民劳动创造潜能的土地权利制度设计，在当前也已经释放至极致并已呈现出很多问题:既有产权主体的界定不清、物权权能缺失、流转不畅的问题，也有土地碎化、规模不经济等本来就是中国特殊资源禀赋所必然蕴含的问题。同时，离土中国的时代背景下，这种以户为单位的承包经营制面临了“户”本身的分崩离析所带来的巨大困境。

耕地保护应当从以下几个方面入手:首先，要通过建立耕地保护经济补偿市场机制来提高农民保护耕地的积极性，如设立耕地保护基金。其次，要优化耕地的资源配置，提升农业与其他产业的比较收益，形成对农民和政府共同保护耕地的内生激励。应在强化对农业财政补贴的基础上挖掘耕地利用潜能，通过流转的方式优化耕地资源配置，提升农业发展的空间。再次，必须严格限制耕地无节制地向建设用地流转，既要采取措施限制耕地非农流转的灰色交易行为，对缺乏政府主导的资本下乡和投机需求予以遏制;同时，也必须严格控制耕地转用审批，防范法律规避行为，杜绝假借各种名义变耕地为建设用地的政府行为，如通过调换指标将部分质量较好的耕地转为建设用地等。^[5]

(二)农民权益保障原则:均衡利益分配，维护社会稳定

农村土地制度改革必须将保护农民权益、尊重农民意愿始终作为农地制度变革的核心环节，充分认识到农村土地制度改革对农民直接利益和社会稳定的关涉性。一直以来，对农村土地制度改革的隐忧在很大程度上来源于对大规模失地农民的畏惧，担心农民在制度改革过程中失去土地而丧失“庄外世界谋生失败之后的回旋余地”^[6]沦为新的城市贫民，而城镇贫困群体的出现又可能成为社会不稳定的根源之一;事实上，问题的重点并非农民在改革过程中的“失地”，而在于农民在失地之后依然是“农民”，从“失地”演变为“失业”、失去生活保障。

保障农民权益，首要的任务就是改革征地制度，将政府的征地行为限缩在“公共利益”的范畴之内，减少乃至最终消除非公益性征地。二是通过促进农村土地流转实现土地的交换价值，如果农民的生存和发展不再依赖土地，制度就应当允许农民通过一定形式流转土地而获得短期利益。但农民在市场信息不对称和竞价不充分时，为了一时资金需要，可能极低价格就将土地让渡他人，最终把自己逼到生活贫困的边缘。因此，在对农村土地流转进行制度创新的过程中必须要立足客观实际进行综合权衡，在对流转的主体制度和配套制度进行整合构架的过程中要尽量实现制度的精细化和有效衔接，防止仓促流转中导致贫困群体人数增大，要通过流转平台的搭建、定价机制的合理设计，保障农民在土地流转过程中获得应有的收益。三是通过土地税收制度均衡利益分配，对无法直接分享城市地租上涨收益的农民予以适当的利益补偿，使其能够享受到改革的成果。四是构建社会保障、医疗、教育等配套制度，保障农民在职业转换的过渡阶段享有各项基本的生活条件。五是培育真正能够代表农民、有自主意志的集体经济组织^[7]并让其成为利益的承受者、改革的推进者和真正的第三方利益享有主体。(www.xing528.com)

(三)促进经济社会发展原则:重视农村发展，创造就业机会

经济社会发展原则既是农村土地制度改革的出发点和最终归宿，也是解决城乡失衡、调和矛盾冲突的关键。在评判农村土地制度改革的成效上，也必须将是否有利于经济社会发展作为最为重要的标准。

1.农村土地制度改革要有利于促进城乡均衡发展，特别是要有利于实现农村自身的发展。尽管城市与农村发展之间确实存在策略最优的比较选择，但这种选择不能逾越其应有的国情限度，即不应将城市的发展继续建立在对农村资源的抽取之上。因此，农村土地制度改革要以经济社会发展为原则并不意味着就必然要扩大城市规模;也不意味着农村土地制度改革必须要向本已十分庞大臃肿和富裕的城市继续无限制、低价的供应土地，特别是为房地产行业供应土地;^[8]农村土地制度改革的思路必须要回到真正促进农村、农业、农民发展的思路上来，以农业的发展为基点，以农村的发展为根本，以农民的发展为目的来予以展开。

2.农村土地制度改革要有利于促进农村剩余劳动力的理性转移，实现农民从身份到职业的转换。促进农村经济快速发展、实现土地规模经营的政策着力点应该在于“动人”，农村人口转移了，“动地”才能顺理成章，水到渠成。在城乡二元户籍制度下，“农民”不仅是一种职业身份，它还意味着法律身份和社会身份。要给农民以国民待遇就必须打破城乡二元结构的束缚，淡化农民的身份特征，强调农民不过是从事农业生产经营的产业工人，是一种职业，而非与生俱来的身份。作为一种职业，意味着农民可以选择当农民，也可选择流动到工业、第三产业里面去，因此，农村土地制度的设计既要有利于农民、农村和农业发展，也要有利于农民顺利的融入城市。一方面要着力实现农业的产业化经营，让农民从事农业经营有利可图，通过农业自身发展来解决一些农民就业，从根本上减少农民工数量;另一方面要为农民融入城市、投入第二、三产业的发展提供一定的物质基础，不应设置过多的限制和隐性的限制，包括对宅基地及农村房屋流转的限制。

(四)法治化原则:厘定权利边界，规制公共权力

土地法治化原则，就是要架构土地权力法与土地权利法的二元通道并理顺两者之间的关系。

1.农村土地制度改革要将尊重和保护农村土地权利作为重点。不动产是整个物权体系的基础，而农村不动产——土地、房产又占整个国家不动产的绝大部分，但这绝大部分的不动产却一直以来是通过政策和以表征国家权力的土地管理法进行调整，这就足以表征土地法治化原则中的“权利”缺失到何种程度。在土地权力法的公法强势和土地权利法的私法弱势下，土地仅仅作为被管理的对象而非财产权利的客体，其结果就是出现了土地投机和贪腐行为，人民的利益得不到承认、财产得不到保障。笔者认为国家当前应该有所作为，构建土地权利法和土地权力法的双轨土地法律体系，既表达国家的意志和利益，又对农民的合法财产与正当诉求予以支持和保护。在土地权利法下，土地不仅仅是被管理的对象，而且也是权利主体的财产。

2.农村土地制度改革的法治化原则同时还要求以法律规制国家权力、预防政府的缺位和越位。不仅应该通过法律清晰界定国家介入农村土地的方式及范围，而且要以法律防范国家权力对农村土地利益的抽取，预防各种土地侵权行为和对农民利益的层层盘剥。在土地法治化原则下，政府应克服自身的谋利冲动，理性回归至市场环境维护者和法治守护者的本位角色，着力于土地规划、用途管制、利益均衡和规范市场的职能，成为土地征收和流转中的管理者和仲裁者，而不是最大利益获得者。这就要求政府应在农村土地制度改革过程中超脱于土地相关的市场行为，作为法律的执行者保证与农村土地利益相关的各方之权利，保证土地流转的公平合法，保证合法的土地流转得到执行。土地法治化原则要求政府认识到土地权力法是规制公权之法，其是为保障土地权利法而生。

【注释】

[1]谢商华，女，四川省高级人民法院副院长，经济学博士。袁晟翔，男，四川省成都市高新区人民法院法官，法学硕士。

[2]谢商华，女，四川省高级人民法院副院长，经济学博士。袁晟翔，男，四川省成都市高新区人民法院法官，法学硕士。

[3]李小云、左停、叶敬忠主编:《2008中国农村情况报告》，社会科学文献出版社2009年版，第138页、第427页。

[4]从法律角度看，无论是大陆法的金钱衡量标准还是英美法的可交易标准，都无法把不具流通性的宅基地使用权纳入财产的范畴。这明显是和物权法相矛盾的。参见高富平、吴一鸣:《英美不动产法:兼于大陆法比较》，清华大学出版社2007年版，第7～10页。

[5]在国家建设用地指标的严格管制下，部分地区采用调配、调换建设用地指标的方式转耕地为建设用地。经调换后，城市周边品质较好的耕地被占用，而用作调换的土地却往往是边远、贫瘠地区的土地，这无疑在无形之中降低了耕地的整体品质，对农业后续发展会造成严重的影响。

[6]赵晓峰、李宽:《农村土地流转缘何出了问题》，载《老区论坛》2009年第1期。

[7]一直以来，集体所有权主体虚化不仅是制约农地合理利用的瓶颈，也是农民权益遭受侵犯而无法有效救济的关键。村集体组织实际上扮演着国家(政府)代理人的角色，不仅代表国家与农民签订承包经营合同，而且代表国家向种地的农民收取各种税费，事实上国家是在利用村集体组织行使政府管理职能。

[8]这是一个本末倒置的问题，房地产建设用地和工、商业用地呈现出严重的比例不协调，前者主要是为融入城市的人口提供基本的居住，而后者才是为融入城市的人口提供工作的土地。尽管当前建筑行业也在某种程度上为大量的农民工群体提供了“工作”，但这种土地财政和地产经济能推动中国走多远?