中国古代制度：封建制与郡县制的比较

——关于“封建制”和“郡县制”的思考

“封建”和“郡县”，属于中国古代制度的大框架。自秦统一以来，哪种制度更好，就一直争论不休。虽说“历代都行秦政事”，但封建也并没有真的全身隐退，时不时地就冒出头来，在郡县之中插上一脚。西汉初年大分封，到了刘邦的重孙子辈上才摆平。此后西晋、元和明初，都部分地实行过分封。到了晚近的光景，史学界由于五段论的思想指导，传统的封建和郡县的争议就更是显得夹缠不清，只好自我解嘲说此封建不是彼封建，硬性地将传统“封建…‘郡县”话语中的封建，跟feudalism划清了界限。其实，在所有的政治名词的英汉对译中，以封建（或封建主义）来翻译feudalism，要算是比较贴切的一个。这个词，无论古义还是今义都差不多。如果说，要在中国找类似于西欧中世纪的封建制度（feudal system）的话，我们的西周时代，所实行的被称为封建的制度，倒真的很像。

不过，当年欧洲的封建国家，是在蛮族入侵颠覆了古罗马帝国之后建立起来的，大多是武人的联合体，封建主和国王之间，实际上是共生的，彼此间往往不见得有血缘关系，而中国西周的封建制，其主干部分，却是统治家族内部，按嫡长继承的原则，亲疏远近权力分配的游戏规则和权力结构。在王朝的框架内，嫡长为天子，余子封为诸侯，天子为大宗，诸侯为小宗；到了诸侯层次，则继承爵位的嫡长为大宗，其余的封为卿大夫为小宗，依次类推，到了士这一层次为止，君子之泽五世而斩，士以下就变成平民，也就是说变成被统治者。这样的封建制，从治理的角度来看，实际上属于一种家族架构的层级治理形式，从某种意义上可以说是近代以来经常批判的“家天下”模式。

相对应的，自春秋开始孕育，到秦统一定型的郡县制，由于治理不再依靠血缘家族成员，而是设官分治，由官员代表皇帝统治，所有的官员（管理者），都是皇帝的雇员。这样的制度，实际上要算是“公司架构”，很有点像现代社会的公司企业。

显然，从统治绩效上看，公司架构的国家机器更有效率，能够比较好地利用土地、知识、人力甚至商业资源，可以动员比封建制国家更大的力量，从事战争或者其他规模较大的建设事业。郡县制的形成过程，从春秋到战国，留给人们最明显的印象就是，战争规模越来越大，烈度越来越高。春秋初年几百乘战车几千人参加的战争已经算是大战了，可是到了战国时期，各国动辄用兵十万，甚至数十万。作为最费钱的一项买卖，战事的规模和烈度，可以折射出郡县制的效率。套用一句现代管理学的术语，可以说，郡县制的目标选项里，效率是优于稳定的。

当然，封建制也不是一无是处。作为一种传统农耕社会中的政治制度，它的稳定性无疑是最强的。嫡长继承余子降封的继承制度，至少在理论上排除了可能的继承纷争。相应的，宗法制度也是一个相对稳固的等级制，所有人的身份、地位，在一出生的那一时刻就已经决定了，他的位置，只取决于他的父亲是谁，他从哪个女人肚子里出来的，嫡还是庶。等级排列的标准非常单一，只有一个血缘标准，所以等级排列的清晰度非常高。如果配之以相应的礼乐制度，在一个生活相对固化的农业社会里，如果制度目标的选项第一位是稳定的话，那么封建倒不失为一种比较好的选择。在这里，有必要提一句我们历史盛传的“三代”（夏、商、周）的礼乐制度。这种制度实际上是一种集祭祀、宴飨、游乐、教育为一体的仪式。贵族们通过这种定期的仪式，在钟鸣鼎食一抚琴鼓瑟、投壶复射加上诗礼答问之间，即使不能完全做到非礼勿视，非礼勿听，非礼勿言，非礼勿动，也各自认同了自己的位置，认同了整个的秩序。从另一个角度看，封建制也是一种管理成本较低的制度，无论哪一个层次的封建者，都不用设置太多的官员，配备财政、审计、监察机构，甚至不需要常备军。

当然，这种美好的境况，最终是被破坏了。封建制有一个致命的缺陷，就是它的维持，全赖王室对于征伐礼乐的主持，同时需要不断地对外扩张，以满足不断分封的需求。可是王室的扩张能力往往要受到各种因素的制约，一旦扩张的步伐减慢乃至停滞，就不得不自削王室的领地以满足分封，这样就损害了王室的实力。久之，封建的秩序也就难以维持了。国都残破，平王东迁，势必“礼崩乐坏”，天下大乱，乱的结果最终是郡县制取代了封建制。这个转换，不仅留下了许多关于“三代之治”的幻觉，和九斤老太式的感慨，也给后来的史家，留下了许多疑问。古代的中国，在三代和春秋战国之间，虽然有些许的变化，工具有若干进步和商业有些许发达，但无疑仍然都属于典型的农耕社会。这种社会，选择宗法封建形式的政治结构，应该也是合适的，因为它稳定而且成本低。但问题在于，商之代夏，周之代殷，都是处于政治边缘的某一势力的崛起，整体取代。取代完成之后，原来处于文明中心的文化和制度，当然不会被抛弃。因此，孔子认为，周礼、殷礼和夏礼之间，具有袭承关系。也可以理解为，所谓的三代之间，实行的是大体相近的制度（当然周制应该在宗法封建方面更具特色）。而在东周时代，类似的整体取代的势力尚未形成，楚和秦有些类似的气象，但毕竟力量不足，而且受到中原强大的诸侯齐和晋的抗衡。因此不可能在制度还没有大的变革之前，实现整体取代。更关键的是，春秋竞争中的各个诸侯甚至大夫，在竞争过程中都意识到了直接控制的好处，纷纷想方设法强化自己的力量，开始了大规模的设官分治的历程，县和郡，都出现了（县出现在郡之前）。在这个过程中，士或者士以下的平民读书人的作用日趋明显，他们成为日益增多的官职的受益者。而士之间的竞争，则体现为一种知识的竞争，不仅促进了私学的兴起，而且使得统治者最大限度地享受到了知识资源的好处。诸侯和大夫之间的竞争，也体现为对利用知识资源的利用的程度，这就更加促进了制度的变化，使制度向着官僚化的方向转进。今天我们一谈起官僚制，头脑里出现的往往是僵化、保守、低效率这样的概念。但是在那个时代，官僚制其实是效率的代名词。原本处于边缘的秦和楚，也由于文化的交流，被迅速卷进这种竞争之中。从春秋到战国的竞争过程中，凡是传统抛弃的越是干净，集权越是彻底，旧贵族势力被打击得越狠，知识资源利用的越是充分，就越是占有优势。最后的胜利者秦，理所当然地是这种新制度和新传统的既得利益者。所以，秦统一后，由于政治学理论所谓的“路径依赖”的缘故，即对距离最近的成功经验的习惯性依赖，必然会选择郡县制，不再封建。封建制对秦的统治者来说，只是一个遥远的幻觉。因为他们统一的时候，离这个制度的全盛时期，已经有四百多年之遥了。也就是说，秦之代周，不是一个直接的整体取代，而是一个漫长的渐进过程。这个过程，到了战国开始，周的名义实际上都不存在了。用柳宗元的话来说，“周之丧久矣”，秦的天下，实际上是跟六国争来的。竞争中，有别于封建制的新制度，得到了很充分的验证。所以，新的时代，只能以郡县始。

现实中，从来不存在什么纯粹的制度形式，郡县制也是如此。按道理，这种制度是一种“公司架构”，但后来的王朝毕竟是有姓的，至少在理论上，属于一家之私。在一个农业社会里，信任或者依靠自家人的信念永远都是有效的，这种传统，不可能不影响到制度上面。可以说，在秦以后的王朝的制度框架中，虽然公司架构占据了主体地位，但家族架构的幽灵却一直在徘徊。两种架构之间的内在矛盾，像一对总在打架的导演，一齐出场，演出了两千多年中国传统制度分分合合的悲喜剧。(www.xing528.com)

自战国以降，西周的宗法制度不复存在。虽然在名义上，天下依然属于一姓，但在结构上，家天下已经成为不可能。无论皇帝有无此自觉，“与二千石（官员）共天下”已经是一种客观事实。但是，在王朝的意识层面，至少皇帝还想当然地把自己的辖境想象成一个大家族，而自己是这个大家族的家长，即所谓天下之大父，而皇后则“母仪天下”。历朝历代所谓“以孝治国”的意识形态，其实部分是建立在这种家天下的沙滩楼阁之上的，一旦到了忠孝不能两全的关口，皇帝天下父的幻象也就撑不住了。做了皇帝的曹丕一次问群臣：“君父各有笃疾，有药一丸，可救一人，当救君耶？父耶？”，群臣面面相觑，作声不得，只有邴原勃然对曰：“父也！”到了关键时刻，君臣关系的本质就显露出来了，不管平时装成什么样子，大家彼此其实就是雇主和雇员的关系。

不仅意识形态上两个架构打架，具体的制度结构和政治操作中，矛盾更是无所不在。秦汉的中央官三公九卿，从官衔称谓到职能，都像是皇帝的家臣。汉朝的中朝官，本来也是围绕宫廷事务设置的，而且皇帝也逐渐倾向于用中朝官取代外朝官，总是急着从幕后走到台前。经久不衰的君权与相权的矛盾，本质上也是两种架构的冲突。

按公司架构的本义，作为世袭制的皇帝，是不应该直接负责国家日常事务的管理的。因为世袭的君主，没有贤能上的可靠性，因为谁也保证不了皇帝的后代，代代都那么聪明，所以难以保证机构的效率。这种事情，只能由行政首脑的宰相和其领导的行政机构来负责，因为宰相或多或少是官僚机构中通过竞争拼杀出来的，具有相应的行政经验。但是作为皇帝，往往不甘心只处于最后决策拍板者的地位，总是想方设法从幕后走上台前。西汉中叶以后，中朝官逐渐取代外朝官，成为行政的核心，背后体现的就是皇帝直接控制的意图，只是这种意图在严酷的现实中，往往成为一厢情愿，除非皇帝心甘情愿地让天下糜烂。事实上，信用私人的结果，大多不佳。历史上的重大制度祸患，外戚、女主、宦官，无一不跟皇帝心中的家族架构复辟有关。而若干次分封子弟以建皇室藩篱的举措，又以失败而告终。有叛国而无叛郡的事实，明白地告诉统治者，在封建的宗法制已经不复存在的条件下，皇位的最大威胁，实际上来自于跟皇帝有同样血缘的自家人。所以，随着历史的演进，逐渐三省之类的中朝官，又演变成了外朝官。隋唐时，集体的宰相，就是三省的长官，官僚制的自身规律，最终还是将行政首脑从皇家的内院，拉了出来。当然，历史到了明朝，制度出现了颠覆性的变化，朱元璋废除了宰相。这就意味着董事长直接当了总经理，国家元首和政府首脑合而为一。宰相实际上是个累死人的活，也许经验老到的朱元璋还可以勉强胜任，此后生长于深宫里的皇帝，不免晕头转向。于是不得不衍生出一个内阁来，作为宰相的替代品。但是由于内阁在制度上并不具有合法的权力，仅仅是皇帝处理政务时的秘书班子，而且皇帝其实也不乐意放弃直接控制朝政的权力。所以，有明一代，只有在皇帝比较清明的时候内阁才可以顶替宰相。而其他时候，则未免宦官专权，朝政一塌糊涂。在皇权和相权的问题上，只有清朝也许可以说是个例外。在没有宰相的情况下却保证了政务的正常运行，这是因为清朝大皇帝比较勤政，而且大体头脑清醒，在军机处的帮助下，基本上可以胜任行政首脑的工作。即便如此，清朝还是显现出更多地依赖制度成例，墨守旧规，官僚制较少自主性的特点。这使得这个王朝在面临西方的入侵，中国现代转型过程中，格外缺少弹性。士大夫尤其缺乏自主性，这种自主性，只是在晚清太平天国扫荡传统的刺激下，才被重新激活。历史上，对王朝政治影响最大的所谓不良因素，有宦官、女主、外戚、实体藩王和权臣的专权，这其中，前四种因素都跟制度的家族架构的阴影有关。如果不是皇帝倾向于相信自家人，轻易地渡让了自己的权力，侵夺了官僚体系的权力，这四种因素本来是不存在的。

按柳宗元的理解，郡县制其创制的动机，可以说比封建制更加自私，“私其一己之戚也，和其尽臣畜于我也”，只是在统治效果上，达到了更加的“公”。其实，如果就统治者的大家族而言，权力都集中在家长一个人手里，不能算是“公”，但从更广社会视角来看，权力毕竟得到了比较广泛的分享，说是“公”，也是可以的。王夫之所谓，“俾才可长民者，居于民上，亦何以而非为天下之公。”而且为了保证效率，官僚机构必须由优秀或者比较优秀的人才填充，官员的选拔必然成为王朝政治的核心内容，而且大体上要遵循“选贤与能”的原则，从春秋战国的荐举，到两汉的荐举与察举并存的征辟制，中经魏晋南北朝的曲折，最后演化为科举，都无非是通过某种形式，尽可能将社会上的人才吸纳到官僚体系中来。除了贵族政治复兴的魏晋南北朝时期，这种选拔制度一直都比较注重制度化程序化，注重选拔的公正性。从某种程度上说，正是公司架构目标选项的效率优先，才导致了选官制度的这种特色。选官制度最后走上了看上去很有现代意味的考试选才，其实也是长期的制度压力导致的。同时，由于在一个基本排除了贵族统治的传统社会，官僚掌握的权力资源效用最佳，人们对“官”也就最重视。因此，官僚的选拔制度及相应的文化，势必成为社会关注的中心，因此人们可以将之称为“选举社会”，或者说“官本位”的社会。在这个问题上，皇帝的家天下感觉则表现为抛开正常的选拔任用体制，任用亲信，不仅体现在买官鬻爵上面，而且还有大量的白板和斜封官员。这种倾向如果跟宦官和外戚这种皇族自家人的专权结合起来，对王朝政治的影响往往是颠覆性的。

皇帝抛开宰相，自己亲自上手抓工作，原因是不放心。虽然说公司架构的目标选项，效率第一，但稳定和忠诚，也很重要。我们说秦汉以后的帝国是公司架构，但那个帝国并不是真的公司，当时也不存在与现代公司制度配套的社会与法律制度，没有一套制度法规保障委托人的利益。在历史上，也存在宰相或者其他朝政的掌控者，一旦大权在握，就架空皇帝，让皇帝当傀儡的事例，西汉末年的王莽、东汉末年的曹操、魏末的司马家族，最终还借此完成了改朝换姓的工作。所以，也难怪皇帝不放心。不过，就像现代社会里的公司管理一样，对擅权行为的最好制约，不是自己亲自操办一切，或者只相信自己家的人，而是建构一种管理机构内部的制衡机制。这种机制，应该说在秦汉以来的帝国制度架构中是存在的，它大体体现在三个方面，一是官僚制内部机构设置上的制衡，比如秦汉三公的分置，中朝官与外朝官，以及后来三省的设置，中书省决策，门下省复核，尚书省执行。二是专门监视官员的机构，监察机构御史台的设置。三是文武官员的分置，互不统属，而且故意制造彼此的敌意和相互轻视。当然，也有制衡过头的时候，比如宋朝，官僚机构床上架床，屋上架屋，一职多官，互相牵制，结果行政效率低到了极点，使得国家难以应付外部的压力。

说到底，中国之所以在秦汉以后，基本上坚持了皇帝加官僚这种制度，或者说坚持郡县制不动摇，甚至多数时候实行大一统的中央集权体制，主要还是由于黄河与长江的农耕文明区域，面临着来自北方的游牧民族的压力，这种压力虽然不是中原民族所独享的，但的确汉人所面临的压力特别巨大而且持久。在铁器普及之后，冷兵器时代的战争，相对于农耕民族，游牧民族具有相当的优势。尽管在文化程度、生产水平诸方面占有很大的先进性，但农耕民族在面对游牧民族入侵时，多数情况下只能处于守势。如果没有比较有效的中央集权的官僚制，整合与集中区域的资源，没有强大的常备军，完善的后勤和防御系统，农耕民族一般都很难抗衡游牧民族的定期入侵。从这个意义上说，即使是古代史，中国的历史也是一个世界史，无法关起门来自说自话。

中国历史漫长的郡县制历程，成长和发育起一个高度科层化，分工详细，自我组织，拥有自己的文化和行动逻辑的庞大官僚体系，不仅皇权的统治，是通过官僚制实现，而且皇权本身也受到官僚制的制约。类似的官僚体系，在欧洲，只有到了从封建制向资本主义过渡的阶段，在所谓的绝对主义国家形态中才会出现，而中国在此前已经发育了两千多年。要想了解秦汉以来的古代政治，不了解官僚制，显然是不可想象的，“与二千石共天下”，是中国传统帝制的一个最大的特色，以郡县为标志的制度以及文化的影响，很可能一直延续到了今天。我们平常所说的“封建传统”，很可能其实只是“郡县传统”，或者官僚传统，大家平素深恶痛绝的官本位、以吏为师的政治文化，无疑都来自于这种传统。