海上巨款凭空消失，谁来承担责任？

为造船坞填大海，不受管理被制裁;行政命令复原状，满腹委屈不理解。

原告:山东荣城海达造船公司

被告:国家海洋局

审理法院:北京市第一中级人民法院

开庭时间:2004年2月4日

山东荣成海达造船公司为新建船坞，填海造地50多亩。国家海洋局对该公司作出《行政处罚决定书》，认定其违反《中华人民共和国海域使用管理法》有关规定，责令海达公司退还非法占用海域，恢复海域原状。

海达公司认为，自己的填海行为是经过当地政府批准的。国家海洋局在认定事实上有误，适用法律错误，而且无法实施，应当予以撤销。于是，一纸诉状将国家海洋局告上法庭。

2004年2月4日，北京市第一中级人民法院依法组成由行政庭庭长林明华担任审判长的合议庭，开庭审理此案。

法庭上，原、被告辩论激烈。由于这起行政官司涉及的问题比较复杂，法庭没有当庭宣判。

这也是国家海洋局首次坐在被告席。

现在开庭

旁白:山东荣成海达造船公司为了将修造船业务扩大到5千吨，决定新建一处船坞。于是，用一车车的石块和水泥，填海造地50多亩。然而，国家海洋局却认为，海达公司的填海行为，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》有关规定，国家海洋局作出行政处罚，责令海达公司退还非法占用海域，恢复海域原状。

然而，填海容易“造”海难。

罚款51万多元，对海达公司不算什么，可要把辛辛苦苦填海造出的土地恢复原状，要把已经凝固的水泥和沉入海底的石块打捞出来，海达公司说什么也难以接受。

海达公司认为，国家海洋局认定事实有误，适用法律错误，而且无法实施，应当予以撤销。于是，一纸诉状将国家海洋局告上法庭。

2004年2月4日，北京市第一中级人民法院依法组成由行政庭庭长林明华担任审判长的合议庭，开庭审理此案。

法庭调查

审判长:下面法庭对本案事实进行调查。原告方你们是对被告方作出的海监北法字(2003)第012号行政处罚决定书提起的诉讼吗?

原告:是。

审判长:被告宣读一下被诉的行政处罚决定书。

旁白:被告国家海洋局代理人首先宣读2003年11月28日作出的引起本案争议的《行政处罚决定书》。

被告:原告非法占有海域57.02亩，该行为违反《中华人民共和国海域使用管理法》第3条第2款的规定，依据《中华人民共和国海域使用管理法》第42条及《国家海域使用管理暂行规定》第16条之规定，本机关决定给予你单位责令退还非法占有的海域，恢复海域原状，并处人民币513180元罚款的行政处罚。以上违法事实有现场登记表，调查笔录，鉴定结论，相关事情资料等作为证据。如不服本决定，你公司可在接到本决定书60日内向国家海洋局进行申请行政复议，也可在接到本决定书3个月内直接向本机关所在地人民法院提起行政诉讼，复议、诉讼期间不停止本决定的执行。

审判长:原告宣读一下起诉状。

原告:诉讼请求，一、撤消海监北法字(2003)第012号行政处罚决定书;二、判令被告承担本案的诉讼费用。事实与理由如下:被告于2003年11月28日对原告作出行政处罚决定书，原告认为该行政处罚决定存在以下几方面的问题，1.认定事实不清，填海的时间是本案最关键的问题……

旁白:原告海达公司认为，填海时间是本案的关键。原告海达公司的填海时间发生在2001年3月至12月之间，填海行为在先。而被告国家海洋局作出《行政处罚决定》所依据的《海域法》，实施在2002年1月1日。因此，在后实施的法律对在先的填海行为没有溯及力。

原告:原告的填海工程已依法向政府办理了报批手续，原告于2000年11月18日向荣成市海洋与水产局报送了关于建造两条承重3000吨的坞台使用海域的请示，荣成市海洋与水产局将该请示……

旁白:原告海达公司诉称，原告的填海工程已经依法向政府办理了报批手续，为建新船坞，海达公司前后投资了3000多万元人民币。国家海洋局的处罚决定，将造成社会资源的巨大浪费，实际上也是无法实施的。

原告:船台建成后已发挥了较好的经济效益。被告作为国家行政机关，却不顾客观事实令原告退还占有的海域，恢复海域原状，如果真要执行被告的行政处罚决定，原告还要再付出3000多万人民币，原告实在无力承担这笔费用。事实上该海域根本无法恢复原状，如果撤除现有实施，还将造成周边海域大面积的污染，因此被告的处罚决定根本就是无法实施的，原告如果撤除船台后，令原告无力偿还贷款，而原告也将停营，造成极大的社会不稳定因素。

审判长:被告发表答辩意见。

被告:答辩人认为我局于2003年10月28日作出的行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，下面我从四个方面答辩，第一本案认定事实清楚，不论新法还是旧规定，都强调持有海域使用证才能用海。因此海域使用权证书是合法用海的法律凭证，只要未取得海域使用权证书都属于未经批准的违法用海。2003年6月4日，中国海监山东省支队执法检查发现原告未取得海域使用权证书，在该公司厂房西北侧进行填海施工，山东省总队予以立案调查。2003年8月18日，中国海监北海总队在专项执法检查中查获原告仍在违法用海，原告的填海工程是持续性填海工程，其非法占用海域的状态持续至今…

旁白:被告国家海洋局列举原告违法用海的事实，辩称:2003年6月份，海达公司填海面积实测为39亩，而两个月后，竟变成了57亩。填海面积的逐步扩大，说明海达公司的填海行为，在《海域法》实施后仍在继续进行。

被告:我们检查发现现场有正在运送填海石块的施工车辆，坞台两侧还有大量堆放用于填海的石块，事实上原告从2001年3月开始填海施工，其通过填海非法占有海域的行为并没有在2001年12月结束，而是一直持续至今，目前仍未结束。(www.xing528.com)

审判长:总结双方争议焦点，主要是被告对原告填海行为所作的违法认定是不是正确，还有被告处罚所用的法律是否合法。下面由双方当事人就本案争议的焦点所涉及到的有关事实和证据向法庭进行陈述和举证。下面先由被告举证。

被告:我从三个方面进行提供。第一个证明……

旁白:被告方国家海洋局就其具体行政行为所适用法律的正确性、程序的合法性，以及原告海达公司违法填海的事实，用了一个多小时，向法庭出示包括现场检查登记表、荣成市水产技术研究所面积测量结论、山东省海洋与渔业厅公告、听证笔录、视听资料以及相应的法律法规等多达几十份的证据，证明原告海达公司在没有海域使用权证书的情况下，所实施的填海行为是违反法律规定的。

原告海达公司对被告测量结论的公正性表示怀疑，认为测量单位国家海洋技术中心，本身就是被告的一个下属机构，受命于被告。另外，被告出具的视听资料，仅凭画面上正在运送石头的几台拖拉机，也证明不了原告仍在继续填海。

审判长:原告你有证据向法庭提交吗?

原告:我提交的第一份证据是行政处罚决定书，第二份是原告方向荣成市海洋及水产局2000年11月18日提交的关于建造二条承重3000吨级坞台使用海域的请示，水产局收到请示以后，批示:经初审同意使用该海域，2000年12月15日，加盖了公章。

旁白:原告海达公司出示了专家咨询笔录等十八份证据，一方面证明自己的填海行为报批手续合法;另一方面证明被告要求原告把海域恢复原状，是根本不可能办到的。

被告国家海洋局表示异议，认为原告提供不出海域使用权证书，就是违法用海。

法庭辩论

审判长:法庭调查结束，下面进行法庭辩论。各方当事人围绕今天庭审的焦点，进行辩论，原告方先发表辩论意见。

原告:第一，被告的行政处罚决定书事实不清。首先，在被告的行政处罚决定书中没有提到原告的填海时间，被告只是说他在2003年8月18日检查时才发现了原告占用海域，并没有说明海域是什么时间填的。填海的时间因为涉及到海域法生效的前后，是一个至关重要的问题，作为一个国家级的行政机关他并不是没有能力查清填海的事实，而是他故意回避这个问题。

旁白:原告海达公司认为，我国大陆地区对“填海”一词的概念，没有一个明确的法律界定。只有香港政府网站上，对“填海”的概念，作了如下解释:

原告:填海就是把物料倾泻于海中以开拓土地。由此可见只要行成了土地，填海的行为就算完成了。被告却把填海的工程分成了三个阶段，第一是基础性填海，第二是在土地上修建坞台，第三是我们在水下安滑道。我们认为他的鉴定是不能成立的。我们是在2000年报批的，适用的是国家海域暂行规定，它的第6条第2款、第7条规定了县级以上的…

旁白:原告海达公司认为，无论《海域使用管理法》实施前或实施后，海域使用的报批手续，也只有国务院和地方人民政府有权批准。其报批程序是:先由用海单位向海洋部门提出申请，然后海洋部门转给地方人民政府批复。原告海达公司所在的荣成市，是由政府计划委员会分管批复。事实上，荣成市计划委员会已经批复同意了海达公司的填海造地。因此，海达公司是在依法取得了政府的批准文件之后，才开始实施填海工程的。海达公司认为，如果执行国家海洋局的处罚决定，公司还要再付3000多万元，他们已经无力承担。而该海域也根本无法恢复原状，如果拆除现有设施，还将造成周边海域大面积的污染。

旁白:被告国家海洋局发表辩论意见，认为原告海达公司具有“不接受政府海洋行政主管部门有关海域使用管理”的客观事实，在《海域使用管理法》生效后仍然非法占用海域。

被告:山东省海洋局2000年12月24日在《大众日报》向全省连续发布公告，2002年1月1日前使用本省毗邻海域的单位个人务必于2002年3月31日前到所在地海洋行政主管部门批准海域使用申请，依法办理海域使用手续，确认海域使用权。原告对于该公告无动于衷，置国家颁布的法律于不顾，到检查时仍然无证占用海域。《海域法》第54条规定本法于2002年1月1日起施行，海达公司的非法行为虽然开始是在海域法实施以前，但非法用海行为在海域法实施以后仍然存续…

旁白:被告国家海洋局辩称，海达公司只从自身的利益出发，没有考虑到国家的用海管理秩序，没有考虑到国家法律尊严，没有考虑到国家的根本利益和长远利益。

被告:原告只是得到政府计委部门的意向审批，并没有获得人民政府的法定海域使用批准，未取得海域使用权证书。海域使用权证书是取得海域使用权的法定凭证。本案中荣成海达公司填海57.02亩，在海域法施行前按照山东省海域使用规定也应由威海市人民政府批准。在海域法施行后，按国务院办公厅关于沿海省、直辖市审批用海有关问题通知的要求，必须由山东省人民政府批准。根据上述法律法规规定，荣成市计划委员会于2001年3月14日下达的关于海达造船有限公司船坞项目的批复是计划部门的工程立项批准，而不是人民政府颁布的法定使用海域证书。原告在诉状中所谓依法取得的政府批准文件之说不能成立。任何形式的用海行为都必须使用海域使用权证书，符合该海域的功能区划，如果任何人一味地按自己的意志用海，擅自改变海域的自然属性，那将对国家的海洋资源和海洋环境造成难以恢复的破坏。

旁白:被告国家海洋局认为，不管恢复海域原状难度多大，谁酿下的苦果由谁来吞。

在法庭最后陈述阶段，原、被告均坚持自己的诉讼请求。审判长宣布休庭，另行择日宣判。

法院判决

2004年9月23日，北京市第一中级人民法院经审理判决维持国家海洋局的处罚决定。原告不服一审判决，向北京市高级人民法院提起上诉。12月15日，北京市高级人民法院对这起国内首例违法填海引发的行政诉讼案作出终审判决:维持一审法院判决，驳回一审原告的诉讼请求，维持国家海洋局所做海监北法字(2003)第012号《行政处罚决定书》。

记者笔记

山东海达公司不服国家海洋局行政处罚，状告海洋局的案子，虽然现在还没有定论，但通过收听本案，我想您可能最关心的还是:填海造出的57亩陆地，要恢复到填海前的海域原状，有没有可能?我就此电话采访了海南省海洋开发规划设计研究院院长王道儒博士。王博士主要从事海洋环境和海洋工程方面的研究:

王:对拆除的可行性我认为从技术上不存在障碍，是可以拆得了的。拆除完后如果说要恢复到原来的情况是不太可能的，原地方的生态条件是很难恢复的，拆除这个区域也会带来一些影响，但这个影响是小范围的，但它是昂贵的。

王博士说，挖掉泥土，恢复海域是可行的，但是要恢复到该海域原有的生态状况则是不可能的;并且，用于恢复海域的费用，肯定要高出填海费用。

王:因为这个投资会非常大……

王博士认为，国家法律是必须遵守的，但是对于如此高额的投入，“有没有可能采取一种事后补救的措施”…王博士所说的措施是什么?他没有讲，但我想，法律终究会作出一个公正的判断。

本案备忘

《中华人民共和国海域使用管理法》第42条规定:未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下的罚款;对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金10倍以上20倍以下的罚款。

(编辑彭玉冰，特邀编辑北京市第二中级人民法院高志海、郭鹏，旁白方亮)