解决多元纠纷促进社稷安定

人民调解在化解社会矛盾、消除不安定因素、维护社会稳定方面具有特殊作用

人民调解，是我党在陕甘宁边区时期创造并发展起来的重要的法律制度。经过长期的实践积累，已经成为有中国特色的社会主义法制的重要内容，它对促进人民内部团结，维护社会稳定，具有不可低估的作用。人民调解是指在人民调解委员会主持下，依法对民间纠纷当事人说服劝解、消除纷争的一种群众自治活动。实践证明，人民调解是人民群众自我管理、自我教育的好形式，也是维护、巩固和发展人民群众根本利益的一条基本途径。在我国加入世贸组织，改革开放进一步深化的新形势下，充分发挥人民调解在化解社会矛盾、消除不安定因素、维护社会稳定方面的特殊作用显得更为重要。

法治与德治两者是相辅相成、相互促进的，许多法律条文原本就是由道德规范演变而成。从某种程度上说，法律是道德规范的外在表现，特别是调整民事法律关系的规范，很多就是道德规范的条文化。人民调解是人民群众依照宪法、法律管理社会事务，处理矛盾纠纷的一项具体办法，是依法治国的生动实践；同时，人民调解又是一门兼容情、理、法的艺术，是将法律与道德有机结合起来化解矛盾纠纷的最佳途径，尤其是对一些法律没有明文规定或法律规定与情理不尽一致的情况下，调解可以起到单纯的法律或道德都起不到的作用，收到良好的社会效果。加强人民调解工作，是确保实现“公正与效率”的最佳方法之一。较之司法判决，如果纠纷以当事人双方都能接受的方式调解解决，不仅能够顺利了结纠纷，而且能够较好地消除、弥合双方当事人分歧，从而最大限度地实现社会正义。同时，调解还是一种节约资源、简便易行的办法。通过人民调解，当事人彻底止纷息争，就不必启动复杂的诉讼程序；通过诉讼调解结案，就可以不发生上诉程序，减少执行困难，这对于减少当事人负担，降低社会治理总成本无疑具有很大作用。

（在全省人民调解工作会议上的讲话　2002年11月）

调解是实践“三个代表”重要思想的具体表现

调解是消除分歧、化解矛盾的有效手段，也是实践“三个代表”重要思想的具体表现。现在一些案件比较多的法院往往不重视调解，认为调解浪费时间，没有实效。其实不然。首先，案件不管是调是判，最终的目的是要化解矛盾，解决纷争。而调解显然是化解矛盾、促进和解的最有效的办法。其次，做调解工作，可能在某个环节要花些精力，但从案件处理本身看，可实现案结事了；从整个法院的全局看，减轻了二审、再审、执行的压力，事半功倍；从本法院来看，如果能通过调解消化一部分案件，集中力量审理剩下的案件，有利于保证审判质量。不然的话，案子刚判完，双方当事人都上诉、申诉，引发二审甚至再审案件，效果很不好。通过调解，双方当事人消除了思想疙瘩，解决了分歧，邻里之间、单位之间能够互相信任，形成文明风尚，就能够实现法律效果与社会效果的有机统一。做调解工作时，要善于掌握当事人的心理，合理运用法律解决当事人双方的分歧，不要死抠法律条文，不要一味强求“依法判决”。老百姓不会随随便便到法院打官司，如果对老百姓打官腔、拖拖拉拉、不负责任，老百姓受不了。应当明确的是，法律效果与社会效果的有机统一，最终要靠人来实现，而不能指望靠宣读法律条文就能够实现。当然，调解要防止简单化，要始终坚持合法、自愿的原则。当前，各级法院还要注重解决案多人少的问题。这么多案件都通过普通程序来审判，看来行不通，必须扩大简易程序的适用范围，建立速裁机制，这是便民利民、减少诉讼成本的具体表现，群众也是欢迎的。

加大调解力度，扩大简易程序的适用范围，要从立案工作抓起，从一审法院抓起。立案工作是法院工作的源头，如何把好立案关，如何做好庭前调解，如何搞好流程管理，要认真总结经验。基层法院的一审案件，实现调解的有利条件比二审法院多，要充分发挥调解优势，做好庭前、庭审时的调解工作。要选一些有调解能力的同志到立案庭，在立案阶段就进行调解。立案时认为可以调解的，就要尽可能做好庭前调解，能够达成协议的尽量形成。现在，不少法院在立案阶段就重视调解，狠抓庭前调解工作，纠纷能够当场解决的就当场解决，甚至能够当场执行的就当场执行。这种做法很好。案件质量的源头在一审，一审法院如果能够把好关，就会减少上诉、二审、再审案件。当庭宣判问题，要具体情况具体分析，如当庭宣判率很高，而上诉案件增加，说明审判质量不高。关于适用简易程序、实行庭前调解等专门机构的称谓问题，要依法、合理地确定，不宜使之成为独立的审判庭。

（在三明、龙岩调研时的讲话　2003年3月）

调解工作是司法为民的重要体现

从总的方面来看，化解人民内部矛盾，有多种途径。司法行政部门、人民调解委员会、人民法院等各部门各负其责，目的就是要化解矛盾，增进团结，维护稳定。调解工作也是司法为民的重要体现。调解工作有个发展过程。最早曾经设立调解中心，但把握得不够准确。后来强调直接开庭、当庭宣判，对调解有所弱化。现在看来，还是要强调少判多调。在国外，调解工作也日益受到重视。当然，调解工作要坚持依法、自愿的原则，要防止以调代判、强制调解、片面调解，该判的还是要判，但一定要做好说理、解释工作。各级法院要充分发挥多元化调解机制的作用，有效开展调解工作，提高调解率，多途径地化解社会矛盾。对婚姻家庭案件、借贷案件，审理时要多做当事人的思想工作，不要简单下判，在一审能解决的问题要认真负责地加以解决，不要将矛盾上交到二审，甚至再审。过多的上诉、上访，不利于保护社会稳定。要注意调解工作方法，用通俗易懂的语言向群众讲清道理，用法官的真情感动群众，切实化解当事人之间的矛盾，减少群众的诉累。做好调解工作，既要靠法官的业务能力，也要靠法官个人的职业道德与品行修养。现在，我们提倡在法官与当事人、与社会之间建立“隔离带”，以确保公正办案。如果一个法官的社交活动频繁，经常出入灯红酒绿之中，在外吃吃喝喝，当事人是很难接受法官的调解或者判决的。但是，我们说“隔离”不是“隔绝”、“脱离”，不要因为“隔离带”而造成与群众隔绝，要相信大多数法官有抗拒腐蚀的能力，能够公正办案。

（在泉州、福州、三明、龙岩法院调研时的讲话　2004年3月）

增强做好支持和指导人民调解工作的紧迫感、责任感

人民调解作为一项具有中国特色的法律制度，已经成为我国诉讼程序之外化解矛盾、消除纷争的重要手段，成为提高公民法制观念和道德水平、推进基层民主法制建设、维护社会稳定的重要途径。全省各级人民法院要树立政治意识、大局意识、责任意识，认清形势，明确职责，充分认识人民调解机制在解决社会矛盾纠纷中的作用，不断增强做好支持和指导人民调解工作的紧迫感和责任感。

（一）正确解决新时期社会矛盾事关党和国家工作大局，支持和指导人民调解工作是人民法院的政治责任

当前，我国政治稳定，经济发展，人民安居乐业。但是随着改革开放的深入，人们的思想观念、价值观念和相互之间的利益关系发生很大变化，利益格局也发生重新调整，社会矛盾纠纷表现出新的特点。因土地承包、村务管理、征地拆迁、企业转制、职工下岗等方面出现了许多矛盾纠纷，且有的纠纷呈现出群体性、复杂性的特点，往往表现为人民群众反映自己合理要求与敌对分子利用人民内部矛盾的交织，人民群众要求的正当性与反映要求方式的违法性的混合。如果这些矛盾不能得到合法及时解决，任其不断扩大蔓延，那它们有的可能激化，成为影响社会稳定的因素；有的还可能被敌对势力利用，以此挑起社会动荡，削弱改革和发展的社会基础，扰乱党和国家的工作大局，阻碍全面建设小康社会目标的实现。及时化解人民内部矛盾，是保证中国特色社会主义事业全面、协调、可持续发展的重要内容。人民调解作为一项人民群众自我管理、自我约束、自我教育和自我服务的制度，是预防、化解新时期出现的社会矛盾，正确处理人民内部矛盾，维护社会稳定的“第一道防线”。各级法院通过对涉及人民调解协议的民事案件的审判活动，加强对人民调解组织的业务指导，提高人民调解工作的水平和效果，有利于发挥人民调解工作及时化解社会矛盾纠纷、维护社会稳定的职能作用，也是人民法院服务改革发展稳定大局的重要方面。

（二）人民调解工作在解决社会矛盾纠纷中具有不可替代的重要作用，支持和指导人民调解工作是人民法院的法定职责

人民调解制度是在党的领导下，经过长期的探索和实践，不断发展和完善起来的一项化解民间纠纷的重要法律制度，符合人民内部矛盾是在根本利益一致基础上产生的矛盾这一客观实际，符合我国民间长期形成的“和为贵”、“息诉”的民族社会心理和历史文化传统。人民调解具有遍布基层、深入群众、便民、利民、不收费等特点，依据法律、政策和道德开展调解工作，有化解矛盾的独特优势，对促进人民内部团结，维护社会稳定，具有不可替代的作用。近年来，各地人民调解组织积极介入社会矛盾纠纷的调处，解决了大量婚姻家庭、债权债务、打架斗殴、侵权赔偿、土地承包等方面的矛盾纠纷，使许多激烈的冲突化解在基层，消除在萌芽状态，为社会稳定做作出了积极贡献。在完善社会主义市场经济体制过程中，充分发挥人民调解在化解社会矛盾、消除不安定因素、维护社会稳定方面的特殊作用显得更为重要。指导人民调解工作，是我国《民事诉讼法》、《人民法院组织法》赋予人民法院的一项法定职责，是人民法院工作的重要组成部分。人民法院的审判工作与人民调解工作密不可分，特别是诉讼调解与人民调解有许多共同之处，都是为了化解矛盾，维护社会稳定，都要在“自愿、合法”的前提下进行调解。人民调解与诉讼调解互相联系、互相补充、互相支持、互相促进，人民法院有责任也有条件做好指导人民调解工作，充分发挥人民调解在解决社会矛盾中的积极作用。

（三）做好支持和指导人民调解工作，是人民法院贯彻“三个代表”重要思想，按照“司法为民”要求，实现公正与效率的具体体现

人民调解及时把大量的民间纠纷解决在基层，解决在萌芽状态，既维护了社会稳定，又促进了生产力的发展。人民调解工作以法律和社会主义道德为依据，分清是非，解决纠纷，弘扬社会主义道德，符合先进文化发展的需要。通过调解纠纷，使当事人在依法的前提下，互谅互让，有助于建立良好的社会秩序、生活秩序和工作秩序，符合广大人民群众根本利益的要求。人民调解工作具有便民、利民、亲民等特点，利用田间地头、村头巷尾等便于群众参与的方式，及时、就地调解矛盾纠纷，既减少群众的讼累，又为群众解决矛盾纠纷节省了人力、物力和时间，使当事人的合法权益得到及时维护，从而最大限度地实现社会公平和正义。通过人民调解，促使当事人息纷止争，就不必启动复杂的诉讼程序，减轻人民法院的工作压力；通过诉讼调解结案，可以减少上诉案件，缓解执行工作的压力，减少当事人的负担，既降低了社会治理总成本，又能使人民法院能够集中精力解决重大疑难的社会矛盾纠纷，提高审判效率。可以说，支持人民调解工作，是“三个代表”重要思想在司法领域的重要体现，也是人民法院按照“司法为民”要求，保证公正与效率的具体实践。(www.xing528.com)

进一步加大支持和指导人民调解工作的力度

严格依法及时审理涉及人民调解协议的民事案件。依法审理涉及人民调解协议的民事案件，是人民法院支持和指导人民调解工作的重要形式。全省各级人民法院特别是基层人民法院及其人民法庭，对涉及人民调解协议的各类案件，要严格按照最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，符合受理条件的应当及时受理，正确认定调解协议效力，并依法公正地作出处理；要按照案件纠纷性质确定此类案件的案由，但在进行司法统计时，应当将每类案件中包含的人民调解协议案件的数量单独立项进行统计，有针对性地进行业务指导；对于人民调解协议的债权人提出的支付令申请，应当依照《民事诉讼法》第十七章的规定进行审查，符合法定条件的应予支持；在审理涉及人民调解协议的民事案件过程中，要强化诉讼调解功能，应当依法进行调解，经征得双方当事人的同意，人民法院可以邀请原调解该纠纷的人民调解员协助诉讼调解活动，帮助人民法院做好当事人的思想工作。此外，各地人民法院及其人民法庭还要继续将涉及人民调解协议案件的裁判结果，向当地司法机关或人民调解组织反馈；发现调解组织违反自愿原则，强迫当事人达成调解协议的，及时向当地司法机关或人民调解组织提出纠正意见，并提出具体措施。

加强对人民调解工作的业务指导。提高人民调解员的业务素质，是人民法院指导人民调解工作的又一个重要方面。全省各级人民法院特别是基层人民法院及其派出人民法庭应当与当地司法机关密切配合，制定切实可行的具体措施，不断提高人民调解员的法律知识水平和调解纠纷的技能。

密切配合司法行政机关做好人民调解工作。人民调解工作是化解民间矛盾的第一道防线，法院的审判工作承担着息纷止争、调处社会矛盾的重要职责，两者都围绕着一个共同的目标开展工作，形成一种相互衔接、相互补充、相互促进的良性互动关系。全省各级人民法院在支持和指导人民调解工作中，要准确定位，切实把握肖扬院长强调的“不缺位、不错位、不越位”的原则，依法正确履行职责。要运用审判手段支持人民调解工作，对人民调解组织根据法律、社会主义道德、善良风俗和习惯等社会规范促成当事人自愿达成的调解协议应当认定有效，予以支持，不能缺位。在指导人民调解工作中，应当认识到自己与人民调解委员会之间的关系是业务指导关系，不是领导与被领导关系，不能按照上下级之间的关系来发通知、下指示，而应当按照司法行政机关或者人民调解组织的邀请，有计划、有步骤、有针对性地开展业务指导工作，不能错位。同时，人民调解组织开展的调解活动，是独立的民间调解活动，人民法院在指导人民调解工作时，只能针对一般性法律问题和调解技巧进行指导，不能针对正在进行调解的具体纠纷发表意见或直接介入人民调解活动，不能越位。全省各级人民法院要准确把握好“三位”，依法、规范、有序地做好支持和指导人民调解工作。

人民法庭在指导人民调解工作中负有重要职责

基层人民法院尤其是其派出人民法庭，直接担负着审理涉及人民调解协议的案件和对人民调解委员会进行具体业务指导的任务，是人民法院指导人民调解工作的前沿阵地。基层人民法院及其人民法庭的工作质量，直接关系到人民法院指导人民调解工作的成效。全省各级人民法院要认真落实司法为民的要求，坚持重心下移，把工作重点放在人民法庭，进一步做好支持和指导人民调解工作。

一要切实加强对人民法庭工作的监督和指导，保证人民法庭审判职能和指导人民调解工作职能的充分发挥。对人民法庭办理的涉及人民调解协议的民事案件和其他案件，要及时总结审判经验，善于解决存在问题，不断提高人民法庭的办案水平和质量；要主动将指导人民调解工作，作为参与辖区社会治安综合治理的重要任务来完成，积极指导调解组织完善调解制度，建立多级调解网络，有效调处民间纠纷，防止矛盾激化。

二要强化人民法庭指导机构的职能作用，不断提高指导人民调解工作水平。各级人民法院设立的人民法庭领导小组，是负责包括指导人民调解工作在内的人民法庭工作的指导机构，是人民法院加强基层基础建设的一项重要措施。人民法庭指导机构要明确工作职责，强化指导人民调解工作的职能，负责制定本辖区内指导人民调解工作的总体思路和具体措施，并做好检查、督促、落实工作。各级人民法院人民法庭领导小组要切实把指导人民调解工作列入议事日程，制定具体工作计划，提出切实可行的措施，并负责把这一工作落到实处。

三要进一步加强人民法庭自身建设，促进审判工作和指导人民调解工作的正常开展。各级人民法院要认真抓好人民法庭的组织建设，用高素质的法律人才充实人民法庭的法官队伍；要选好配强人民法庭的庭长和副庭长，把政治坚定、业务精通、作风正派、有事业心、乐于在基层艰苦环境中工作的法官，配备到人民法庭；要切实加强法官职业道德建设和法律业务培训，培养和造就一支既讲政治又懂法治、既精通审判业务又熟悉人民调解工作的基层法官队伍。

（在全省人民调解工作座谈会上的讲话　2004年4月13日）

完善多元化纠纷解决机制的实践与思考

纠纷是不可避免的一种社会现象，有社会就有纠纷。就社会发展总体而言，纠纷在一定条件下可能成为改革的先导或动力，但在社会正常发展的情况下，则表现为具体的利益冲突，成为权利实现、秩序稳定的障碍。如何建立一套有效的纠纷解决机制，把个别或局部的利益冲突调整到均衡状态，把纠纷带来的社会风险与危害消减到最小程度，把纠纷解决的成本减少到最低程度，把纠纷解决的效果提升到最佳，一直是社会关注的重要课题。从20世纪90年代中后期开始，福建法院面对诉讼案件大量增加，审判资源相对紧缺，二审、申诉及执行案件占有较大比例的状况，从三个方面入手，就建立完善多元化纠纷解决机制，做了一些有益的探索。

一是强化司法调解，把调解、协调、和解的理念贯穿于各项审判、执行工作之中。我们不仅在民事审判工作中进一步重视和加强调解工作，而且积极探索开展刑事自诉案件和刑事附带民事诉讼案件的调解、行政诉讼案件的协调、执行案件和解工作，力求调解范围多元化；不仅在一审庭审中重视调解，而且在立案时、庭审前、庭审后以及二审、再审的全过程开展调解工作，力求调解阶段多元化；不仅强化法官做调解工作的积极性和责任感，而且多方借力，广泛发动社会力量协助法院调解，力求调解主体多元化；把调解作为解决纷争的优先选择，即使以判决方式结案的案件也加强辨法析理，着力化解矛盾，理顺情绪，做到胜败皆明，力求胜败皆服。同时，制定了福建省高级人民法院《全省法院审判质量与效率评估考核办法》，把调解工作开展情况、案件服判息诉情况纳入评估考核范围；制定了《关于规范行政审判协调工作的指导意见》、《关于规范执行和解工作若干问题的意见》等，推动行政案件协调工作、执行案件和解工作健康规范发展。

二是适度延伸，充分发挥各级法院在源头上预防减少纠纷、化解矛盾的积极作用。主要包括：积极参与社会治安综合治理和矛盾纠纷排查调处工作，防止矛盾纠纷激化、转化；结合巡回审判，在城区推广法律进社区活动，在沿海组织海上巡回法庭，在偏远乡镇设置巡回审判点，深入开展法制宣传，疏导矛盾纠纷，把社会不稳定、不和谐因素预防解决在基层、化解在萌芽状态；发挥审判案件的根本功能，针对案件审判中发现的问题，深入剖析，举一反三，查找体制机制制度方面的原因，有针对性地提出司法建议，促进有关单位和部门建章立制，堵塞漏洞。对可能引发矛盾纠纷的重大建设项目、拆迁安置项目及林权制度改革等，适时开展调研，提出司法对策与建议，协助党委、政府和有关部门完善方案、预案，从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生。

三是主动衔接，推动诉讼与非诉讼纠纷解决机制功能互补、良性互动。首先，在组织机构上衔接，各级法院普遍成立人民调解工作指导机构，定期召开联席会议，在法院与人民调解组织间建立经常性工作联系和沟通机制。其次，在业务指导上衔接，通过多种形式培训人民调解员，提高人民调解员的法律素养和业务技能。对人民调解工作具有指导作用的案件，及时邀请人民调解员旁听审理，增强指导工作的针对性和有效性。共同研究民间矛盾纠纷产生的规律和特点，排查原因，分析对策，制订预警和防控方案。再次，在具体工作上衔接，一方面，对已经诉至法院的案件，在确有必要或更有可能促成调解的前提下，经当事人同意，积极委托人民调解组织、工会组织、行业协会、妇联等有关组织进行调解，或邀请具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系的人员协助调解，并以司法的方式予以确认。对于带有普遍性和涉及多数群众利益的重大民事案件，视情况请政府相关部门先行调解处理。另一方面，对当事人就人民调解协议纠纷提起的民事诉讼，及时立案，并召集当事人及原人民调解员到场，查清事实，分清是非，依法确认和维护人民调解协议的效力。

通过建立和完善多元化纠纷解决机制，全省法院为党和国家工作大局服务的实效性进一步显现，并带动了审判执行工作进一步走向更加良性发展的轨道。各级法院积极探索，勇于实践，创造出一些富有特色和成效的调解工作新思路、新方法。晋江市法院把闽南茶文化融入诉讼调解工作中，创造出“茶桌调解法”，被誉为“司法功夫茶”；莆田市两级法院建立诉讼调解和人民调解相互衔接的工作机制，引入社会力量强化调解工作，取得了良好效果。至2006年，全省法院各类一审诉讼案件的服判息诉率达87．43%。已有超过一半的民商事案件以调解、撤诉方式结案，调解撤诉率达55．26%。一些基层法院民事案件调解撤诉率一直保持在70%以上；部分人民法庭大多数案件均以调解方式结案，已连续多年出现零上诉率、零申诉上访率。在行政诉讼中，通过协调解决的占25．98%。在执行案件中，当事人自愿和解或自动履行的占47．40%。一次性化解矛盾纠纷的能力明显增强，因审判工作而引发的上诉、申诉、上访逐步减少，二审、再审及强制执行工作的压力得到明显缓解。同时，一些可能引发大量矛盾纠纷的重点建设项目、拆迁安置项目、重大改革项目，通过从源头上预防和化解，有效地防止了诉讼案件的发生；一些可能对簿公堂的日常、简易民间纠纷，通过人民调解组织及其他社会力量的共同努力得以及时解决，使全省法院年收案均稳定在27万件左右，较最高收案数减少5万件，缓解了法院收案持续上升、审判资源日益紧张的压力。

回顾几年来的探索和实践，我们认为，建立和完善多元化纠纷解决机制，是适应我国经济社会深刻变动，利益格局多元化、矛盾纠纷多元化的现实需要，也是贯彻落实科学发展观，维护改革发展稳定大局，促进社会和谐的重要措施。建立和完善多元化纠纷解决机制，解决纠纷是目标，多元化是手段，完善机制是关键。这对法院来说，首先，必须进一步重视和加强诉讼调解工作。用非常刚性的手段来处理民事案件、人民矛盾，导致案件数量不仅不下降，而且矛盾越来越强，上诉率增加，申请率也增加。诉讼调解作为我国诉讼制度的重要组成部分，是法院行使审判权的重要方式，也是根植于我国历史文化传统并经过长期司法实践证明有效的纠纷解决方式。在新的历史发展时期，不仅不能受到削弱，还应进一步适应当前经济社会发展的需要、适应构建社会主义和谐社会的需要，不断创造新方法、拓展新领域、发挥新效用。其次，必须进一步重视和加强矛盾纠纷的源头预防。人民法院在长期审判工作中，特别是在调处纷繁复杂的矛盾纠纷中，对矛盾纠纷的成因、产生和发展有比较全面深入的了解，对矛盾纠纷的防范、处置积累了许多有益的经验，并有利于从法治角度，提出相应的对策措施。应当善于发挥这些独特优势，克服就案办案的陈旧观念，适当做好审判延伸工作，积极为健全社会利益协调机制和社会稳定风险评估机制、从源头上预防和减少纠纷建言献策，提出司法建议和防范对策。再次，必须进一步重视和加强对非诉讼纠纷解决机制的支持和衔接。我国现阶段的社会矛盾，涉及多层次的社会关系、多样化的矛盾主体、多领域的利益冲突以及体制、机制、政策、法律、观念等多方面的因素。决不是仅仅依靠法院一个部门、仅用法律一种手段就能解决的。特别是面对越来越突出的矛盾纠纷的复杂性、多发性与司法资源的有限性、司法能力的局限性之间的矛盾，必须充分发挥政治优势，积极推动形成多种矛盾纠纷解决方式有效衔接、多种资源充分整合、相互支持的工作机制。

（原载《人民法院报》　2007年7月11日）