南平法院1110工作机制带来的实践与创新

吴敏东

“信官不信兵，信大不信小，信上不信下，信访不信法”，这是当前信访的突出现象。涉诉信访数量居高不下；重复信访、越级信访、无理缠访多；组织性强的群体信访不断出现；放弃上诉等救济途径专攻信访等新问题突出。由此，涉诉信访成为法院工作的重点、难点，法院所承担的压力、所付出的精力、所付出的物力为历史上少有。

如何破解难题，欧岩峰院长从最初的针对涉诉信访和审判质效提出“一升一降”的构想，到“一升一降一亮点零违纪安全零事故”的“1110”工作目标的提出，再从目标到机制的10多项制度的创新，牵住了司法公信的这个牛鼻子，从理念到实践进行了探索、创新，构成了南平法院发展的整体框架。从破解涉诉信访难题来看，通过两年来认真贯彻执行最高院“四个必须”、“五项制度”和省院“十项制度”，遵循信访工作“路线图”，不断健全和完善信访工作制度，涉诉信访工作取得了明显成效，实现了可喜的四个转变：

——实现了既追求公正审判又追求案结事了人和的理念转变。“1110”工作机制把“降低涉诉信访总量”作为检验法院审判工作政治效果、法律效果、社会效果统一的一个标尺，一个案子效果如何，是否做到定纷止争，涉诉信访就是个晴雨表，是评价的重要标准。从而把案结事了人和确立为法院审判工作的价值追求，既追求达到“公平与正义”的目标，又追求达到息诉宁讼、息诉止访的效果；既追求好的法律效果，又追求好的社会效果，使之有机的统一起来。

——实现了从“单轮运行”到“四轮驱动”的转变。“1110”工作机制是解决目前法院系统涉诉信访化解难度加大、信访问题复杂化倾向明显问题的破门之法，可以说是南平法院工作的一把“金钥匙”。正如欧岩峰院长所言：“1110”就如一架大车，轴心是人民群众最为期待的司法公信，3个‘1’和1个‘0’是这部车的四个轮子，朝着目标，四轮驱动，奋勇向前。因此，四个方面不可偏废，共同发挥作用，唇齿相依、相互促进，案件质量效率提升了，案件服判息诉率高了，涉诉信访自然就下降了；法院的亮点工作多了，队伍建设素质提升，实现‘零违纪’，司法公信力提升了，无形中也就减少了涉诉信访。

——实现了规范化机制建设的转变。“1110”工作机制最大的成效在于涉诉信访问工作的规范化建设。如“四全一选四下访”被省委政法委、省法院主要领导充分肯定，并被南平市委政法委在全市政法系统推广，其中一个重要原因就是形成了独具特点的涉诉信访工作制度，群众选择接访、领导常态接访等都从根本上转变了过去接访的随意性和无序性。

——实现了从后位到前位转变。2012年进京上省涉诉信访总量排名相比2011年位次下降了两位，第二批涉诉进京访积案77件，化解率100%，息诉率90．91%，化解息诉率居全省9个中院之首，特别是一批久经长远的缠诉缠访案得到解决，效果很好。2013年1至9月，涉诉信访综合排名全省前列。

一、“1110”工作机制确立了源头治理涉诉信访的工作思路

从源头治理涉诉信访，是“1110”工作机制的内核之一，也是解决涉诉信访的精要。降低涉诉信访要综合实施，从司法为民大局上讲，就是要在党的领导下，坚持发展是第一要务，充分发挥审判职能，坚持在发展中解决问题，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态建设，特别是要着力解决好民生、民主、民心问题，促进社会进步和人的全面发展，从而减少涉诉信访；从司法公正上讲，就是法院要构建源头治理体系，多管齐下，关口前移，提升涉诉信访标本兼治的水平，尽可能防止、减少、弱化产生涉诉信访的严重社会问题和社会冲突的产生。故“1110”工作机制做到了三个结合：

信访工作与抓案件质效相结合。提升案件质效是降低涉诉信访的基础。针对群众来信来访反映的问题大部分与案件质量有关的情况，严抓案件质效，以案件质量的提高促进信访工作的良性循环。2012年初开始实行岗位目标绩效管理，把管人与管案结合、办案质效与岗位要求结合；加强案件流程管理，建立了《关于进一步加强审判管理工作的意见（试行）》等6项制度，时时抓、抓平时；实行案件质量评定。制定《全市法院案件质量评定处理办法（试行）》，“独立中立、重点发力、评案评人、公开整改”，促进案件质效提升。

信访工作与抓队伍素质相结合。“1110”工作机制中的“零违纪”从增强法官的政治责任感、改变工作作风、规范法官司法行为入手，注重在源头上提高审判工作质量，预防和减少裁判错漏、行为失范，达到提高息诉服判率、降低申诉信访率的目的；不断强化干警涉诉信访意识教育，通过专门的学习、讨论等方式，让干警在头脑中绷紧涉诉信访这根弦。新进法院人员统一安排到信访岗位工作3个月，以增强群众工作能力；认真落实党风廉政建设责任制度，开展“正面典型引路，反面典型警示”活动，不断增强干警纪律意识和廉洁自律的自觉性，切实做到秉公办案，对群众信访中反映的违法违纪线索，加大纪律查处力度，做到有举必查，查实必究，究必从严，给群众一个满意答复，杜绝违纪行为的发生。

信访工作与抓纠纷化解相结合。诉访前化解纠纷是减少涉诉信访的重要办法。开展“大联动、大对接、大协调、大调解”活动，将审判工作向前、向后延伸，形成化解社会矛盾的工作链条，被人民法院报称为“南平‘三步诊疗’法”。即和政府法制部门、林业、公安交警、侨联、妇联等部门对接，建立了涉林矛盾纠纷诉前化解、交通事故巡回审理、行政争议案前化解、劳动争议医患纠纷联合调处、侨联妇联维权等调解衔接机制，突破“坐堂审案”惯性思维，变“被动受案”为“主动疏导”、变“就案审理”为“源头治理”。中院与南平市林业局联合制定出台《全市涉林矛盾纠纷诉前化解机制工作方案》，建立从村到乡（镇）、县、市的四级诉前化解组织网络，上下联动，把涉林纠纷化解于诉前、访前。该机制“对症下药，疗效显著”，2011年至今年7月诉至人民法院的涉林民事、行政案件302件，同比下降了32．5%；涉诉上访45起，同比下降60%。全市有30%的乡镇没有发生涉林民事诉讼。由此推进，中院和南平市归国华侨联合会出台了《关于建立涉侨维权工作衔接互动机制的若干意见》，与劳动保障部门、工会、司法局建立劳动争议化解、“三员一代理”工作机制，强化对接协作，建立畅通、有序、互动、高效的工作新格局。同时制定《全市法院干部进村入户排查化解矛盾纠纷活动实施方案》，两级法院干部深入基层村企排查化解纠纷，对排查出来的矛盾纠纷、苗头隐患和突出问题，属于法院管辖范围的，力求就地解决。

二、“1110”工作机制建立了日常性、针对性、规范性的涉诉信访工作长效运作制度体系

涉诉信访工作有其自身特点，“1110”工作机制中所创新总结提炼的“四全一选四下访”、“民事司法救助”等制度，在实践中发挥了重要作用。(www.xing528.com)

构建“四全一选四下访”为主体的相配套机制。即在不断推进“四全一选四下访”制度的基础上，不断健全和完善与之相配套的信访工作的接待处理跟踪、监督、落实、追责以及申诉复查等机制，两级法院之间的组织、协调、配合机制；涉诉信访保障机制。如配强信访工作力量、改善信访办公条件、加大资金科技投入。中院把“立案信访窗口”建设作为加强信访工作和便民为民工作的一个重点，全面加强立案信访窗口的硬件和软件建设，实施“一站式”服务。全市两级法院全面完成“诉讼服务中心”建设。中院除设立正常的接访窗口外，还在诉讼服务中心设立了领导值日常态接访办公室，专门人员、专门场所、专门制度。同时还在诉讼服务中心开展创建巾帼文明岗、党员先锋岗活动，更好促进信访工作的开展；加强信访工作的责任追究机制。比如首问责任制、案件质量责任追究制、信访建议制、信访责任追究制等，集中精力研究和创新涉诉信访的工作方法和措施。

构建对接涉诉信访工作网络机制。充分运用地方党委、政府综治建设网络健全、救济手段灵活等优势，相互协调，形成合力，共同化解。在具体工作中，结合南平市委、市政府开展领导干部大接访的有利时机，主动将化解难度大的进京访案件向当地党委汇报，纳入党政领导接访范围、齐抓共管；两级法院积极启动涉诉信访联动对接机制，将信访案情通报相关部门，运用多元化纠纷解决机制，加大息诉息访的工作力度；积极协助地方党委政府就重大建设项目涉法涉诉问题做好社会稳定风险评估，通过司法建议的方式，从法律层面和政策层面进行科学剖析，帮助改进工作方案。如中院领导深入政和法院与政府沟通进京访案件清积工作，和政府各方做信访人王某某工作，经多方协商、疏导，王某某最终同意县政府提出的安置方案而息诉，使这起省委政法委交办的领导带案下访信访难案得以成功化解。

强化“七个有”和“四个清”的责任要求。增强规范涉诉信访案件是一项重要工作。院党组高度重视，采取自上而下，自下而上，全面排查摸清信访底数。逐案将信访人基本情况、审判情况（一、二审、再审等）、上访时间、次数、交办部门、信访诉求等一一列表，制作花名册，建立台帐。做到案件底数清楚、基本案情清楚、交办部门清楚、基本诉求清楚。对列入清理范围的涉诉信访积案，包案领导和包案责任人做到“七个有”（即有看卷、有接访、有制作复查报告、有合议、有信访等级评估表、有制定化解方案、有做息诉工作）；达到“四个清”（即要求解决的问题清、调查了解的事实清、责任单位、责任领导和责任人的责任清、处理意见的法律依据清）。对所有的信访清积案件，经做化解工作，当事人息诉的，应有相应的息诉证明材料；经做化解工作，当事人仍坚持信访的，应召开听证会，做查后答疑工作，仍不能息诉的，应制定并落实稳控化解方案；符合终结条件的，提出终结意见，逐级报省法院研究决定。完备所有的清积信访案件的档案材料和工作台帐。同时加强督查通报，中院每月制作二期涉诉信访信息专刊，各基层法院及时上报涉诉信访最新情况，加大对各基层法院的督查通报力度，并对任务积压、进展缓慢的法院采取约谈负责同志，蹲点督办等形式，督促基层法院清积工作。

构建涉诉信访日常链条工作机制。首先是高度重视初访初信的处理。只要有群众来告诉申诉或者来信来访，都有专人接待处理，认真做好登记、材料接收、诉讼指导、法律咨询解答，切实做到“件件有登记、事事有回音”，并根据实际情况及时作息诉解释和判后答疑工作，尽量把问题稳定在初始阶段、把矛盾消除在萌芽状态。其次是对于经过口头解释或者判后答疑仍然坚持申诉（申请再审）的，及时审查立卷进入复查程序，然后统一进行排期公开听证，认真听取申诉意见，深入做好辩法析理，并根据不同情况分别做作出处理：对于申诉有理、原审裁判确有错误的，提交审判委员会讨论决定进入再审程序；对于申诉有一定道理、原审裁判存在一定瑕疵但又不符合提起再审条件的，认真做好疏导解释工作，并尽可能的做好调解、和解及善后工作；对于申诉无理、原审裁判并无不当的，在耐心细致做好法制宣传和息诉服判工作的基础上，及时作出书面驳回通知。第三是对于已经复查驳回后仍然坚持申诉上访的，在继续做好辩法析理、息诉解释工作以外，积极正确引导申诉人依法申诉，防止多头访、越级访或其他过激行为，同时对于个别矛盾容易激化、申诉人行为偏激异常的信访件，加强与各有关部门的联系与沟通，及时采取防控措施，做到防范于未然。

三、“1110”工作机制把信访稳定作为第一政治责任，突出领导的示范作用

实行涉诉信访工作领导负责制，法院院长是涉诉信访工作的第一责任人，分管涉诉信访工作的领导负直接责任，其他领导成员实行“一岗双责”，相关部门负责人负具体责任，形成一级抓一级、层层抓落实的涉诉信访工作领导责任体系。分包信访案件的领导，把信访稳定工作作为第一政治责任，既当指挥员，又当战斗员；既挂帅，又出征，发挥领导的示范作用。

实行领导绩效考核“一票否决”。两级法院领导，高度重视涉诉信访工作，均由院长担任涉诉信访工作第一责任人。中院下发了《全市基层法院“1110”工作目标绩效考核办法》，明确把“降低涉诉信访总量”的成效作为硬指标硬任务纳入领导业绩考核，在年终“三项工作”考评中实行一票否决等措施，同时强化激励机制，规定“‘31率’指标在全省法院排名进入前3名，涉诉上访在全省法院排名下降至后三位”的法院和院领导实行奖励，全力推进涉诉信访工作。

实行领导“值日常态”接访。即固定接访日期，固定接访领导。不分双休日、不分节假日，每天安排一名领导负责接访，参加值日接访的人员由院领导，专职审判委员会委员，设处级以上干部、部门负责人组成，并要求每个院领导一年至少要化解1件以上涉诉信访件。除做好日常接访工作外，还定期不定期的组织下访，中院包案领导、责任人直接到信访人所在社区、村居、家中面对面听取诉求，实打实解决问题，争取信访人的理解和信任。

扎实落实“四定一包”责任制。两级法院包案领导做到亲自查阅卷宗，了解案情，掌握信访人诉求，包案责任人具体抓落实，形成“齐抓共管”的良好局面，提高化解成效。中院党组成员按照分管工作和联系基层法院的分工对涉诉信访清积工作落实领导责任，加强同当地党委、政府及相关部门的沟通联系，同时做好督促检查，跟踪指导。据不完全统计，2012年以来中院党组成员及中院涉诉信访化解工作领导小组成员共有50余次专门赴基层法院或信访当事人所在地进行督导涉诉信访化解工作。如中政委交办的进京访黄某某信访案，中院欧岩峰院长亲自包案，督促、指导化解工作。先后两次赴福州永泰做当事人的息诉工作，在永泰县人民法院的积极配合下，对上访当事人进行法律释明和案件执行情况的反馈。并针对上访人的实际困难，实行司法救助，使其得以息诉罢访。

四、“1110”工作机制体现了党的群众路线在司法工作上的运用

“形象系于公正，法威存乎民心”。“1110”工作机制中的“四全一选四下访”、刑事案件民意征询、民事司法救助等都充分体现了司法走群众路线。在涉诉信访工作中，坚持对人民高度负责的理念，带着对人民群众深厚的感情去做工作，十分注重坚持法、情、理、济相结合，进一步完善“理诉疏访”机制，认真解决涉诉信访群众反映的突出问题，做到“三个到位”：诉求合理的解决到位，诉求无理的思想教育到位，生活困难的帮扶救助到位。如南平市环卫工人起诉环卫处的案件，原告19名环卫工人起诉南平市环境卫生管理处，要求被告与他们签订书面劳动合同和办理“三险”手续，自2009年2月起，19名原告多次到省人大、南平市政府、南平中院上访，要求环卫处补缴其工作期间的养老保险、失业及医疗保险等。该案上访主体身份特殊，人数较多，情况特殊，影响很大。如处理不当，将可能引起群体性纠纷，不利于稳定和谐。为此，我院领导高度重视，分管副院长亲自参与协调，一方面积极到南平市政府、市财政局、住建局、环卫处等单位协调，为工人争取资金83万元；另一方面7次召开环卫处与环卫工人的协调会，释法析理、竭力调解，工人们深受感动，最终达成协议，并向法院申请撤诉。正是院领导积极的态度，耐心细致的工作，一起群体性上访案件得到圆满解决。

“删繁就简三秋树，领异标新二月花”，“1110”工作机制是对南平法院工作的创新、是对实践经验的总结提升，其中为闽北两级法院涉诉信访工作注入了新的血液、新的活力，也带来了新的机遇，新的春天。我们应当齐心协力，奋发图强，全力推进“1110”工作机制建设，为实现“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的目标，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，高唱出一曲曲具有中国特色的“司法好声音”！

（作者系南平市中级人民法院副院长）