行政审判中行政行为的审查要点

《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”该条款的规定是行政诉讼区别于刑事、民事诉讼法的特别规定，案件审理中如何理解和运用这一原则规定，标准如何确立，是行政行为审查的重点。“作为类”具体行政行为司法审查占据目前行政审判的绝对多数。所谓作为类的具体行政行为是行政主体在行政管理过程中，从行政程序及实体上积极作为而产生的行政行为，通常表现为作出一定的动作或动作系列。在该类案件的审理中，需主要审查：

1．作出行政行为的主体是否合法

行政主体是指依法享有国家行政职权，能代表国家独立进行行政管理并独立参加行政诉讼的组织。根据概念，审查时可从以下几方面把握：一是行政主体是一种组织；二是依法拥有行政职权；三是能够代表国家独立行使行政权力；具备上述要点，则在形式上具备行政主体的资格。在审查时，还应区分行政主体与行政组织、行政机关、行政法律关系主体的概念上的区别，以免混淆而作出错误的判断。我国的行政执法主体在现实中还存在执法主体之间职责不清、机构设置较随意、委托不规范等方面问题，在司法审查中，要审查法律法规对该部分的具体规定，避免职责不清、交叉执法现象扰乱审查方向，造成错误认定。

2．作出具体行政行为是否具备法定职权

具体行政行为的作出是否符合该行政主体的职权范围，是审查该行政行为的另一重要标准。行政主体只能依据职权法定的原则作出行政行为。对职权法定的审查从以下几个方面：一是法条是否有明文规定。作出行政行为的职权依据一般在相关的法律法规中均可找到对应依据，对于规定明确的，可按规定进行审查。但鉴于目前市场经营模式不断更新，多种情形很难找到一个清晰明确的依据。如工商行政管理执法机关与质量技术管理执法机关在查处假冒伪劣产品方面经常出现交叉执法，行政相对人不服诉至法院的情形。审查时需要根据具体生产或经营状况作出判断；二是下级行政主体行使上级行政主体的职权。如基层公安派出所以其自己名义作出拘留决定、国土资源局以自己的名义发布收回国有土地使用权通告等，该类组织无权以自己的名义作出此类行为，显然存在超越职权的情形；三是不具备独立资格的内部部门或临时性机构以其自己名义作出的行政行为。该类行为在拆迁类案件中尤为突出。近10年来，各地政府在收储土地和拆迁过程中，设立土地储备中心、拆迁办、拆迁指挥部等，大量出现以土地储备中心、拆迁办、指挥部作为实施强制拆迁主体的现象。行政相对人在提起行政诉讼时往往以上述单位作为被告，在审查该类案件时，要及时查清具体行政行为作出的主体以及是否具备独立作出行政行为的资格，以确保正确确定被告。

3．作出具体行政行为的证据是否充分

行政诉讼因其本身存在的特殊性，在诉讼中，适用举证倒置的规则。《行政诉讼法》第32条规定，行政诉讼中被告应对其作出的具体行政行为是否合法负有举证责任。对证据的审查包括：

（1）被告是否在法定期限内提供证据。行政诉讼法对当事人（尤其是被告）提交证据时限规定明确，逾期提供要承担一定的法律后果。规定举证期限可以防止当事人在不利证据上无限拖延，增强当事人的举证责任心。但往往在司法实践中，仍存在超期举证现象，需要具体分析分别加以认证。如延迟举证存在法定的事由，应当予以接收；如虽然未按规定期限提交证据，但该证据确实能够证明案件相关事实，则不能机械地以超过期限不予采纳。(www.xing528.com)

（2）证据收集是否符合法定程序。《行政诉讼法》规定，行政机关在作出具体行政行为时，应当充分收集证据，根据证据作出行政行为。在实践中，往往出现行政机关在诉讼程序中仍自行向当事人和证人补充收集证据、利用行政权力威胁、诱骗取得证据等情形。在司法审查中，可直接审查证据的形成时间、形式、来源，综合进行分析判断，必要时可依职权进行调查核实，以确保采信证据所证实的事实客观真实。

（3）证据与行政行为是否具备关联性、合法性、真实性。证据与行政行为是否具备三性是确定证据是否采信的基础，是证据规则中核心概念，贯穿于举证、调查、质证、认证的全过程，决定证明力大小。如不具备三性，则会使证据丧失意义。按照逻辑关系，首先应审查证据是否具备关联性。如证据与所作出的行政行为无关联性，则该证据对行政行为无任何价值，可以直接予以排除。其次审查证据合法性。该审查主要是证据取得的形式、手段、程序是否符合法律规定。再次审查证据的真实性。真实性是保证发现客观真实的需要，证据的真实性有形式上真实和内容上真实之分，在审查中，不仅要对形式上真实性予以审查，还应立足对内容真实进行审查，以期对事实尽最大化的还原。尤其是房屋登记、工商登记类案件，对行政相对人提交的申请材料是进行形式审查还是实质审查一直是困扰行政行为、司法审查的重要问题。如房屋登记的当事人持假身份证明、公证文书等申请房屋登记；工商登记的申请人提供假的股东大会证明等，需要结合其他情形综合分析，不能一概而论。

4．行政行为程序是否合法

行政程序是行政主体实施行政行为时应当遵循的方式、步骤、时限和顺序。不同的具体行政行为在其作出程序上既有共性，亦有个性。有的具体行政行为作出的行政程序是由一部法律或法规规定的，而有的则是多部法律、法规、甚至规章规定的。如一个行政行为受两个以上法律法规规范调整，执行什么样的程序，则需要根据具体情况选择与其更为贴切的特殊规定。被诉行政行为严重违反法定程序，该行政行为依法应被撤销。如：拆迁裁决行政程序中未对被拆迁人做调解工作、未将相关行政文书有效送达等；治安处罚案件未告知被处罚人处罚的事实、理由、法律依据等情形；行政程序上存在瑕疵，但可以补救的，从行政效率原则上讲，则以不撤销行政行为为宜。

5．审查行政文书引用的法律、法规是否正确

行政行为体现在文书上，需引用作出该行为的法律、法规依据。审查时应注意的问题是，引用法律、法规是否全面、正确，是否存在冲突。特别是内容较为复杂，多种法律关系并存的行政行为。若干行政主体共同作出的具体行政行为，更是需要分别对照法律规范的相关规定予以审查。