提高司法公信力：探究司法职权外溢问题

司法职权外溢问题研究——以提高司法公信力为目标看司法职权配置

刘一粟　耿　艺

一、问题的提出

此前备受瞩目的“杭州飙车案”、“邓玉娇案”等均引起社会强烈反响。从社会公众的舆论倾向来看，案件确实引起了公众对司法机关司法公正的质疑，法院无论怎样裁判其结果都会导致不满。甚至有些当事人戏称：如今个人想要解决问题的最好办法，就是找媒体，想办法让事件在社会中的影响迅速扩大。司法程序在群众心目中的地位丧失可见一斑。对于处在经济特区司法改革前沿的我院，司法公信力的缺失主要表现在对法院、法官的不理性对待；对于已进入诉讼程序的案件，通过法律外途径以达到自己的目的；无限申诉再审、不断信访等等。对此法院往往要付出大量的时间和精力向当事人和有关部门进行解释、劝说和协调沟通。

“人无信不立，国无信则衰”，司法公信力是一个国家法治建设的重要课题，也是一个国家的司法之基，更是人民法院的立院之本，法官的立身之根。无信不足以立威，司法权威的树立，与其公信力有着十分重要的关系。人民群众对司法机关和法律的适用缺乏信赖，自然不可能自觉维护法律的尊严和司法活动的权威。

当前，党中央和最高人民法院适时提出“优化司法职权配置”这一改革思路，其中一个重要目的是为了解决日益严峻的司法公信力缺失的问题。司法公信力的缺失，是多种原因导致的，例如法院内部管理体制和法院与行政机关职权管理体制存在的缺陷，法院司法人员队伍建设存在的弊端等。本课题组通过调研，并和部分信访群众沟通发现，人民群众对司法机关的不信任、不认同，很大程度上是由于广大群众对法院办案过程和相关法律不了解，当事人只是看到办案的周期与审判执行结果和自己的预期不同，即认为法院没有依法办案或未积极保障其合法权利；而其他与案件无利害关系的案外人对法院工作的评判也仅仅依据其自己的模糊概念或主观臆断。对其认真解释法律法规，并介绍我院办案流程后，多数当事人能表示理解。因此，本课题组认为，法院司法公信力缺失的一个重要的原因在于，目前法院受旧有观念束缚，仍然是“关门办案”，没有做到“走出去、请进来”，法官也没有真正“放下身段”，倾听民意，整体上司法透明度还不够，群众参与性不高。我们认为，信任感和认同感首先应建立在了解的基础上，广大群众对法院的审判执行活动不了解、不熟悉，自然无法建立起信任。同时，人民群众无法主动的参与到诉讼活动中来，只能被动接受。民意无法进入司法，公众对司法的热情和期望降低，必然会寻求法律外途径解决自身的矛盾、纠纷。

为改变现状，许多法院在“走出去、请进来”方面做了大量有益尝试，比如开设“社区法庭”、“田间法庭”、中小学“法制课堂”（“走出去”）；邀请人大代表、社区代表旁听庭审，进行监督（“请进来”）等。实践证明，采取这些“走出去、请进来”措施的法院，其司法公信力和群众满意度有一定的提升。因此，在充分尊重宪法和法律权威的基础上适度“打开门办案”，提高司法透明度，加强群众的参与度，便能在一定程度上缓解当前法院面临的司法公信力缺失的困境。

二、提高司法公信力的几种现实路径

法院和法官应当“走下神坛”，有机地融合到社会中去，也有必要化解公众与司法的隔膜，增加民众对司法的信任。王胜俊院长2008年10月31日在北京市丰台区法院调研时强调，人民法院的本质是人民性，人民法院要牢牢把握社情民意，真正认识民意。各地法院以王胜俊院长的讲话为指导，从加强完善“司法民主”和法院的“人民性”为主题进行了许多尝试和改革。总结我院和兄弟法院的经验做法，本课题组认为下面几种制度是提高司法公信力的有效手段。

（一）诉前调解制度

调解制度是一项具有中国特色的化解民间纠纷的法律制度。我国《宪法》、《民事诉讼法》、《继承法》、《婚姻法》等多部法律对人民调解都有明确规定。随着中国社会制度的变革，人民调解制度也逐渐超越了单纯解决纠纷的社会性目标，在纷繁的社会变革中面临着新一轮的重构。调解制度重构的背景是复杂的，既有原有调解制度功能上的不适应，也有伴随法治理想主义产生的以法院为解纷中心的理念所造成的制度挤压与衰落。在20世纪，各法治国家围绕着怎样更好地保障社会成员利用司法的权利，构建了诉讼外争端解决机制（ADR），把纠纷解决的功能从法院向社会化的ADR转移。ADR的发展与司法改革的互动，促进了新型非正式司法程序的发展，使法院承担促进、协调和制约监督ADR职能，使当事人积极参与纠纷解决机制，创造了美国式的“司法职权外溢”。当理想化的法治主义带来了诉讼激增和高昂的成本负担等一系列现实问题时，当ADR的知识为国人再启智慧时，当发展协商解决纠纷机制逐渐成为大陆法系国家司法改革的重要趋势时，调解制度的再兴就成了必然的方向。

目前，外地许多法院诸如江苏省南通市崇川区法院、广西区南宁市良庆区法院、江西省南昌市青山湖区法院等都引入了诉前调解制度，调解均以立案庭法官或调解工作室的法官为主体。我院结合自身情况，在实践中逐渐丰富了调解制度的运用方式，参与构建“大调解”制度，将调解主要划分为“请进来”与“走出去”两种形式。“内”有罗湖区人民调解工作室进驻法院，实现立案前的人民调解，是为“请进来”；“外”有法院指导的人民调解委员会，法院通过派出人民调解指导员来“外溢”司法职权，是为“走出去”。为进一步加强民事调解工作，实现人民调解与司法调解联动，多元化解决民事纠纷树立了榜样。

人民调解工作室由法院提供办公场地，司法局聘请人民调解员，主要进行婚姻家庭、继承、相邻关系、小额民间借贷等相关案件的立案前调解。人民调解工作室架起了人民调解与诉讼调解链接的桥梁。一方面，法院立案庭对上述纠纷案件立案审查时，首先建议当事人选择人民调解以及其他调解组织进行调解；另一方面，经人民调解工作室及其他调解组织调解，当事人达成人民调解协议的，且当事人要求确认其法律效力的，由法院审查立案，制作民事调解书对人民调解协议的法律效力予以确认。对要求司法确认的当事人，我院提供以下便利：当事人可以不提交起诉状，直接到立案窗口办理立案手续；提交材料有困难的，法院可根据当事人的申请出具调查函，向相关部门调取证据；人民调解协议内容符合法律规定的，法院当天送达民事调解书，需补交材料的，自补交材料之日起2日内出具民事调解书；争议标的不大，且人民调解协议不存在可变更、可撤销或无效情形的案件，法院不收取案件受理费；对有给付内容的案件，可在速裁法官监督下自觉履行；民事调解书生效后，一方不履行义务的，另一方可申请人民法院强制执行。截至9月份，罗湖区人民调解工作室已受理诉前调解的离婚、民间借贷、人身损害赔偿、房屋买卖等民事案件170件，成功签订调解协议的114件，移送我院速裁法庭制作民事调解书的有98件，免收当事人诉讼费人民币28912．5元。不仅维护了当事人的正当合法权益，而且化解了矛盾、解决了纠纷，收到了很好的社会效果和法律效果。同时，从今年8月中旬开始，罗湖区司法局安排新任命的人民调解员到人民调解工作室锻炼，实行“以岗代训”，人民调解工作室已成为培训人民调解员的重要基地。

法院设立人民调解工作室，一方面充分发挥了人民调解职能，整合社会调解资源，节约诉讼成本，用中国传统的方式化解“家长里短”的纠纷，真正地做到“人民内部矛盾内部解决”；另一方面加强诉讼调解与人民调解工作之间的相互衔接，通过具有法律效力的法院裁判文书以最大限度、最大可能、最低成本地化解社会矛盾，努力实现息诉止争、案结事了。

（二）立案窗口的创新制度

立案是进入诉讼程序的开始，为保证诉讼程序的正常进行，保护人民群众的合法利益，一些法院的立案庭开展了各种专项活动，从细节入手丰富各项配套设施，经验值得借鉴。

为把立案接待窗口建设成为方便群众诉讼、凸显司法公正、展示法院形象的场所，上海市第二中级法院在法院立案大厅除案件受理窗口外，还专门设立了三个窗口，包括法院工作人员负责的案件流程咨询窗口，政府法律援助部门人员负责的法律援助窗口，以及理论界人士负责的法律志愿者窗口。法律援助窗口专门负责解答有关法律援助的咨询问题，并当场办理法律援助业务。旨在让有法律援助需求的群众能够便捷地获得帮助，让经济确有困难的群众能打得起官司。而专家志愿者窗口则由法学专家或研究生负责，为当事人提供专家意见，为原本临时性的法律志愿服务提供场所，将其固定下来，以使人民群众得到方便。除了常见的为来访人提供口头法律咨询、通过互联网提供远程法律咨询外，还将为确有困难的当事人代写诉状等文书纳入法律服务的内容。

导诉咨询窗口、法律援助窗口、法律志愿者窗口三个窗口并存，形成法院诉讼指导、政府法律援助、社会志愿者服务三项工作协同开展，多元化满足社会各层次的法律服务需求。上海市第二中级人民法院的这些做法，为司法职权配置提供了新的路径。作为法学界的专家，他们的“说法”、“释法”更容易让广大群众所接受和理解。同时，专家团体还可以突破法官中立身份的局限，为一方当事人提供法律帮助，使当事人了解法律、了解法院诉讼程序，建立起对法律和法院的认同与信任，这种尝试是法院法官释明权的一种延伸。另一方面，允许政府法律援助部门的人员以及法学专家行使法官的一部分权力。这样的“一站式”服务不但方便了群众，还能让专家和法院其他部门参与到法院立案活动中来，进行见证与监督，形成学界和实践部门的良性互动。

（三）人民陪审员制度

现代意义上陪审制度源于英国，经过不断地发展和改革，逐步形成两种风格迥然不同的形式——陪审团制度和参审制度。英美法系国家主要采用陪审团制度，如英国，美国。而大陆法系国家主要采用参审制度，如法国、德国，我国也实行这种制度。陪审制度让普通民众直接参与审判活动并赋予其与职业法官同等的权力，这是司法民主的重要内容。通过陪审这种司法性的代议制，普通民众将有机会在具体司法中表达自己的意见，分享司法权力，并合理地导入了一种公民行使主权的机制，“实行陪审制度，就是把人民本身，或至少把一部分公民提到法官的地位。这实质上就是陪审制度把领导社会的权力置于人民或一部分公民之手”。这一制度，正是体现人民参与司法的最典型表现：诉讼活动在法院主导下进行，人民陪审员全程参与。通过人民陪审员参与诉讼，民意能直接进入诉讼活动中，体现在法庭调查阶段、辩论阶段、合议阶段等。当人民群众看到从他们中间挑选的人民陪审员在审判程序中享有和法官同等的权利（除不得担任审判长外），“人民法院”和“司法为民”的概念就能真正为其所接受。(www.xing528.com)

湖南省郴州市宜章县法院在加强人民陪审员作用方面的一些做法非常值得我们借鉴：他们一方面对实行人民陪审员制度的意义和作用等进行广泛宣传，比如在县电视台、县报、县有关网站等新闻媒体上进行广泛宣传，每年组织法官和陪审员上街发放宣传资料，解答群众有关陪审员的问题，制作人民陪审宣传专栏、张贴标语，为落实人民陪审员制度营造了良好的社会环境；另一方面利用陪审员的职业优势，注重甄别参审案件类型，对于技术性强的案件，选用有专业知识的陪审员参审，弥补了法官专业技术知识的不足；对于涉及婚姻家庭、邻里纠纷、土地承包、征地补偿等案件，邀请在当地有威望的陪审员参加，发挥其人缘广、地缘熟、群众信得过、说话有人听的优势，融乡风民俗于案件，增强了与当事人的亲和力，消除了双方的逆反心理，促进了案件的调解，使陪审员在定分止争、促进社会和谐中的作用得到充分发挥。该院6名人民陪审员从2005年5月至2009年8月，共参与审理案件556件，其中调解、撤诉结案403件，调解撤诉率达72．5%，取得了良好的法律效果和社会效果。

在实现司法民主、权力制约的同时，来自“民间”的人民陪审员为人民群众了解法院工作流程，消除误解与抵触心理提供了基础，成为了架设于法官和群众之间最有效的桥梁。因此，让人民陪审员在审判活动中真正享有法律法规所确定的权利和权力，是接下来优化司法职权配置工作的重点之一。

（四）刑事量刑辩论机制

所谓量刑辩论程序是指人民法院在审理刑事案件庭审过程中，在审判长的组织或主持下，控辩双方就被告人的量刑处罚提出各自的具体意见及理由并展开辩论的审理程序。目前，我国的刑事诉讼程序没有设置单独的量刑辩论程序。量刑辩论程序的缺失，造成了量刑程序的不公开、不透明，加上法官的个人法律修养等各种案外因素，导致了对被告人的量刑的不科学，同案不同判的现象时有出现，既损害了被告人的合法权益，也影响了法律适用的统一性，使得人民群众对司法的公正性也产生了怀疑。

刑事审判程序中的量刑历来被看作是法院的“专属领地”，而量刑辩论机制看似对法院的“专属领地”发起了挑战。实际上，量刑辩论程序的主导方还是法院，法院把量刑权向公诉机关、被告人及其辩护人“溢出”的目的在于充分考虑和听取控辩双方的意见，不搞“一言堂”，最终，裁判权还是收归在刑事法官手中。

为解决量刑不公的问题，最高人民法院和最高人民检察院在相关的文件和会议中明确提出，应当探索将量刑纳入庭审程序，使量刑公开化、透明化。2008年12月20日，最高人民法院在全国高级人民法院院长会议上，提出了将司法改革向纵深推进的10项任务，其一就是“规范自由裁量权，将量刑纳入法庭审理程序”。最高人民检察院、广东省人民检察院也在相关会议和文件中提出积极推行量刑建议制度，推动将量刑纳入法庭审理程序的改革。量刑规范化改革的目的就是要规范自由裁量权，将量刑纳入法庭审理程序，更好地贯彻落实宽严相济的刑事政策，增强量刑的公开性和透明度，实现量刑公正和均衡，维护社会公平正义，实现刑事审判工作自身科学发展并更好地服务科学发展，从而确保量刑公平公正、公开透明，使公正执法、司法为民的理念落到实处。量刑规范化改革的主要任务就是在现行刑罚制度比较粗放、法定刑幅度较大的情况下，如何让法官的量刑越来越公正和精细，以实现司法的公平正义。同时将量刑纳入法庭审理程序，更加突出量刑程序，增强量刑的公开性和透明度。

正是在这种背景下，笔者所在的法院和辖区检察院“先行先试”，探索量刑纳入庭审程序改革，试行量刑辩论新机制，以此促进量刑的公开化、透明化，为推动我国刑事审判程序改革提供一定的经验和实践支持。该机制有效地达到了服判息诉的效果，目前，量刑辩论程序已在笔者法院的刑事审判中全面铺开，适用该程序的案件服判率为100%，法律效果和社会效果得到了有效统一。

三、司法职权的“外溢”

从上述几种制度可以看出，其共性在于上述的诉讼活动均有社会公众或其他机构的介入和参与，法院主动将其司法职权“溢出”。因此，本课题组结合我院办案经验及实际情况，提出了司法职权“外溢”的概念，从而为解决人民群众所关心的实际问题，保证人民群众的各项权利，树立司法权威，以及维护社会和谐等各方面，提出了新的解决思路。

司法职权的外溢是指，人民法院从提高司法公信力和群众满意的角度出发，在我国现有法律制度框架下，主动地将一部分司法职权“溢出”法院，充分利用社会的资源和人民群众的力量，令其在法院的主导和推动下参与到法院的司法活动中来。司法职权的外溢不同于职权的让渡，后者是将原属于法院的司法职权让渡给其他组织或机构。而“外溢”是法院主动的让社会参与审判，并始终在法院的主导之下，能够收放自如。司法职权外溢也不同于司法机关之间的职权配置划分。后者实施的主体不是法院，而是党委、人大这些司法机关的领导监督机构，范围涉及所有司法机关和司法行政机关；而前者的主体是法院，范围仅涉及参与诉讼活动的主体。

司法职权外溢的理论来源于“司法为民”和“三个至上”理念，和国际上“司法民主化”浪潮也有异曲同工之处。司法的民主化改革是世界各国的一个共通点，“让司法贴近市民”是各国司法改革的方向之一，例如日本裁判员制度和检察审查会制度，韩国国民参与刑事裁判制度，俄罗斯陪审制的重建等改革措施都是在司法的民主性上下功夫。可以说，“司法为民”、“三个至上”是优化司法职权配置的“指南针”，而司法职权外溢则是落实“司法为民”、“三个至上”和优化司法职权配置的具体途径之一。

司法职权外溢的特点主要表现在法院的主动性和主导性，以及其他组织、个人的参与性。人民法院的职权来自于宪法和法律的授予，法院独立自主地行使这些权力，并与立法、执法等机关的职权实现和谐统一与相互制约。以往法院在行使各项职权的时候，往往是绝对的主角，人民群众的参与程度与意愿都较为有限。而司法职权外溢的理念，正是法院主动吸收人民群众，参与司法活动。拨开法院的神秘“面纱”，使群众能够有机会参与、学习、了解、监督；打通隔膜，使法院的行为更能体现社情民意。

司法职权外溢的目的和效果在于，让法院职权活动能充分了解民意、吸收民意、体现民意，不再让法院的司法活动游离于社会和公众之外而“自说自话”。理解才能产生信任，让人民群众有限度地参与进来，有利于他们更接近法官和法律，充分了解司法机关的行为方式及法律程序，消除由于神秘感带来的不信任。同时让法官接受人民的监督，更加克制和规范个人的行为，提高办案效率和质量，从根本树立起司法机关的公信力。

四、结语：深入研究司法职权外溢理论，不断提高法院司法公信力

2009年3月25日，最高人民法院召开新闻发布会，公布《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》（以下简称“三五改革纲要”）。纲要针对当前我国司法体制中存在的主要问题，系统部署2009年至2013年法院改革各项措施。这标志着人民法院新一轮改革全面启动。关于司法改革之路方向的争论仍然激烈，“神圣化”与“平民化”的支持者也已分道扬镳，“形式主义”以及“历史倒退”的相互指责仍未见分晓。但至少有一点是不容置疑的，那就是司法改革已经走上不可逆的发展轨迹，并且取得了令人瞩目的成就。

任何改革都无法脱离社会的现实状况，以及人民群众的根本需求，司法改革亦不例外。尤其是在司法公信力亟待重树，法官正面形象尚未深入人心的情形之下，更应集中力量将法律的公平和权威信念送入民间。本课题组认为，我们应该继续深入研究司法职权外溢的理论和各项工作机制，实现法院和社会的良性互动。我们坚信，这一理论和与之相适应的工作机制必然能对提高司法公信力起到应有的作用。

首先，司法职权的外溢为保护公民的权利，保障诉讼的公平与效率提供了推进的动力。权力的溢出，意味着社会力量的进入。法院已不再是深不可测的“衙门”，而是定分止争、为民服务的平台。在“以人为本”思想的指导下，法院系统上下积极推进改革，不但从细节入手，完善为人民服务的手段，同时还将一部分司法职权溢出，与其他组织和力量共同为群众提供便利，保障其权益。

其次，司法职权的外溢还为人民群众提供了一种监督体系，使他们能够在法院活动的多个环节有效地参与并实时地监督。法院主动地溢出部分权力，表现出了一种司法为民的诚意和改革的决心。各地各级法院开拓性的创新，不但拓展了人民群众监督的广度，更强化了监督的深度。

最后，司法职权的外溢为提升法院形象，树立司法公信力提供了新的契机。随着我国社会的发展及法治化的逐步推进，法院被人们寄予越来越高的期望，但司法现状与人们期待的理想状态存在一定的反差，司法公信力的缺失现象已经成为制约司法效能的新路障。司法职权的外溢，是法院主动向人民群众靠拢，以人民陪审员制度的改革为代表，为法律效力与群众意志之间架设起了新的桥梁。可以说，对各类司法职权外溢机制的改革与创新的尝试，为实现民主参与和监督，提高司法公信力，彰显依法治国的根本提供了最直接的动力。