法官进社区：促进司法公正与社区互动

人民法院开展“法官进社区”活动的理论思考——以法官与社区（公众）的关系为视角

王良国

2010年4月，深圳市罗湖区法院结合辖区纠纷特点及社区自治要求，开展了“法官进社区”活动，其目的是构建社区和谐、促进基层自治、预防矛盾纠纷、减少群众诉累，避免法官与社区（公众）疏离。但人民法院是国家的审判机关，其基本职能是依法独立行使审判权，法官进社区涉及法官和社区的关系定位，涉及司法职业化与大众化的调适等影响法治发展的重大问题，因此应从理论上对这种审判外实践活动的内容、方式、目的和意义进行认识。本文立足深圳特区的和谐社区构建，从法官与社区的良性互动关系实现的角度对“法官进社区”活动进行理论探讨。

一、开展“法官进社区”活动的理论动因

（一）我国司法“人民性”在当代的价值体现

司法的人民性可以从两个方面理解：一是从司法权的性质来看，司法权是一种判决权，具有专属性和排他性，只有特定的主体才可从事此种思维活动。这种思维判断活动借助的是公众的良知和理性，不能由官僚群体垄断，人民群众的集体良知和理性优于司法官员个人的良知与理性，这是司法权人民性的哲学基础。二是从政治民主的要求来看，司法人民性是司法具有权威的前提条件。司法的内容要具有人民性，在法律制订环节要有人民的参与，体现人民的意志；司法的目的要具有人民性，法律的实现要以维护人民的尊严和人民群众的利益为目标。我国司法人民性要求把司法为民作为全部司法活动的宗旨和主线，要顺应时代要求，通过司法活动本身及司法职能延伸，彻底化解人民内部矛盾。

2007年12月25日，胡锦涛总书记在全国大法官、大检察官座谈会上提出司法工作要“始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”。其中人民利益至上是由我国司法的人民性所决定的。坚持司法的人民性，就要把实现好、维护好、发展好最广大人民的整体性根本利益作为法院工作的出发点和落脚点，真正做到司法为了人民、司法依靠人民。法院开展法官进社区活动，其目的就是要通过司法延伸，让人民群众更方便接近司法，更真切了解司法，从而更好地认同司法，支持法院工作。最高人民法院院长王胜俊在全国大法官研讨班上谈“人民法院的人民性”时，强调坚决走司法大众化的新路子。司法的大众化，要求法官在提供司法服务时对待当事人的感情、方式和态度要理性而不失亲和，让当事人诉讼更方便，对弱势群体的司法诉求予以更多关注，通过群众语言解释法律，即使败诉，要通过做工作缓解和消除他们的不公正感和被剥夺感。法官进社区就是要透过民众的生活实践，积累生活经验，避免司法职业化带来的与社会的疏离隔阂，这正是司法权人民性当代价值体现。

（二）司法能动主义在当代中国展开的需要

司法能动与司法克制相对应，是西方法治国家的一种司法方法，其原意是指司法裁判过程中的“立法性”司法，属于法官自由裁量权的范围。《布莱克法律词典》的界定是：“司法能动是指司法机构在审理案件的具体过程中，不因循先例和遵从成文法的字面含义进行司法解释的一种司法理念以及基于此理念的行动。当司法机构发挥其司法能动性时，它对法律进行解释的结果更倾向于回应当下的社会现实和社会演变的新趋势，而不是拘泥于旧有成文立法或先例以防止产生不合理的社会后果。因此，司法能动性即意味着法院通过法律解释对法律的创造和补充。”能动司法观虽发端于西方国家，但人民司法制度建立初期就已经存在法律方法意义上的能动司法实践，在革命时期的陕甘宁边区，司法方式上“深入群众，依靠群众”，追求“实质正义”，得到人民群众的大力拥护，这即是能动司法的体现。

当前我国面临着向公民社会转型，社会利益日趋多元化，社会矛盾多发，各种利益交织，人民群众的法治需求不断增多。这就对司法提出更高的要求，人民法院应增强主动性，更多地关注司法能动的政治品格，加强司法作风建设，反对官僚主义，反对衙门作风。最高人民法院院长王胜俊指出，“从司法性质上，强调司法的主动性，有别于原来强调司法的中立和被动性。从司法队伍建设上，在强调法官业务素质的同时，更加强调政治素质。从司法工作方式上，从强调过去的法庭庭审、坐堂审案，强调‘以事实为根据，以法律为准绳’，到现在强调高度重视运用调解手段化解矛盾纠纷，并完善多元纠纷解决机制”。法官进社区，根据社区纠纷的特点，选取典型案例进行巡回审判，倾听群众意见，这即是典型司法能动观在当代中国的展现。

（三）司法参与社会矛盾化解和社会管理创新的有效方式

2009年中央政法委确定“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，社会管理创新是手段，化解社会矛盾，促进社会和谐是目的。和谐社会主要体现为民主法治，公平正义，诚信友爱，充满活力，社会安定有序，人与自然和谐相处。和谐社会离不开和谐社区，和谐社区建设要将实现基层民主法治排在首位，法官进社区可以更直接地参与社区依法自治建设。法治是实现社会和谐的重要手段，在立法完备的前提下，社会纠纷和矛盾解决要循法律途径，法律外的解决方法只能是辅助途经，非法的方式则应坚决予以摒弃。当前很多群众由于种种原因，不相信法律，习惯用信访甚至闹访的方式来解决矛盾，但上访或信访不能成为解决矛盾纠纷的常态。在目前矛盾纠纷较多的情况下，法官进社区，正好可以弥补司法性解决纠纷资源不足的问题，发挥司法效用，引导群众依循法治，减少解决纠纷的社会成本，彻底化解，维护社区和谐。

2010年初，最高人民法院院长王胜俊在部署三项重点工作时强调指出化解矛盾重点在基层，推进社会管理，难点在基层。改革开放以来，我国在经济领域里的建设成就有目共睹，但在社会管理领域，基层的社会管理仍沿袭计划经济体制下的行政集权管理模式，行政权力渗透过大，难以满足社区自治要求。在传统管理模式下，社会矛盾缺乏自我消解渠道，而行政上没有统一机构对社会纠纷进行风险评估、预防和管理，导致恶性事件频发。与此同时，大量纠纷以案件形式涌向法院，造成司法资源严重不足，反过来又制约社会矛盾化解。因此，人民法院发挥主动性，社区法官走向基层，通过办一案教育一片，动员全社会力量参与社会纠纷预防管理，建立健全多元化纠纷解决机制，从源头上预防和减少社会矛盾的发生，不失为重要的制度创新。

二、法官与社区（公众）之间的应然关系(www.xing528.com)

人民法院作为国家的审判机关，要坚持在党的领导下实现司法的政治功能，同时还要实现增进社会正义和人民群众福祉的公益机构职能。社会转型期社会利益多元化、动态化，司法活动从未有现在这样引人关注且置于公众的监督之中，法官职业形象也更受民众注目。在现代法治社会，法官的职能不再只是“关怀人世，远离尘嚣”，不只是坐在法庭进行裁判，还要在更广泛的司法活动中担当多种角色，西方法治发达国家的法官如此，人民法官更应承担多种职责与角色。这就给法官提出了更高的要求，要在各种角色之间把握平衡，既保持司法上的中立形象，又要在实现公共利益时与社区（公众）亲近。法官的判决成为公众关注的对象，案件能为群众提供关注公共政策问题的舞台，法官与社区建立适当关系，可以起到有效的沟通桥梁的作用，使司法判决与社会生活合拍。

（一）促进社区自治与社区和谐，法官要融入社区

1955年联合国社会局《经由社区发展推动社会进步》报告指出：社区发展是一种经由全区人民积极参与和充分发挥其创造力，以促进社区的经济、社会进步情况的过程。社区治理的主体主要是社区居民，实现社区自治，必须让居民广泛参与社区建设整个过程。就深圳而言，深圳特区目前人均GDP已超过1万美元，户籍人口受大学教育的程度处于全国前列，深圳的社区制度建设也走在全国大中城市的前面，处于发展型社会高级阶段和后工业化阶段。面对深圳后三十年的发展，深圳市领导提出要建立公民社会，在社会管理创新方面，应该选择一条不同于公共行政为代表的社会治理模式，实现社区自治，构建和谐社区是理想选择。在推进社区自治过程中，法官可以利用社区平台发挥如下作用：

一是引导参与社区治理的各主体树立法治优位观念。社区治理应当是政府、市场与社会中不同利益主体多元互动的合作共治，而在我国目前的社区治理中，政府职能部门行政干预过多，其角色不适应社区治理的发展，基层行政部门位置不摆正，就容易形成紧张与冲突的社会治理结构。参与社区治理的各主体间权力配置失衡，难以发展出相互制约与协调的关系。社会管理创新首先要在体制与机制上创新，在思想观念上要国家权力运作模式由“统制”、“管制”向治理、自治的转变。社会主义民主制度的实质就是法治调整的多中心治理秩序，其基础是广泛的社会自治，即非政府的自治。在社区治理中，必须形成法治优位的观念，法治要先行，否则就会造成社会的动荡与不稳定。法官进社区，让法治的力量自始至终渗透其中，是构建中国式公民社会的必由之路。

二是实现社会矛盾凸显期司法“群众路线”再落实。群众路线是党的根本工作路线和根本出发点，也是司法工作的基本原则。老一辈革命家彭真说过“政法工作不是一种只坐在屋子里办公事、搞文牍的工作，而是一种与群众运动相结合的实际工作，要指导与密切联系群众，通过群众依靠群众来推进工作。”当代条件下，走群众路线要求法院工作整体上要围绕党委的中心工作开展，要服务社会经济发展，要维护好改革带来的成果，维护人民群众的根本利益，工作中要广泛地、密切地联系群众。抗战时期的“马锡五审判方式”对中国的民事审判制度甚至整个司法制度产生了持久、深刻的影响。新时期法院虽然倡导审判方式改革，选择司法职业化的改革思路，但群众路线不能变，在强调司法职业化的同时，也要注意与司法大众化的调适。这一点，选择法官进社区的方法可以较好地加以解决。法官脱下法袍成为社区法官，职业化和大众化的法官角色集于一身，为和谐社区发展服务，即是群众路线在新时期的体现。

三是多元化解纠纷增强司法公信力。在人类法治的发展历程中，司法职业化是一个必经的过程，但我国的司法职业化改革在某种程度上带来了司法民主性缺乏的问题，使得司法的结果在某些方面不被老百姓接受。法官穿着法袍高高在上，普通百姓对法官产生畏惧感、疏离感，司法公信力有所下降。对法院和法官司法信心的降低，又反过来影响人民群众寻求纠纷解决渠道的心理。当事人对法官信任，有利于纠纷的解决。在当前司法职业化还未被广泛接受的现实情况下，人民法院必须探索新的途径增强群众对司法的信心。法官进社区巡回审判，容易拉近与当事人的距离，取得当事人的信任，促成纠纷的解决。同时，法官与社区群众的良好关系也使法官更容易获得权威，做出的判决也会让当事人“服气”。此外，邻里纠纷的解决除了依据法律之外，还要考虑情理与习惯，为此法官要熟悉社区情况。对基层法院的法官而言，案结事了是办案的理想效果，社区邻里纠纷，一般发生在熟人之间，往往难以获得真实可信的证据，法官只依据庭审质证，做出的判决难以得到当事人的理解。这类案件需要法官到法庭之外进行调查，需要社区的帮助。

（二）保持司法的独立性与廉洁性，法官进社区要“有所为有所不为”

法官进社区与群众建立良好关系并不是要抛开司法的基本原则，为保持司法的独立性和廉洁性，法官与社区也应保持适当距离，要“有所为有所不为”。

一是要避免“人情”干扰。公正是司法裁判追求的根本目标，法官是实现正义的“人为”因素。法官在审理案件时应恪守公正，但做社会生活中的法官，与公众关系的紧密程度也影响法官的判断。正如著名大法官波斯纳所言：“诉讼所涉及到的人们与法官通常有着不同的社会距离，与法官关系越近就会得到越多的同情的回应，而与实际的过错无关。”法官与社区（公众）关系过于亲密、就会成为社区明星，容易陷入人情网、关系网，在诉讼一开始就会在天平的一边加上了感情的砝码。因此，法官与社区也应保持适度的距离，设置隔离带。法官进社区要避免在日后的案件处理中当事人和社会公对法官的司法活动产生合理性怀疑。

二是要避免削弱法治在纠纷解决中的作用。我国正处在社会转型期，其中包括由乡土经济与计划经济转轨为现代经济与市场经济；由传统的熟人社会、乡土社会转型为陌生的、主要靠规则来维系的现代社会。人与人之间的关系变得日益陌生，靠人情已经不能维持社会的正常运转，只能靠一种共同遵守的，具有可预期性的规则来调整社会关系。从纠纷解决的方式和路径看，强化社会法治意识，建立依法运作的社会机制，是防止和解决纠纷的最有效的手段。社区法官处理纠纷，要强化公民的权利义务意识，增强社区群众对行为后果的可预期性，对易发多发的纠纷如物业管理纠纷，要通过典型案例的处理，教育群众，起到预防纠纷的作用；要侧重宣讲法治，分清是非，增强群众法律意识，切不可“和稀泥”，对于部分群众以闹访的形式获取不当利益的行为，要坚决予以抵制，解决纠纷不能以牺牲法治为代价。建立良法之治，以法治的力量去解决纠纷是社会成本最小的方式。

三是避免损害人民法院的审判权威。国家的法治是以法律对权力的制约为标志的，社区的各项工作受行政机关指导，法官与社区的距离如把握不好，司法的独立性就容易受行政机关的干扰。法官进社区参与大调解体系建设过程中，不应当因“三调联动”而损害人民法院“依法独立行使职权”，不要在社会上形成政府和法院坐一条板凳、是一家人的印象。司法调解与人民调解、行政调解及社会各组织之间的调解对接，既要注意处置上的“对接性”，又要注意作为不同主体的独立性。人民法院的审判是适用法律处理案件的活动，审判的权威就意味着法律的权威。法治的基本条件，就是有一个强有力的裁判机构。如果脱离了裁判，法院必然会丧失权威性。对于一时难以调解的重大纠纷，社区法官要敢于引导当事人进行诉讼，不能推之不管，以体现人民法院的裁判权威，不能因法官进社区提前介入进行调解而让群众产生法院是调解机构的错误印象。

四是避免参与调解案件“一刀切”。社区里发生的纠纷并不都适合调解，应当区别纠纷类型采用不同方式。“大调解”机制更多地适用于普通的民事纠纷，以及涉及群体性纠纷，或因改革措施引出的、不太适合作最终法律评价的纠纷。在其他纠纷领域，则应当注重调解的适度运用：一是警民联调案件，应限于部分亲告案件，或者轻微人身伤害案件，避免放纵犯罪；二是商事关系的案件，如涉及公司法、证券法，以及市场经济法律关系调整的案件，要注意调解的适度使用，避免损害市场经济秩序；三是涉及行政不作为案件以及行政机关滥用职权案件，不能为了调解而迁就行政机关，损害相对人利益或国家公共利益。