行政审判问题及对策研究成果

当前行政审判存在的问题及对策

程时菊

行政审判发展到今天，取得的成绩有目共睹，但存在的问题也不少。这些问题制约着行政审判的进一步发展，影响到人民法院开展行政审判的信心，有的问题甚至关系到行政审判的前途和命运，必须引起重视。

一、存在的问题

（一）行政审判救济功能弱化

权利救济是行政审判的核心功能。当前行政审判救济功能弱化，主要表现为对原告的诉权和实体权利保护不力，具体体现在：

1．有的法院没有经过评估，简单地以影响地方政府工作、影响地方经济和社会建设、影响地方社会稳定为由，将一些符合《行政诉讼法》规定受理条件的案件不予立案。如涉及人数众多的一些土地征用、房屋拆迁、房地产登记、规划许可案件，涉及计划生育、户口迁入、教育公平等社会敏感问题的一些案件，涉及禁摩托车、禁电动车、打击非法营运、拆除违法建筑等社会管理的一些案件等。

2．有的法院以能力有限管不好为由，将一些行政诉讼法或司法解释并未明确规定不属于行政诉讼受案范围的案件不予立案。如涉及交通事故、医疗事故、火灾事故等安全事故责任认定或处理的案件，涉及人员录用、开除、身份转变等人事审批行为的案件，涉及学校与教师等特别权力关系下管理行为的案件，涉及军队转业退伍军人的案件等。

3．有的法院由于认识方面的原因，将一些符合《行政诉讼法》规定受理条件的案件不予立案。如涉及具体行政行为以答复、批复、通知、意见、函等为表现形式的案件，涉及疑似抽象行政行为实为具体行政行为的案件，涉及以医学会、考试院、职业病防治院、某某管理局等授权组织为被告的案件等。

4．由于现行行政诉讼制度设计的原因，一些不符合行政诉讼受案范围规定却又没有其他途径获得救济的行政纠纷，没有被法院立案。如对公务员的奖惩任免行为、抽象行政行为等。

5．当事人的许多诉求无法获得人民法院的支持。如有的当事人要求法院确认或者处理属于行政权处理的事项，有的要求法院解决住房和工作，有的要求法院判决行政机关承担巨额国家赔偿费，等等。也有当事人的某些正当诉求因案件得不到公正处理而没有获得支持。从当前行政审判的实践来看，行政相对人的诉讼请求能够获得人民法院支持的比例呈下降趋势，有的地方甚至不到10%。

（二）行政审判实质性解决行政争议的成效不大

最近几年，最高人民法院特别强调行政审判要实质性解决行政争议。只有实质性解决行政争议，才能实现案结事了，才能使当事人服判息诉，才能维护社会稳定。然而，当前行政审判实质性解决行政争议的成效并不很理想：一是当事人因不服行政案件裁判结果，采用信访、上诉、申诉以及在法院吵闹等形式，强烈地表达对人民法院行政审判工作不满的现象增多；二是行政案件上诉率、申诉率偏高已成为当前的一种普遍现象。大部分法院一审行政案件的上诉率超过50%，有的法院甚至达到80%。申诉率也居高不下，根据最高人民法院统计，2009年全国法院全年新收刑事、民商事、行政一审案件6688963件，其中行政案件虽然不足2%，但行政申诉上访案件却占了全部申诉上访案件的18%左右，比平均值高出8倍，绝对数已经超过了刑事和执行^[44]。2010年到现在，这一现象也没有根本性改变。

（三）行政审判权威性严重缺乏

行政审判权威是《宪法》和法律权威的重要保证，是司法审查生存和司法审查制度发展的基础，是完成行政审判职责和任务的重要条件^[45]。当前行政审判权威性严重缺乏，表现在：

1．人民群众对行政审判信心不足。根据一些学者的调查，关于人民法院行政审判是否有能力或有权威处理行政诉讼案件，完全相信的仅占26．08%，比较相信的占26．98%，信心不足的占32．82%，不相信的占14．12%^[46]。由此可见，将近一半的人不相信人民法院具有足够的能力和权威处理行政诉讼案件。

2．行政诉讼原告不相信法院甚至挑战法院的权威。一些原告对行政审判的公信力产生怀疑，认为法院行政审判的权威性不足。有些原告为了使其诉求能够获得法院的支持，采用多种不正当方式给法院施加影响或压力，挑战法院权威。如在法院办公大楼跳楼、在法院大门口举横幅喊口号、躺在法院办公区域装病装死、在法院大声辱骂法官、开庭时拒不服从法庭指挥、拒绝签收任何法律文书、向党委政法委或人大不断投诉法官等。行政案件裁判生效以后，有些原告不停地信访、申诉，使行政审判的信访率、申诉率位居法院三大审判之首。

3．行政诉讼被告藐视法院行政审判权威。一些行政机关的特权意识严重，即使处于行政诉讼中的被告地位，也不把法院放在眼里。发生行政诉讼案件以后，有的行政机关不找法院找政法委，要求政法委过问或开协调会，实现其违法或不当被诉行政行为被法院支持的目的；有的行政机关甚至要求上级政法委、上级法院过问或开会协调下级法院的案件，明确要求法院支持其违法或不当被诉行政行为或对一审已败诉的案件直接要求政法委责令上级法院改判；有的行政机关的领导，认为法院行政庭法官行政级别低，对法院行政庭法官通知其来法院协调案件，不屑一顾，以各种理由拒绝参加；有的行政机关的领导，按照有关规定应当出庭应诉，但也以多种理由拒绝。

（四）行政审判法官的司法能力不强

较强的司法能力是人民法院完成行政审判任务的重要保证。当前行政审判法官司法能力不强，主要表现在：

1．没有系统地深度地学习研究行政法、行政诉讼法的基本理论，缺乏行政审判所需要的理论素养，不能运用行政法、行政诉讼法理论分析和解决行政审判实践中的问题。

2．没有认真地学习研究涉诉行政管理领域的法律规范，没有深入地掌握这些法律规范的立法精神和原则，对具体条文的认识模糊，不能正确地运用法律解决行政案件的具体问题。

3．行政审判经验不足，缺乏对行政审判历史的了解，不知道同类问题的历史处理标准，不知道行政行为的社会背景和运作习惯。

4．语言表达能力、文字写作能力、协调和解能力不强。

5．处理行政审判法律效果、社会效果、政治效果之间关系的能力不强。处理三个效果的关系，需要法官具有丰富的社会阅历、社会经验、政治经验、信息资源、政策水平和协调能力等，但目前行政审判法官的整体素质和工作条件，无法达到上述要求。

（五）行政审判受重视程度普遍不高

重视尤其是领导重视行政审判，是人民法院做好行政审判工作的前提。当前行政审判受重视程度普遍不高，主要表现在：

1．行政审判在有的法院不被领导重视。法院党组很少专题研究行政审判工作，没有把行政审判当成和民事审判、刑事审判同样重要的工作对待。行政审判庭的物质装备、队伍建设、案件处理、激励机制等得不到法院领导重视。法院领导对行政审判取得的成绩不积极主动地表扬和奖励，对行政审判遇到的问题和困难不积极主动地想办法处理和解决。

2．法院内部少数同志对行政审判缺乏正确认识。有些同志对行政审判的认识存在偏差，至今认识不到行政审判的重要意义和作用，简单地以案件数量多寡衡量行政审判工作绩效，不支持配合行政审判工作。

3．行政审判人员学历结构、经验结构、年龄结构不尽合理。有的法院行政庭没有一个学行政法的本科生或研究生，即使有，占的比例也很低。有的法院行政审判人员变动频繁，经验缺乏。有的法院行政审判人员总体年龄偏大、缺乏活力。

4．行政审判人员普遍政治待遇不高。有的法院没有按照最高人民法院的要求，安排行政庭庭长进审判委员会。行政审判法官普遍行政级别低，政治提拔慢，进步空间不大。

5．行政审判人员学习机会少，业务交流不多。有的法院不重视行政审判人员的业务学习，行政审判人员学习机会尤其是外出学习机会少。有的法院对行政审判人员学习的业务书籍、学术刊物限制订购。有的上级法院很少组织行政审判人员培训班、法律问题研讨会，致使不同法院行政审判人员业务学习交流的机会不多。有的上级法院对下级法院缺乏经常性的业务指导，即使有，指导的规范性、正确性不强。

二、原因分析(www.xing528.com)

（一）认识方面的原因

行政审判救济功能弱化、争议的实质性解决成效不大、权威性缺乏、不被重视等问题，在很大程度上与对行政审判的认识不到位有关。有些同志不能深刻认识行政审判的重要作用，不能正确认识行政审判与经济社会发展、维护社会稳定的关系，不能正确认识行政审判的法律效果、社会效果、政治效果之间的相互关系。

行政审判是引导群众以合法、理性的方式解决行政争议的重要法律渠道，是处理人民内部矛盾的科学制度设计，对保护行政相对人合法权益，监督行政机关依法行政，推进依法治国基本方略的实施，维护国家的长治久安具有十分重要的作用。行政审判可以促进行政机关依法开展经济和社会建设，提高经济和社会建设质量。经济和社会建设又好又快地发展，反过来又可以为人民法院实施权利救济创造条件。不管是人民法院还是行政机关，都是在党的领导下开展活动，两者尽管任务不同，但在根本目的上是一致的，不存在根本性的矛盾。行政审判的法律效果、社会效果、政治效果之间的关系是统一的，不存在根本性的对立。在行政审判过程中，不能片面地将它们的关系割裂开，不能单纯地为追求法律效果而忽视社会效果、政治效果，也不能为追求社会效果、政治效果而忽视法律效果。

在实际工作中，有些同志由于没有从思想上深刻认识到行政审判的真正作用，没有正确认识行政审判与发展稳定的关系，没有深刻理解三个效果的统一关系，以致在行动中不重视行政审判，不敢积极大胆地开展行政审判工作，有时甚至简单地以影响地方政府经济和社会建设工作、影响地方社会稳定、能力有限管不好为由，将一些符合《行政诉讼法》规定受理条件的行政案件拒之门外，或者对已受理的案件在进行裁判时屈服于行政权的压力而违法作出有利于行政机关的判决。其不良后果是，权利得不到救济、争议得不到实质性解决、法院的权威受损。

（二）国情方面的原因

一个处于经济社会发展关键阶段的国家通常给予行政权力更多的优势地位，而行政权优先发展也是大国发展的一般规律^[47]。日本为摆脱战后的贫困状况，在以赶超先进各国为口号的经济高速成长时期里，实施了给予行政权优越地位的国家战略^[48]。20世纪30年代，为摆脱经济危机的困扰，美国同样给予行政权更为优越的地位，罗斯福总统曾警告美国最高法院注意其司法政策，最高法院不得不采取合作的态度^[49]。中国作为一个发展中的大国，行政权优先发展有着比日本、美国更为迫切的需要，只要发展仍然是我国的首要任务，行政权的优势地位就不会有太大改变。在这种格局下，司法机关单方面强化司法权的努力不仅无法达到预期效果，反而会激起行政权的对抗^[50]，这一点已经被我国行政审判权的运行实践所证实。在这种国情下，行政审判具有自己的特点：（1）行政审判不像三权分立的西方国家那样是单纯的硬性监督，而是一种柔性监督，司法权与行政权都必须在党的领导下运行，共同完成党的终极目标；（2）行政审判的作用是有限的，应当是有所为有所不为。当行政案件严重影响政府重大全局性工作、严重影响社会稳定或政局稳定时，行政审判要慎重作出价值选择。

当前行政审判在立案和裁判方面存在的一些问题，与不能正确认识和对待行政审判所处的中国国情有关。我们只有正确认识和对待行政审判所处的中国国情，才能区分怎样的案件法院可以受理怎样的案件法院可以不受理，才能做到正确处理案件实现三个效果的统一；才能在可作为的空间内更好地发挥行政审判的职能作用。

（三）立法方面的原因

行政审判存在的一些问题，与行政诉讼法的不完善或滞后有关。行政审判二十多年的发展实践，已经证明现行《行政诉讼法》不适应行政审判解决行政争议、实现权利救济、监督依法行政的现实需要。现行《行政诉讼法》规定人民法院只能对具体行政行为进行审查，对抽象行政行为、内部行政行为等不能审查，行政审判审查的广度不够。现行《行政诉讼法》规定人民法院只能对具体行政行为的合法性进行审查，对具体行政行为（行政处罚除外）的合理性及部分涉诉的属于行政权处理的事项不能审查或处理，行政审判审查的深度不够。行政审判审查的广度与深度，直接影响到行政相对人权利救济水平，影响到行政争议的实质性解决，影响到行政审判的权威。

行政审判存在的一些问题，也与行政法的不完善或滞后有关。行政法的立法总是滞后于行政现实，不可能与经济和社会发展保持同速。作为推动经济和社会发展的行政权，其运行的法律依据有时会出现空白。在这种情况下，行政审判如何处理依法行政与经济社会发展的关系显得十分重要，处理不好会影响行政审判的质量与效果，影响行政争议的实质性解决以及行政审判的权威。

三、对策建议

（一）加大权利救济力度，提升行政审判权威

行政案件立案受理渠道是否畅通，是行政审判救济功能能否有效发挥的前提。诉权保障不力，行政相对人的合法权益就难以有效救济，行政审判的权威就难以提升。人民法院必须从实现司法的人民性高度，认真抓好行政案件立案受理工作。《行政诉讼法》和相关司法解释根据我国国情和现阶段的法治发展程度，设计了符合实际的行政案件受案范围，人民法院要全面准确理解和适用，不应当以任何借口随意限制受案范围，违法增设受理条件。凡是行政诉讼法明确规定的可诉性事项，不得擅自加以排除；法律和司法解释没有明确排除的具体行政行为，应当属于人民法院行政审判受案范围^[51]。要坚决清除限制行政案件受理的各种“土政策”，严禁以服务地方政府工作大局、维护地方社会稳定、能力有限管不好等为借口，拒绝受理依法应当受理的行政案件。

行政案件能否得到依法公正处理，是行政审判救济功能能否有效发挥的根本。在当前的司法环境下，人民群众打行政官司压力大、难度大，不少群众既对法院能否秉公执法心存疑虑，又对获得公正裁判充满期盼。如果行政案件在法院得不到依法公正处理，行政争议得不到有效解决，合法权利得不到有效救济，那么不仅会增加民怨、加剧矛盾、影响稳定，而且会严重损害法律和法院的权威。因此，人民法院应当在依法公正裁判行政案件方面狠下功夫，不断提高行政审判的质量和效率。

（二）积极推进行政争议实质性解决，提高服判息诉率

行政争议的实质性解决，对实施权利救济、提高服判息诉率和树立行政审判的权威有重要意义，要采取措施积极推进。

1．行政审判在坚持合法性审查的基础上，要兼顾合理性审查，并可通过判决直接处理部分本应由行政权处理的事项，以实现快速有效地解决争议的目的。

2．继续坚持采用协调和解的方式解决行政争议。实践证明，协调和解是实质性解决行政争议最有效的司法手段。通过协调和解处理的行政案件，当事人都服判息诉，一般不会出现申诉信访的情况。

3．充分利用党的领导这一政治优势。行政审判和行政行为都要接受党的领导，在党的领导下开展工作。当实质性解决行政争议遇到来自行政机关的阻力时，要利用党的领导这一平台，构建行政审判共识，排除实质性解决行政争议的不利因素。

4．充分利用社会资源解决行政争议。当法律资源不能真正解决行政争议时，要充分利用各种社会资源包括行政机关拥有的资源来解决争议，满足行政相对人的合理诉求，实现案结事了。

5．进一步优化裁判方式，增加行政裁判的可接受性。行政裁判合法不等于当事人和社会各界就能完全接受，裁判不仅要公正合法，还要有可接受性。要通过裁判方式的优化和实体处理的适当，增强裁判结果的说服力，实现行政争议的实质性解决。

（三）进一步采取措施，提高行政审判法官的司法能力

较强的司法能力是破解当前行政审判种种难题的客观需要，要千方百计地提高行政审判法官的司法能力，尤其是法律适用能力、协调和解能力、处理三个效果关系的能力。

1．努力提高法律适用能力。行政审判法官要加强学习，学会在冲突规范中正确选择适用法律规范，学会在法律规范缺失情况下如何裁判案件。冲突规范的选择适用要遵守效力等级原则、条块划分原则等，只有学会和掌握这些原则，才能正确选择适用冲突规范。立法总是落后于行政，当法律规范缺失时，必须根据法律的基本原理和原则，作出符合事实和法理的裁判。^[52]

2．努力提高协调和解能力。多元化的行政争议解决机制中，协调和解是最重要最有效的解决方式。加大行政案件的协调和解力度，需要行政审判法官有高超的协调和解能力。要提高法官对协调和解工作重要意义的认识，增强法官协调和解的积极性和主动性，提高协调和解的耐心和技巧。

3．努力提高处理三个效果关系的能力。人民法院要组织专题培训，使行政审判法官深刻认识三个效果的内涵、相互关系以及统一三个效果的重要意义。要大胆让一线法官参与涉及三个效果的重大案件的处理，丰富他们的实际处理经验。

（四）提高认识，进一步重视行政审判工作

行政审判是行政诉讼法赋予人民法院的一项重要职能和使命。在经济和社会快速发展过程中，行政权的运行不可避免地会出现侵犯行政相对人合法权利的现象。如果权利不救济、争议不解决，势必影响社会发展与稳定。《行政诉讼法》将解决行政争议、实现权利救济、监督依法行政的任务交给了人民法院，人民法院行政审判应当理直气壮、义不容辞地完成这些使命。人民法院行政审判使命重大，责任光荣。

中央领导高度重视行政审判工作。2007年，胡锦涛总书记就化解行政争议、推进依法行政、改进和加强行政审判工作做过重要批示，中央办公厅、国务院办公厅为此下发了相关文件。同年年底，胡锦涛总书记在接见全国大法官、大检察官时说：“维护人民权益是党的根本宗旨的要求，也是做好政法工作的目的，政法工作搞得好不好最重要的看人民满不满意，要坚持以人为本，坚持执法为民，坚持司法公正，把维护好人民权益作为政法工作的根本出发点和落脚点，着力解决人民最关心最直接最现实的利益问题，为人民安居乐业提供更加有力的法制保障和法律服务。”^[53]该讲话十分明确地指出了包括人民法院行政审判在内的各项政法工作都要把保护人民利益作为工作的根本。胡锦涛总书记的批示和重要讲话，是人民法院进一步重视和加强行政审判工作的精神支柱和政治保障。

各级人民法院的领导应当充分认识胡锦涛总书记批示和重要讲话的精神实质，进一步提高对行政审判工作重要性的认识，进一步重视行政审判工作，理直气壮地把加强和改进行政审判工作摆在更加重要的位置。要纠正行政审判可有可无，甚至认为行政审判惹是生非的错误认识；要敢于依法立案与公正裁判，保护人民群众的合法权益，维护《宪法》和法律权威；要提高行政审判人员政治待遇和业务能力，摆正行政审判在法院内部应有的地位，加强行政审判外部司法环境建设。

（五）积极为《行政诉讼法》修改建言献策

随着经济和社会的全面发展，《行政诉讼法》已经不适应经济和社会发展的客观需要，有些规定成为制约行政审判进一步发展的瓶颈，修改《行政诉讼法》十分必要。全国人大常委会已经将《行政诉讼法》的修改列入工作安排，人民法院应当抓住这一机会，积极建言献策，提出修改建议。《行政诉讼法》的修改，建议重点注意两个方面，一是重新定位行政诉讼的目的和功能。行政诉讼的目的应该是解决行政争议，功能是为行政相对人提供司法救济，有关的制度设计应当以此为中心展开。二是修改的重点应该是行政诉讼的受案范围和行政诉讼的审查标准。应当适度扩大行政诉讼受案范围，适度提高行政诉讼的审查标准。抽象行政行为、内部行政行为、非具体行政行为等应当纳入司法审查的范围，对行政行为合理性和部分涉诉属于行政权处理的事项，司法权可以审查或处理。