完善业主委员会监督机制：从法律角度分析

刘一粟　熊　雪

业主委员会，简称“业委会”，是指由物业管理区域内的业主根据业主大会议事规则选举产生的组织机构。作为业主大会的执行机构，业委会理应代表业主的利益，以服务业主、服务小区为己任，以维护广大业主的利益为出发点，合法地行使自己的职责。但是，由于监督机制的缺失，业委会为牟取私利损害业主利益的事件时有发生，业主状告业委会的民事诉讼也日渐增多。谁来监督业委会？如何防止业委会“腐败”？如何规范业委会的运作？这正是本文将要讨论的课题。

一、业委会滥用权利的现状

2008年3月，北京市西城区人民法院受理了一起业主起诉业委会撤销决议的案件^[1]。原告王女士是万通新世界广场的业主。2007年8月15日，万通新世界广场的业委会就增选一名委员以及是否同意业委会与物业公司重新签订《物业管理服务合同》的事宜，以书面征求意见的方式召开了业主大会。当年9月18日，业委会做出业主大会决议，同意签订新合同。但业主王女士经过调查发现，在业主大会决议作出前，票数的统计工作是由业委会委托该大厦的物业公司完成的。这份决议涉及到万通物业公司的利益，而业委会却委托万通物业公司来统计票数。因此，王女士觉得，业委会决议的作出“显失公正且存在虚假”，损害了业主的利益。据此，王女士诉至法院，请求法院确认万通新世界广场业委会于2007年8月15日召开的业主大会程序违法，投票无效，并撤销业委会于2007年9月18日作出的业主大会决议。此案经过一审、二审，最终王女士胜诉，法院支持了其诉讼请求。

上述案件是业主状告业委会的典型一例，但绝不是仅有的一例。事实上，随着《物业管理条例》和《物权法》的实施，业主与物业管理公司的矛盾有法可依，但是业主与业委会之间的矛盾却凸显出来。以深圳市罗湖区为例。自2008年4月至2009年4月，深圳市罗湖区人民法院受理业主状告业委会的案件共计7起，状告的事由包括业委会的成立不符合法律规定，业委会私自出租小区公共面积以牟取私利，业委会与物业管理公司串通损害业主利益等等。这些案件的审理并非都以业主胜诉而告终，但是却从侧面反映了业委会滥用权利的现状。

一方面，部分业委会成员为牟取私利滥用权利。有些业委会委员利用手中权利向物业公司和其他相关单位索取好处：要求物业公司给业委会成员发工资，要求物业公司减免业委会成员的物业管理费，要求物业公司请吃请喝，请考察。如果要求得不到满足，他们就打着业主维权的旗号，发动业主要求降低物业管理费或炒掉物业公司。还有的业委会成员要求物业公司投标时必须答应提供业委会的活动经费或押金，其实质是拿着小区的物业管理，用冠冕堂皇的理由进行背后的交易。

而另一方面，由于业委会掌握着重大权利，在利益的驱使下，物业管理公司和某些单位也会收买或拉拢业委会成员。由于许多业主根本不关心小区公共事务，“出了问题，肯定会有其他人站出来要求解决”的想法也很普遍，因此理论上的人人监督，实际上人人都没时间、精力、能力监督，结果人人都没有监督^[2]。如此一来，小区公共事务管理的重大权利都集中到了业委会的手上。与业委会搞好了关系，就是与小区业主搞好了关系，以后的工作也就能顺利开展。因此，物业公司或某些单位便会主动收买业委会成员。而业委会在收受或索取物业管理公司给予的好处后，对物业管理公司损害业主利益的违法违约行为便听之任之。

另外，还有一些业委会成员虽热心公益，一心想为业主办实事、办好事，但是由于缺乏法律知识，也难免会发生超越权限、滥用权利的事情。

业委会滥用权利的结果是使小区业主的利益受损，业主对业委会失去信任，业主与物业管理公司之间的矛盾激化，最终破坏整个小区的和谐安定。

二、业委会监督难的原因

要防止业委会滥用权利，最有效的措施就是建立一套行之有效的监督机制。但是，无论《物权法》，还是《物业管理条例》，抑或是其他法律法规，都没有对业委会的地位、法律责任及监管措施做出明确的规定，这也是造成业委会监督难的根本原因。

（一）业委会的地位不明确

根据《物业管理条例》及《物权法》的规定，业委会是业主大会的执行机构，由小区业主选举产生。这一简单而概括的规定，使得业委会的地位十分模糊。它既不是法人，也不是社团，照现实的情况来看，它只能算是小区内热心公益的业主组成的群体。由于法律地位不明确，业委会在很多方面的运作都不规范。有些小区从成立业委会开始，就只有少数热心公益的业主在参与。有些业主不参加业主大会，不参加业委会的选举，甚至都不认识业委会的委员，更谈不上对其人品、信誉、责任心等素质的了解。最终选出来的业委会成员很难说能够代表业主的利益。有些业委会委员凭着一腔热情出面负责和处理小区内的各项公共事务，但是由于精力和专业知识的缺乏，往往无法全面妥善地履行好业委会的职责。由于不懂法律，滥用权利的事情也时有发生，虽然并非是为牟取私利，但是却造成了对业主权益的损害。即使有一些具备较高文化水平和良好素质的中青年人当选为业委会委员，由于工作繁忙也无暇顾及小区公共事务。而其他许多业主则抱着“天塌下来有高个儿顶着”的“搭便车”心理，平时对小区事务就不关心、不了解，更谈不上对业委会的监督，而一旦出现了问题，则一味抱怨和指责。法律地位的不明确，导致运作的不规范。而如果业委会本身的运作都没有形成一个规范化的制度的话，无论是内部还是外部的监督也就无从谈起了。

（二）业委会的法律责任不明确

《物权法》第78条第2款规定：“业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。”该条规定了业主在其合法权益受到业主大会或业委会侵害时可以采取的救济手段，即向人民法院提起诉讼，请求撤销业主大会或者业委会作出的决定。这一规定是对业主大会或者业委会权利的制约和限制，不能不说是一大进步。在此之前，无论是学术界还是司法实务界对业委会在民事诉讼中能否成为被告都存在争议。但是，《物权法》对业委会侵害业主权益的法律责任却没有做出明确的规定。业委会侵害业主合法权益，是否应当承担赔偿责任？如何承担赔偿责任，这些《物权法》都没有给出明确的答案。如果业委会为牟取私利而作出侵害业主合法权益的决议，所引发的法律后果仅仅是该决议的撤销，而其无需承担任何法律责任，那么业委会的违法成本可能将远远低于它的违法所得，对它的制约和监督就很难落到实处。如果业委会应当对业主的损失做出赔偿，那么它又如何承担赔偿责任？法律地位尚不明确、没有独立财产与办公场所的业委会又能拿什么来赔偿业主的损失？这些问题没有解决，就很难对业委会做到实质上的监督和制约。

（三）业委会的监管措施不明确(www.xing528.com)

《物业管理条例》第6条第2款规定，业主在物业管理活动中，享有“监督业委会的工作”的权利；第11条规定，业主大会应履行选举、更换业委会委员，以及监督业委会工作的职责。但是无论是《物权法》还是《物业管理条例》都没有明确规定对业委会的监督机构、监督权限和监督方式。笼统、操作性不强的规定在实践中难以真正起到作用。从实际情况来看，正如前文所分析的那样，业主一般对业委会的运作都不太关心，这使得业委会的违规操作一般较为隐蔽，业主无法进行监督。而社区工作站、街道办事处、房管局等相关部门对业委会的干预也仅仅是停留在指导层面上。当业主与业委会出现矛盾时，他们只能出面进行协调，无法干涉业委会的运作。

三、完善业委会监督机制的构想

《物业管理条例》第15条规定：“业主委员会执行业主大会的决定事项，履行下列职责：（一）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；（二）代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同；（三）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同；（四）监督管理规约的实施；（五）业主大会赋予的其他职责。”业委会除了法律赋予它的上述权利外，作为业主大会的一个常设执行机构，根据业主大会的授权负责处理业主大会的日常事务。而业主大会根据《物业管理条例》的规定享有以下的权利：“（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业；（五）筹集和使用专项维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。”根据以上法律规定，业委会对内要具体负责实施业主大会的各项决议和规定，处理本区域内与物业管理相关的事项；对外可以根据业主大会的决定与物业管理公司签订合同，具有代替业主行使监督物业管理公司的权利。由此可见，业委会的权利是很大的。对于如此大的权利，我们急需制定相应的法律责任来约束它、建立一整套行之有效的监督机制来监管它，这样才能有效地防止业委会滥用权利，杜绝业委会的腐败行为。笔者建议从以下几方面规范业委会的运作，实现对业委会的有效监督：

（一）推动业委会委员职业化，将业委会定位为社团法人

作为全体业主的代表，业委会要负责和处理的整个小区的公共事务繁多而琐碎。要求所有的业委会成员皆本着诚实守信的公益心为业主们提供无偿服务是不现实的。一个稳定有效的业委会机制应当建立在合理的利益平衡的基础上，而不是单纯建立在对委员的道德企盼上。当其收获与付出不成正比的时候，业委会难免会利用手中的职权牟取私利。即使一些热心公益的业主愿意无偿劳动，也不一定具备承担业委会职责所应掌握的相关知识与能力。给予业委会委员一定的报酬，既可以增强其责任心和使命感，也可以激发小区业主们竞选业委会成员、一起参与小区管理、积极监督业委会运作的主人翁意识。在这方面，我国香港地区的做法可以借鉴。香港所有的业主委员都是有偿进行服务的。香港有关于业委会有偿工资数额的规定以及业委会选举的详细办法。在香港，业委会是一个法人团体，是一个权力机构，其成员有精细的分工和各自的职能，比如业委会里一般至少包括一个主任一个会计一个出纳^[3]。参照香港的做法，我们也可以通过立法将业委会定位为社团法人。事实上，作为我国业委会制度起步最早的城市之一，深圳曾经作过这方面的尝试。早期，曾有业委会在深圳市民政局作过社团法人的登记。将业委会定位为社团法人的同时可规定业委会委员的报酬标准由政府根据当地的物价水平予以指导定价。业委会成员的报酬及业委会的办公经费来源于：（1）开发商出售楼盘所得按一定比例提成留用；（2）小区公共面积或公用设施经营收益的提成；（3）小区物业管理费提成。在业委会的组建过程中，社区工作站应当予以具体的指导。在选举业委会委员时，除了对其人品、公益心的考量之外，其专业知识与素养也应当是不可缺少的重要指标。因为，业委会承担的职责是具有一定专业性的，业委会成员应当具备一定的法律及物业管理相关方面的知识，并且有较强的沟通、组织及协调方面的能力。作为业主与物业管理公司之间的桥梁，业委会对保障业主权益、维护小区的和谐安定发挥着重要的作用。将其定位为社团法人，推动业委会委员职业化，可以使业委会的运作更加规范，职能更加细化，从而在建设和谐社区的过程中起到其应有的积极作用。

（二）规定业委会禁止性行为，完善业委会的法律责任

为给业主及业委会提高更为明确的指引，应立法将业委会滥用权利、侵害业主利益的行为作出更为细化的禁止性规定，如规定业委会不得因职务关系向业主或住户及与本业委会有业务来往的人士索取任何利益；不得收取业主、住户给予的金钱或其他利益，从而对业主、住户的不法行为，如违规搭建、占用公用地方，未经允许进入楼宇或在小区范围内摆摊贩卖等，采取不干预的态度；不能向承包商、供应商或物业管理公司索要回扣做报酬；为不引起办事不公，业委会及其雇员接受业主、住户的礼物和款待的数额和标准不得超过法律规定的标准等。业主若发现业委会的不法行为，可以立刻向业主大会或社区工作站、房管局等行政管理部门举报。有不法行为的委员将被剥夺业委会成员资格。如业委会的不法行为损害了业主的权益，则业委会应对业主的损失承担赔偿责任。如果有证据证明该损害是因业委会部分委员故意或重大过失造成的，则该直接责任人应承担连带赔偿责任。业委会委员的行为触犯刑法的，还要承担刑事责任。

（三）加强房管部门及社区工作站的指导与监督，建立对业委会长期有效的监督机制

监督业委会的主要职责应当由小区业主来承担，但同时，房管部门及社区工作站应加强对业委会的指导和监督。小区的公共管理涉及到每位业主的切身利益，业主自己的财产要业主自己关心，业主自己的利益要业主自己维护，业主自己的权益要业主自己争取。业委会一经成立，就是个独立的实体，它就可能有它自己的利益，它的利益就有可能与业主的利益不完全一致。要使业委会正确适当地代表业主的利益，业主自己要积极参加小区的各项活动，行使监督的职权。鉴于我国业主自治制度起步较晚，许多业主缺乏自治的经验和民主自治的意识，因此，房管部门及社区工作站应承担起指导与监督小区建设的责任。这一点仍然可以借鉴我国香港地区的经验。香港政府为各小区业委会，提供完备的法律法规。公约的范本包括《建筑物管理条例》，《报价表》，《征求报价表》，致承包商的《有关维修工程的招标函》，《标书》，《维修工程概要》，《有关清洁工作的招标》，《大厦资料及清洁工作内容标书》，《招标记录》，《开标记录》、《利益申报声明》，《有关法团管理委员会委员收受利益指引》等。各种文件的范本都可以从政府的网站上免费下载。此外还发展了由会计师、律师、保险公司、政府民政部门等一系列机构组成的为业主和业委会提供金融、法律方面的技术支持的组织系统^[4]。我们的各级政府特别是房管部门及社区工作站也应担负起这一提供制度资源的公共产品的责任。房管部门及社区工作站可以为各小区制订一个《业主公约》的范本，指导业主在《业主公约》中建立对业委会的监督制度：如业委会委员的任职资格与解任条件；业委会经费的预算与支出；业委会的定期汇报制度等等。房管部门及社区工作站的人员还可以担任小区业委会的顾问，在接到业主的举报和投诉时，直接对业委会的违规违法行为进行查处。

业委会的诞生彻底改变了过去对住宅区进行管理的旧观念，它对业主自主权与能动性的充分发挥、业主的自我管理、和谐社区的建设都起着积极的促进作用。但是一旦失去监督，业委会出现滥用权利、损害业主利益的现象，那么不但它的积极作用得不到有效发挥，相反还会给住宅小区带来新的问题和矛盾。因此，我们应密切关注业委会给我们的社会生活带来的诸多思考以及那些没有得到彻底解决的问题与矛盾，尽快建立行之有效的监督机制，不断完善业委会制度，使业委会在社区建设中发挥其应有的积极作用，实现小区的业主自治，社区环境的健康稳定。

【注释】

[1]参见《业主状告业委会首案终审胜诉》，载《河北工人报》2009年2月11日。

[2]参见《谁来监督业委会》，载《四川日报》2008年4月4日。

[3]参见郑华：《如何防止业委会“腐败”？》，载《现代物业（新业主）》2005年第10期，第23～24页。

[4]参见郑华：《如何防止业委会“腐败”？》，载《现代物业（新业主）》2005年第10期，第23～24页。