李某某上海地税分局行政处罚案不服决定

■案情■

原告李某某

被告上海市地方税务局某区分局

2004年4月13日，被告在对上海某建筑装饰材料有限公司(企业法人登记和税务登记地均在某区)进行税务稽查时，发现原告有出具假发票的违法情况，遂予以立案查处。被告查明，原告在2001年10月至2004年4月期间具有未按照规定取得发票的行为。2004年10月12日，被告向原告送达了税务行政处罚事项告知书，并于2004年10月27日组织了税务行政处罚听证。2004年11月29日，被告对原告作出了第2020040046号税务处罚决定，税务行政处罚决定书认定原告于2004年4月30日在浦东新区金高路某弄5号602室从事未按规定取得发票的行为，违反《中华人民共和国发票管理办法》(以下简称《发票管理办法》)第三十六条第四款的规定，故对原告以罚款五千元的行政处罚，同日向原告送达了税务行政处罚决定书。原告不服，提起诉讼。

原告诉称，被告认定原告于2004年4月30日在浦东新区金高路某弄5号602室从事未按规定取得发票的行为事实不清。根据发票管理办法第三十六条第二款的规定，被告不能单独处以罚款，法律适用不当。故请求予以撤销行政处罚。

被告辩称，原告在2001年10月至2004年4月期间，先后以个人或借用多家单位名义，签订土方工程合同，个人擅自从事土方经营活动，采用非法使用假发票或其他单位代开发票等手法，取得营业收入。由于文书制作的技术原因，被告将认定事实写成“2004年4月30日在浦东新区金高路某弄5号602室从事未按规定取得发票的行为”，但原告的违法行为有证据予以证明。被告对原告单处罚款也符合法律规定，要求予以维持。

■审判■

一审法院经审理认为，(1)行政处罚的认定事实是否清楚。从案情来看，被告对原告处以税务行政处罚，认定的事实是“原告于2004年4月30日在浦东新区金高路某弄5号602室从事未按规定取得发票的行为”，而被告在诉讼中举证证据的证明对象则是“原告在2001年10月至2004年4月期间，先后以个人或借用多家单位名义，签订土方工程合同，个人擅自从事土方经营活动，采用非法使用假发票或其他单位代开发票等手法，取得营业收入”。很显然，被告认定事实和证明对象除“从事未按规定取得发票的行为”一致以外，在时间、地点、行为方式等具体内容上是相异的。故被告提供的证据虽然能够证明原告的行为构成未按照规定取得发票的行为，但与行政处罚认定的“2004年4月30日在浦东新区金高路某弄5号602室”的事实之间缺乏关联性。换而言之，被告对所查实的原告的违法行为，没有在作出行政处罚决定时予以具体和正确的认定。(2)行政处罚法律适用是否正确。就法律规定来看，发票管理办法第三十六条共有二款，第一款有六项规定，内容为“违反发票管理法规的行为包括:(一)未按照规定印制发票或者生产发票防伪专用品的;(二)未按照规定领购发票的;(三)未按照规定开具发票的;(四)未按照规定取得发票的;(五)未按照规定保管发票的;(六)未按照规定接受税务机关检查的。”;第二款的内容为“对有前款所列行为之一的单位和个人，由税务机关责令限期改正，没收非法所得，可以并处一万元以下的罚款。有前款所列两种或者两种以上行为的，可以分别处罚。”因此，发票管理办法第三十六条中没有第四款的规定。本案中，第2020040046号税务行政处罚决定书中“违反了发票管理办法第三十六条第四款的规定，依据发票管理办法第三十六条第四款的规定”的内容，究其法律适用的本意应当是“违反了发票管理办法第三十六条第一款第(四)项的规定，依据发票管理办法第三十六条第二款的规定”。本案中，被告对原告单独处以罚款而未责令其限期改正，不仅不符合发票管理办法第三十六条第二款的规定，而且不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为”的规定。就本案而言，被告出具行政法律文书在操作上依赖办公自动化，即按照电脑中早已设定的程序模块自动生成文书内容。由于程序设计上的不周延性，导致最终能够反映案件客观事实的内容不能正确输入，而输入了错误的事实。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实;违法事实不清的，不得给予行政处罚”的规定，本案被告作出的税务行政处罚决定显然不具有合法性。综上所述，被诉具体行政行为事实不清，适用法律、法规错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、2目之规定，判决撤销被告上海市地方税务局某区分局2004年11月29日作出的第2020040046号税务行政处罚决定。

判决后，双方当事人未提起上诉。

■点评■(www.xing528.com)

通过审查行政机关具体行政行为的合法性促进行政机关依法行政，是行政诉讼的重要功能。本案中，税务机关因办公自动化程序存在瑕疵，执法人员没有根据实际情况进行矫正等原因，导致法律文书中的认定事实、适用法律与实际情况产生较大偏差，法院判决从办公自动化条件下行政管理和执法方式角度切入，有针对性论证了被诉行政处罚行为中存在的三个偏差及原因，对法院以后审理类似案件以及促进行政机关改正执法错误、规范执法行为具有很好的参考价值。

一、处罚认定的事实与证据证明的事实之间必须一致。本案税务机关处罚认定的违法行为与其提供的证据证明的违法行为在时间、地点上存在不一致。首先，处罚认定的违法时间与其证据反映的时间不一致，证据证明的是时间段，处罚认定的是时间点，并且段和点之间没有明确的包含关系;其次，处罚认定有具体违法地点，而其证据不能够反映出行政相对人的违法地点。在这种情况下，虽然税务机关提供的证据在真实性和合法性上没有问题，也能够证明原告存在违法行为，但因其与处罚认定的事实之间缺少足够的关联性，法院还是不能据此认定处罚决定中认定的事实正确。审判实践中常发现行政机关收集的证据能够表明行政相对人存在违法行为，但由于在执法文书中对证据的证明内容表述不准确、不完整、不适当，造成认定事实与证据证明的事实之间不一致。对此，法院在审理中应严格审查，不能因为行政机关提供的证据能够证明行政相对人存在违法行为，就当然认为具体行政行为认定的事实准确无误，或认为证据证明的事实可以代替文书中认定的事实。

二、法律文书载明的法条款项与法律条文实际款项必须一致。本案税务机关作出处罚决定主要依据的是《中华人民共和国发票管理办法》第三十六条，该条由两款构成，其中第一款共六项内容，第二款无项的内容。税务机关在处罚决定书中，错误的将该法第三十六第一款第(四)项和第三十六第二款，表述为第三十六条第四款，错误使用了“款”和“项”两个立法术语。虽然本案中“款”和“项”名称的混用是形式错误，并未影响到引用法条具体内容的正确性，但从严格意义上，这种执法瑕疵同样是适用法律错误的一种表现形式。在具体行政行为单独出现此类条、款、项、目名称或者序数错误时，在不影响案件实质处理结果的前提下，法院应从严审查并明确提出纠正建议，维护法律的严肃性和促进执法的规范性。

三、实际处罚结果与法律规定的处罚结果必须一致。《中华人民共和国发票管理办法》第三十六条第二款规定，对有该条第一款行为之一的单位和个人，由税务机关责令改正，没收非法所得，可以并处一万元以下的罚款。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为”。本案中，税务机关对原告单独处以罚款，没有依法责令原告限期改正，与上述两法的规定显然不符。审判实践中发现，行政机关在作出行政处罚时，常忽视行政处罚法对责令改正违法行为的要求，忽视法律对单独处罚和一并处罚的特别规定，导致实际采取的处罚措施与法律规定的处罚措施不一致。针对这种情况，法院在进行合法性审查时应当予以特别关注，在法律对具体行政行为有多项要求时，不能因具体行政行为满足了其中某项或某几项而简单地认定其合法性。

四、在办公自动化软件不能满足执法需要时，执法人员应当根据实际情况对执法行为载体的内容进行矫正，人民法院对依赖办公自动化操作完成的具体行政行为，应当坚持合法性审查而不是囿于办公自动化软件的局限性结果。本案中，税务机关出具的处罚决定书是依照电脑设定好的程序模块自动生成的文书，由于程序设计存在的问题，一些能够反映案件客观事实的内容不能正确输入和输出，对此，执法人员应当及时纠正，不能将错就错，更不能过分夸大电脑程序的错误而无视执法人员自身的职责。法院在审理时，应当采取统一的合法性审查标准，确保认定事实和适用法律的正确性。

案例提供单位:上海市普陀区人民法院

编写人:张文忠

点评人:吴偕林