案例：董某诉房屋土地管理局案

■案情■

原告(上诉人)董某

被告(被上诉人)某区房屋土地管理局

2004年5月19日，原告以《上海市政府信息公开规定》(以下简称《信息公开规定》)第七条、第十一条规定为依据，委托律师向被告提出书面申请函，要求被告按《信息公开规定》的要求，向原告提供原告父亲及全家在1968年7月16日迁出原住所岳阳路某弄14号前的有关原始房地产资料供原告查阅。被告于2004年5月23日向上述房屋的现有产权人某集团有限公司发出征询函，要求该公司在三日内对上述房屋产权的相关原始资料是否同意公开给予答复，该公司未予答复。2004年6月7日，被告属下的档案中心以书面形式正式答复原告，以“该处房屋原属外产，已由国家接管，董某不是产权人”为由，决定不予提供查阅。原告不服，于2004年6月18日提起行政诉讼。

原告诉称，要求判令被告履行信息公开的法定职责，向原告提供上述房屋在1947年9月1日至1968年7月16日期间原告父亲购买产权及后被政府接管的相关档案资料。

被告辩称，原告及其父亲不是该房的产权人，故没有权利查阅其他人原始房地产档案资料。《政府信息公开规定》于2004年5月1日生效实施，本案仅在程序上适用该规定，实体上对本案并无溯及力。

■审判■

一审法院经审理认为:原告的行政诉讼主体资格成立。原告系依据《信息公开规定》认为被告不依法履行政府信息公开义务起诉的，该规定并未对公民查阅政府信息的资格有任何限制。被告拒绝向原告提供相关信息，依照《信息公开规定》第三十二条第二款的规定，原告享有起诉的权利。根据《中华人民共和国立法法》第八十四条不溯及既往的规定，《信息公开规定》作为规章依法不具有溯及力，但这种溯及力是指对于《信息公开规定》施行前政府机关不公开政府信息的行为，不认为其违反了《信息公开规定》，但《信息公开规定》第二条所指的政府信息范围，应当既包括该法施行前也包括施行后形成的政府信息。被告认为《信息公开规定》只能适用于该规章施行后形成的政府信息，对实施前形成的政府信息公开只能从程序上适用的观点有误，不予采纳。被告对原告申请公开房地产档案的要求不予提供查阅，并不违反我国档案管理法律、法规的规定，也没有违反《信息公开规定》对被告履行公开政府信息义务所规定的法定职责。首先，原告要求查阅利用的房地产资料是在上海市房产总登记以前形成的，根据《上海市房地产登记资料查阅暂行规定》第十八条的规定，该资料的性质属档案，也即属于政府信息中的档案，因此是否可以公开除了要遵循《信息公开规定》的一般要求外，还应根据档案管理法律、法规的特别规定办理，这也符合《信息公开规定》第十条第一款第(六)项即“法律、法规规定免于公开的其他情形”之规定;其次，原告要求查阅的房地产档案一直由被告机关保存管理，未向档案馆移交过，故其档案的性质属于国家所有、被告机关保存的档案。对这类房地产档案的利用，《中华人民共和国档案法实施办法》第二十二条第五款明确规定:“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构保存的尚未向档案馆移交的档案，其他机关、团体、企业事业单位和其他组织以及中国公民需要利用的，须经档案保存单位同意。”《上海市档案条例》第三十三条也规定，法人、其他组织以及个人利用其他组织保存的档案，应当经有关组织同意。由此可见，对这类档案的是否公开利用，法律、法规将决定权授予给了档案保存单位，除非法律、法规有公开的特别规定，否则保存单位对是否公开利用具有考量决定权。被告拒绝原告的查阅要求并未违背法律、法规及规章的要求，且也符合《信息公开规定》第十条第一款第(六)项的规定，原告要求被告履行法定职责向其提供上海市岳阳路某弄14号在1947年9月1日至1968年7月16日期间原告父亲购买产权及后被政府接管的相关档案资料的理由不能成立。法院判决驳回原告董某的诉讼请求。

一审判决后，原告不服，以与一审相同的意见提起上诉。(www.xing528.com)

二审法院经审理认为，原审法院所作判决并无不当，应予维持。判决驳回上诉，维持原判。

■点评■

本案是一起典型的政府信息公开行政案件。我国有关政府信息公开制度是近几年才逐步建立起来的一种新的行政法制度，2004年1月20日上海市人民政府发布《信息公开规定》，成为我国最早制定政府信息公开规定的地方省级人民政府。直到2007年1月17日，国务院发布《中华人民共和国政府信息公开条例》，才有了全国性的政府信息公开行政法规。就本案而言，由于诉讼发生于2007年之前，所以不能适用《中华人民共和国政府信息公开条例》只能适用《信息公开规定》。

或许是因为本案所涉及的行政行为发生在《信息公开规定》正式施行后不久，作为被告的行政机关尚未适应政府信息公开这一新型行政法关系，被告某区房屋土地管理局在处理原告提出的信息查阅申请时存在着一些问题，比如回复不规范、未说明救济途径、拒绝理由欠妥等。实际上，本案被告对于原告的信息查阅申请可以有两种处理办法，而且两种办法都可以非常妥当。其一，被告可以拒绝原告的信息查阅请求。根据《上海市房地产登记资料查阅暂行规定》第十八条，原告要求查阅的房地产资料属于上海市房产总登记和地籍普查以前的资料，其查阅应当按照档案查阅的有关规定执行。而《中华人民共和国档案法实施办法》第二十二条第五款和《上海市档案条例》第三十三条均规定，利用尚未向档案馆移交的档案须经档案保存单位同意。据此，被告既可以同意让原告查阅利用相关房地产资料信息，也可以不同意原告查阅利用该信息。但是，被告拒绝原告的信息查阅请求时，必须遵循《信息公开规定》的相关程序，即被告应当书面答复原告其申请公开的信息是否存在、该信息属于公开范围还是免予公开范围，拒绝公开申请同时应当说明理由和救济途径。而本案被告对原告的书面答复显然没有满足上述要求。在执行《信息公开规定》方面存在瑕疵。其二，被告可以同意原告的信息查阅请求。被告之所以没有同意原告的信息查阅请求，很重要的原因之一是由于错误地理解了《信息公开规定》第十四条的有关内容，根据该条规定，“要求提供的政府信息属于本规定第十条第一款第(二)、(三)项情形，可能影响第三方权益的，除第三方已经书面向政府机关承诺同意公开的外，政府机关应当书面征询第三方的意见。第三方在要求的期限内未作答复的，视作不同意提供。”被告认为原告要求提供的政府信息属于该条规定的应当书面征询第三方意见的范围，故向相关房屋的现有产权人书面征询意见，未获答复，于是拒绝了原告的信息查阅请求。事实上，《信息公开规定》第十四条所规定的应当书面征询第三方意见的信息只有两种，一是属于商业秘密或者公开可能导致商业秘密被泄露的信息，二是属于个人隐私或者公开可能导致对个人隐私权造成不当侵害的信息。本案原告要求公开的信息并不属于上述任何一种，被告完全没有必要征询房屋现有产权人意见，完全可以自行决定同意原告的信息查阅请求。可见，行政机关在理解和执行信息公开相关法律、法规、规章方面还有不少需要完善的地方。

案例提供单位:上海市徐汇区人民法院

编写人:周琦

点评人:关保英