林毅夫论有为政府和有限政府

文章来源：第一财经

田国强教授在10月24日登载于《第一财经》网上的《对当前中国改革及平稳转型意义重大的三个问题》，以及11月5日发表于《财经》杂志的封面文章《争议产业政策：有限政府，有为政府》的两篇宏文中，对我在《新结构经济学》中提出的“有效市场、有为政府”的看法提出了商榷，认为“有为政府和有限政府的取向和定位，虽只是一字之差，却是天壤之别，甚至是本质差别”，并主张“一个有效的市场的必要条件是有限政府而不是有为政府”，为了让真理越辩越明，我提出以下几点看法，就教于田国强教授。

首先，在中国的语文用法中，“有为”是和“无为”及“乱为”对应的，只有一个行为主体所为的结果是好的，符合社会预期的，这样的行为才是“有为”。就像我们称赞一个年轻人是“有为青年”，这个年轻人绝不是好吃懒作，无所作为，一事无成；也不是胡作“乱为”，给个人、家庭、社会带来了许多麻烦。所以，“有为政府”必然是给国家发展社会进步做出贡献的政府。

其次，“有限政府”或“有为政府”都不能从字面理解其含义，都需要进一步从倡导者的文章或著作中理解其定义和行为范畴。新结构经济学作为一个发展经济学的理论体系，所主张的“有为政府”的“为”是在经济发展结构转型过程中，软硬基础设施的完善出现了市场不能做或不能为的市场失灵时，为了使无效的市场变成有效而采取的因势利导的行动。新结构经济学并进一步探讨在经济转型升级时市场不能做或不能为会出现在什么地方，以及如何来克服，让政府不会因为无知而“无为”或无知而“乱为”。

第三，“有限政府”论认为“所谓有限政府指的是，只要市场能做的，就应让市场发挥作用，只有市场不能做或失灵时，政府才应发挥作用，从而导致好的市场经济和有效市场。简而言之，有限政府的主要职责就是维护和提供公共服务”。但是“有限政府”论者并没有讨论什么是市场不能做的，除了公共服务之外，政府该做什么。而且，就政府的主要职责“就是维护和提供公共服务”而言，在发展中国家，基础设施普遍短缺，营商环境不良，法律、制度不健全，政府的资源和执行能力有限，无法使得全国的基础设施、营商环境、法律、制度达到理想的情况下，如何推动经济发展？新结构经济学认为发展中、转型中国家不可能等到所有基础设施、营商环境和各种法律、制度都已经完善后再来发展经济，因此，必须有选择地使用其有限资源和执行能力创造局部有利的条件，像经济特区或工业园区，并以渐进改革的方式来支持具有比较优势的产业迅速形成竞争优势，以推动产业的转型升级和经济发展，并为逐步完善全国的基础设施、营商环境、法律、制度创造条件。这种特区和工业园和新任世行首席经济学家Pual Romer所倡导的“特许城市”有异曲同工之效，只不过规模更小、更可行。遗憾的是，“有限政府”论者经常以建立有效市场的目标代替建立有效市场的手段，把试图在基础设施、营商环境、法律、制度等均不健全，政府的资源和执行能力有限的发展中转型中国家以务实渐进的方式来推动改革和发展的努力贴上“不改革”或“不重视改革”的标签，而不是以针对逻辑、针对经验事实的严谨的学术方式来进行讨论。(www.xing528.com)

第四，且不说，不管一个国家的发展程度如何，在一个国家的现代化努力中，各种硬的基础设施，软的制度的完善是一个永无止境的过程，即使到了发达国家那样的阶段，经济发展所依赖的技术创新和产业升级，必须靠自己的“研究和开发”（R&D）来取得。这时，企业对开发（D）有积极性，因为开发出来的新产品和新技术可以申请专利。对于基础研究（R），则因为投入大、周期长、风险高，其成果是公共知识，如果政府不支持企业则不愿做。但是，如果没有基础研究，新产品新技术开发就成了无源之水，为了经济的发展，基础科研只能靠政府来支持。可是政府能用来支持基础科研的经费有限，而能做的基础科研无穷多，因此，政府也就只能有选择的支持，而这种选择也就决定了一个国家的产业技术发展方向。这种选择性支持也就是一种产业政策，其范畴超过“有限政府”之主张，而属于新结构经济学的“有为政府”之范畴。

第五，“有限政府”论者，担心“有为政府”的提法会成为政府乱为的借口。但是，“有限政府”论者并非建议政府“无为”，主张政府应该提供社会治安、国防安全、健康、教育、监管、法律建设等公共服务，以及以机制设计来解决市场失灵等等，这些都要求政府有能力、有信息、有意愿来做。以机制设计为例，政府必须知道市场失灵在何处、何人有能力设计、设计出来的机制政府有意愿执行，以及政府不会以机制设计为名来追求自己或小圈子的利益等等。所以，不管秉持何种理论，任何需要政府作为的主张都可能成为政府“乱为”的借口。这也就是为什么“党要管党”，“全面从严治党”需要永远在路上的原因。

最后，主张“有限政府”的学者所依据的理论其实来自于无“结构”的现有经济学理论，强调建立了在结构处于稳态时的政府的守夜人角色，但是却没有讨论在在经济发展、结构转型的动态上，政府应该做的与稳态时做的究竟有什么不同，这些不同应该如何随发展阶段与经济结构的变化而变化。新结构经济学作为一个新的发展经济学理论体系，把结构引进现有的经济学的理论分析中以探讨政府和市场在经济发展、结构变迁过程中各自的作用，这种有结构的经济学理论所主张的政府的作用，自然不会完全等同于没有结构的、处于静态状况的经济学理论所主张的政府的作用。确实如田国强教授所言“有为政府和有限政府的取向和定位，虽只是一字之差，却是天壤之别，甚至是本质差别”。从二次世界大战以后的近200个发展中国家中能够摆脱低收入陷阱或中等收入陷阱而进入到发达国家行列中的国家屈指可数，新结构经济学这种理论创新的努力希望能够使众多的发展中国家在“有效市场、有为政府”的共同作用下，克服在经济发展、结构转型过程中必然存在的各种体制、机制、软硬基础设施的缺陷和市场的失灵，取得经济稳定快速绿色包容和谐开放可持续的发展，实现几代人追求的现代化之梦。

（作者系北京大学国家发展研究院名誉院长）