重大自然灾害救助中的指挥与控制：国土安全视角

根据联合国世界卫生组织（WHO）灾难流行病研究中心（Centre for Research on the Epidemiology of Disasters，CRED）的定义，所谓“灾难”就是指：超过地方政府的处理能力且需要国家或者国际援助的事件，并符合下列四个条件：至少有10人死亡、至少影响到100人、宣布紧急状态及要求国际援助。

据CRED统计，1980—1984年间全球约有750起灾难事件，而到了2000—2004年间，灾难事件便增加到2　000起，受灾人数也由5亿人增加到14亿人。此外，1991—2005年间，亚洲是全球因水文气候及地质天灾导致死亡人数最多的地区，每百万人中约有12．73人丧生，大约是美洲和欧洲的2～3倍;经济损失方面，亚洲共蒙受5　774．4亿美元的损失，约等于美洲与欧洲之和（美洲4　308亿美元、欧洲1　590亿美元）。值得注意的是，CRED预测，随着气候变迁效应加剧而引发的强烈暴风雨、洪水、干旱等现象将趋于恶化，致使未来天灾件数及受灾人数或经济损失均将可能快速增加。

世界银行、哥伦比亚大学及挪威地理科技研究所于2005年共同研究指出：

（1）全球约有34亿人居住在至少有一种天灾风险的地区;

（2）地球陆地有20%的地方暴露在至少一种天灾危险之中;

（3）全球有160个国家其25%的人口居住在由一种或更多天灾危险所导致的高死亡率地区;

（4）超过90个国家其10%的人口居住在由两种或更多天灾危险所导致的高死亡率地区;

（5）有35个国家其5%的人口居住在由三种或更多天灾危险所导致的高死亡率地区。

6．3．1　国外应对重大自然灾害的政策法规

在国家防灾与应对政策层面上，很多相关国家已将灾害防救或紧急应变提升到国土安全或综合安全政策议程，甚至纳为国家安全战略的关键要素。

（1）美国吸取了2005年卡特里娜飓风灾难的经验，于2007年10月公布了第二版的《国土安全战略》（Homeland Security National Strategy），其中将“重大自然灾害”列为国土安全环境的三大威胁来源之一，并将确保关键基础建设安全防护免于天灾人祸的威胁列入了国土安全管理工作。

（2）加拿大在2003年组建公共安全及紧急整备部（Public Safety and Emergency Preparedness Canada，PSEPC），并于2004年6月公布了国家安全政策，将“自然灾难”列入八大国家安全威胁项目之一。PSEPC主要负责关键基础建设安全防护、网络安全防护、减灾政策制定与推动、防救灾整备及复原应对等任务。2008年，PSEPC改称为Public　Safety Canada，并更加注重各种灾难或紧急事件的冲击对加拿大基础建设和公共安全的潜在威胁和影响。

（3）英国政府于2009年6月公布第二版《英国国家安全战略：下一代的安全》（The National Security Strategy of the United Kingdom—Security for the Next Generation）报告，除延续2008年第一版报告内将“气候变迁”列为安全威胁的思维以外，又特别指出“气候变迁”已经成为全球安全的最大潜在挑战及影响英国安全的因素。为了应对可能出现的天灾人祸等紧急事件或者危急形势，英国内阁于2001年7月成立民防应变处（Civil Contingency Secretariat），以此增进各部门之间的统一整合和公私合作，并且于2004年11月完成《民防应变法》（UK Civil Contingencies Act），赋予政府应变的法律基础，同时构建并发展英国恢复力（UK Resilience），以增强灾难管理与紧急应变的机制和能力。英国恢复力相当强调中央、地方及自治政府的沟通、协调与合作，除提供能力构建的指导纲领外，还强调加强公私部门之间的合作与整合，也是政府构建紧急应变能力的重要课题。

6．3．2　我国应对重大自然灾害的政策法规

我国国土面积广大，人口数量众多，是世界上自然灾害最严重的国家之一。同时，灾害种类多，发生频率高，分布地域广，造成的损失大。特别是进入20世纪90年代以来，自然灾害造成的经济损失呈明显上升趋势，已经成为影响我国经济发展和社会安定的重要因素。

我国的自然灾害突出表现为自然灾害的种类多、频率高、季节性强［2，3］。具体情况是：

（1）大气圈和水圈灾害。主要有洪涝、干旱、台风、风暴潮、沙尘暴以及大风、冰雹、暴风雪、低温冻害、巨浪、海啸、赤潮、海冰、海岸侵蚀等。平均每年洪涝灾害的受灾面积约1　000多万hm2，成灾面积在500万hm2以上，主要集中在夏秋两季;干旱的受灾面积约2　000万hm2，成灾面积约1　000万hm2，多发生在春秋两季;风暴潮、暴风雪、低温冻害等其他灾害也相当严重。

（2）地质、地震灾害。主要有地震、泥石流等。我国是地震多发国家，1949年以来，因地震死亡的人数已超过近40万人，百万人以上伤残。其中，唐山大地震造成24．2万人死亡，16．4万人伤残。近年来，汶川、玉树等地的多次地震也给人民的生命财产带来了巨大的损失。

（3）农作物和草原、森林病虫害及火灾。全国主要农作物病虫害达1　400余种，每年损失粮食5　000万t，棉花100多万t;草原和森林病虫害每年发生面积分别超过2　000万hm2和800万hm2。我国的草原和森林火灾发生频率很高，全国平均每年发生森林火灾1．6万余次，受灾面积超过100万hm2，受火灾威胁和侵害的草原约2亿hm2。1987年大兴安岭火灾造成的损失更是巨大。

2006年1月，国务院正式发布了《国家突发公共事件应急预案》，这标志着我国对自然灾害的应急管理工作正逐步走向规范化，各级政府以及政府各个职能部门的责任也越来越明确。自然灾害发生以后，如果由于政府的应急管理不力而造成群众生命、财产的损失范围扩大，则会引发群众的不满甚至激烈反应，严重影响社会的和谐稳定;相反，如果政府及时有效地进行应急管理，就能够安定民心、振奋精神、鼓舞士气，提高政府的形象和公信力。

重大自然灾害发生后，往往会诱发一系列的次生灾害，即人们所说的灾害链。灾害链中最早发生并起主导作用的称为原生灾害，由此诱导出的灾害称为次生灾害。如果灾害发生时，有多种灾害现象伴随发生，则称为复合灾害。自然灾害发生之后，有时还会出现许多人为造成的灾害，即治安灾害。所以，自然灾害发生后，各级政府的一项重要职责就是动员全社会各方面的力量，迅速投入抗灾救灾工作，最大限度地减少灾害造成的损失。

6．3．3　军事力量在重大自然灾害救助中的作用

6．3．3．1　中国军队参与重大自然灾害救助

军队在应对突发事件尤其是应对自然灾害中具有重要作用。2005年国务院和中央军委联合颁布的《军队参加抢险救灾条例》（下称《条例》）中就明确规定：“军队是抢险救灾的突击力量，执行国家赋予的抢险救灾任务是军队的重要使命。”任何一个地区、一个部门独立应对特大突发事件，特别是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等时都会显得势单力薄。为了减轻次生灾害，打破灾害链，就要调动一切可以利用的社会资源，以临战的姿态去应对。国家和军队的应急动员能力成为抢险抗灾胜利的重要保障。在1998年长江流域、松花江流域的特大洪水中，2008年汶川特大地震灾害中，中国人民解放军、武警部队都发挥了非常重要的作用。

军队参加抢险救灾是宪法和法律赋予武装力量的重要任务［4］。《条例》规定了军队参加抢险救灾主要担负的五项任务，即：解救、转移或者疏散受困人员;保护重要目标安全;抢救、运送重要物资;参加道路（桥梁、隧道）抢修、海上搜救、核生化救援、疫情控制、医疗救护等专业抢险;排除或者控制其他危重险情、灾情。《条例》规定，必要时军队可以协助地方人民政府开展灾后重建等工作。

《中华人民共和国突发事件应对法》第八条明确规定当发生突发事件后，“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作”。因此，只有做好军地协调联动工作，才能充分发挥军队在抢险救灾中的主力军的作用。

6．3．3．2　国外军队参与防灾救灾

军事力量的非战争运用已成为各国军队的普遍做法。在近几年发生的特大自然灾害救援行动中（如2004年的印度洋海啸），许多国家都派出了军地联合救援队，展现了各国的军地协调能力。

（1）联合国的军地应急协调机制

联合国非常重视军地应急协调机制。联合国分管人道主义救援的副秘书长约翰·霍尔姆斯评价军事与民事的救灾协调工作为“至关重要”的一项工作。

体制方面，联合国专门成立了军民协调办公室（UN－CMCoord），负责协调军队参加非战争的人道主义救援工作。联合国还成立了国际搜救咨询团（International Search and Rescue Advisory Group，INSARAG），负责建立各国救援队的标准工作体系，促进大灾发生后各国的国际救援队在现场开展有效救援。在特大灾害现场，赋予了联合国灾害评估与现场协调工作队（The United Nations Disaster Assessment and Coordination，UNDAC）负责协调各国救援队的职能，包括在海关和机场设立接待中心、建立联合国现场协调中心、快速调查核实并与各方共享灾情信息、帮助受灾国向国际社会申请援助、指导各国救援队开展救援等工作。

机制方面，联合国应对特大灾害的军民协调主要涵盖三方面的内容：一是信息共享方面，包括军民之间信息共享、促进双方的日常沟通、共同确定制约因素、共同建立维护灾害早期预警系统等。二是联合规划方面，包括联合评估灾情、共同准备军队增援请求报告、联合确定会谈议题、联合起草协议、联合培训、共同推进能力建设、制定联合互助策略、建立军地相关部门对接机制等。三是协调行动方面，包括联合经费保障、人员与资源共享、联合行动、联合起草总结报告等。

法制方面，联合国出台了一系列指南和文件，用来规范应急状态下如何正确使用军事资源。

此外，联合国还制定了预案方面的相关手册。这些手册详细规定了军民现场协调的工作内容和操作流程，简单实用，可操作性极强，能起到让每位工作人员即拿即用的作用。

（2）北约的军地应急协调机制

近年来北约越来越重视参与人道主义救援任务。北约认为，在当今快速多变的世界里，成员国不仅受到恐怖分子的威胁，也受到地震、洪水等自然灾害和人为灾难的严重威胁。因此，北约民事应急救援的目标是搜集、分析和共享信息以保证应急状态下最有效地使用民事资源。1998年北约成员国部长会议决定切实增强成员国之间的国际灾害救援领域合作。在体制上，北约在位于布鲁塞尔的总部成立了北约灾害应急协调中心（Euro－Atlantic Disaster Response Coordination Centre，EADRCC）。该协调中心的主要职责是在欧洲－大西洋区域协调北约和成员国之间应对地震、洪水、森林火灾等25种灾害与灾难的应急处置。

在预案方面，制定了北约应急标准化程序，包括准备阶段、应急阶段、队伍出动阶段、队伍返回阶段、队伍撤回以后等五个阶段。每个阶段都有详细的操作程序，如与联合国灾害评估现场工作队的对接、跨越边境的步骤、执行任务中的信息报送流程等都规定得非常具体。2009年5月14日塔吉克斯坦遭受洪灾，2009年9月8日格鲁吉亚南部发生6．0级地震，上述两国政府都成功利用北约灾害应急协调中心的信息平台发送了紧急支援的请求。

在应急演练方面，北约强调贴近实战。如2009年9月北约灾害应急协调中心和哈萨克斯坦联合举行了一次野外实战综合应急演练。演练场景假设9月6日下午6时17分哈萨克斯坦阿拉木图省发生8．9级地震，20万人受灾，灾区电力、饮水、通讯全部中断，通往灾区的桥梁发生坍塌。余震使山区发生泥石流。工厂由于受到破坏产生环境污染。灾区唯一的机场受到破坏，重型运输机无法降落。哈萨克斯坦政府请求国际援助。来自北约总部和成员国以及其他国际组织约1　000余人在野外参加了这次演练。

（3）欧洲国家的军地应急协调机制

欧洲国家建立了多个军地应急协调联动机制。为了协调空军的民事行动，欧洲成立了军地协调联动机构（EUROCONTROL），由38个成员国组成。2009年7月EUROCONTROL正式发布了《突发事件应急预案指导意见》。(www.xing528.com)

欧盟及其27个成员国则是在应急管理体制上解决军地协调的问题。他们组建一个由部队和政府各部门联合办公、联合应急值守的专业应对突发事件的机构——民事保护部。该部在突发事件发生后往往由总理授权，协调调度军队和政府各种资源开展应急处置。

为了加强欧盟成员国之间的联合应急行动，欧盟环境总司负责运行维护欧盟监测与信息中心（简称MIC），所有成员国都可以利用该技术平台发布预警和请求援助的信息，实现应对突发事件的快速反应和联动的目的。

（4）美国的军地应急协调机制

美国是因事建制的国家。为了进一步处理外国从冲突到重建的过渡，2004年美国在国务院成立了重建与安定协调办公室（Office of the Coordinator for Reconstruction and Stabilization，OCRS），实现了军地的联合行动，制定联合规划，其强大的协调能力使得其可调用国防部的相关资金。美国军队还出台了联合作战纲要，明确规定抢险救灾行动在美国总统或国防部长的指令下在美国本土地区、美国在海外的领地或海外地区进行计划和实施，并详细规定了美国北方总部、南方总部或太平洋总部的职能划分，确保部队在24小时内迅速启动应急反应机制。美国军地应急协调联动的经验是：建立常态的联系机制，不断完善信息共享机制，军地联合制定长期发展战略规划，在现场及时发现问题并改进协调机制，鼓励联合提高救援能力等。

（5）俄罗斯的军地应急协调机制

俄罗斯走的是专业应急救援路线。突发事件应对主要由紧急情况部（EMERCOM）完成。紧急情况部主要由国家消防局、搜寻和救援局、民防部队及国家小型船只局四个基础部门组成。当突发事件升级需要调用大批军队时，可通过总理办公室请求获得国防部或内务部队的支持。

6．3．4　美国卡特里娜飓风救灾的经验与启示

美国卡特里娜飓风（图6．5）带给人们一个难得的、惨烈的机会可以更深入地了解危机管理及整个公共行政领域。在这次自然灾害中，极大的破坏力让人类及其组织了解到大自然不可思议的力量，而人们共同生活的方式及政府执政的方式需要改变。

卡特里娜飓风挑战了人们的道德伦理、各级政府的能力、维持及恢复一项公共服务的能力，考验了执法部门、军事、医疗系统和其他紧急应变组织所扮演的角色。这次灾难更加彰显了灾害防救的安全网络行动层级的重要性。其在治理层次上包含了国际、国家、州政府与基层政府，在治理面向上包括技术、环境、资源、组织与社会等面向，触及的部门包括消防、警察、医疗公卫、紧急搜救、公用事业与社会团体等。

图6．5　卡特里娜飓风后浸泡在海水中的新奥尔良市

6．3．4．1　卡特里娜飓风救灾指挥中的问题

（1）减灾预算编制与执行不能满足需求

美国政府从20世纪90年代起就针对防洪计划提出了建议，国会在1996年通过预案，预计到2009年止共需花费7．44亿美元用于改善防洪现状，但后来因为减税政策导致政府预算不足。

（2）地区灾害情境模拟未能引起政府重视

在灾害发生前，有学者以及相关机构进行了模拟，均指出当时新奥尔良的硬件设施建设与相关防灾计划不足以应对超过3级以上的飓风。然而政府没有重视这些研究报告，因而未能进行预警疏散作业。同时，针对市区内的防灾弱势群体，如老弱病残以及低收入者，并没有规划足够的医疗物资和足够的运输工具，如果优先照顾，可以大大降低人员伤亡。此外，对于外来观光的游客，政府疏于收容和照顾，导致游客成为被洗劫的对象。

（3）美国联邦紧急事务管理署（Federal Emergency Management Agency，FEMA）改组以后对防灾工作产生了负面影响。自2003年起，FEMA并入国土安全部后，其预算编制以及工作方向均以反恐为优先。同年，国会还批准白宫将FEMA的防灾计划经费删减一半，因此导致在2006年的预算编制中75%的资金是用于反恐工作。改组之前，FEMA作为内阁成员可以直接对总统报告灾情，而改组后必须通过国土安全部传达，无法即时反映重大灾情。另外，在并入国土安全部以后，高层人员相继离职且没有及时补充，而后一段时间内两个单位的主管均没有重大灾害抢救作业的经验。

（4）执行疏散撤离的时机选取不当

新奥尔良市长未能及时执行强制疏散作业，以致于在风强雨急的情况下没有足够的交通工具用于疏散民众，导致45　000名市民滞留在超级巨蛋和会议中心，显而易见市政府对灾后的应变计划准备不足。由于收容所内聚集的灾民过多，导致收容所内发生了治安问题。

（5）市、州、联邦政府间缺乏协调指挥

在应变和抢救作业的过程中，各单位之间缺乏通讯工具和统筹领导，是造成初期沟通不良与救援工作进展缓慢的主要原因。FEMA的人员进驻新奥尔良后，与当地的防灾中心人员没有就灾情严重性的认识达成共识。新奥尔良市市长没有在受灾后及时宣布戒严，而路易斯安那州州长不愿意由联邦政府主导救灾工作，FEMA动员速度太慢、效率太低，都造成了救灾工作的进展缓慢。

（6）灾后紧急物资的运输不足

根据1992年安德鲁飓风的经验，72小时内对灾区有关食物、水、医疗的支援必须全面到位，否则会严重影响灾区社会秩序。而由于缺乏统一的领导，导致部分外援（人力、装备、物资）闲置，无法充分利用。

6．3．4．2　卡特里娜飓风救灾后的启示

（1）2005年1月，在日本召开了联合国世界防灾会议，要求全球各个国家和地区妥善利用科技，掌握灾害风险，并将减灾工作列为优先政策以提升相关工作效能。由卡特里娜飓风灾害的时间也可以看出平时加强推动减灾工作的重要性。

（2）针对大城市地区应该进行大规模的灾害模拟分析，深刻研究灾害防救预案的缺失与不足，以应对突发状况。

（3）大城市大规模受灾后的应变处置问题必须及早全盘规划。以卡特里娜灾害为例，由于电力、通讯与各种线路全面中断，导致灾区成为孤立的地区，因此可以建立区域联防机制，扩大地方政府的灾害防救能力，特别是灾民收容安置的协调、机具设备的调度、统筹协调等事项。

（4）建立切实有效的指挥体系是救灾应变的重要工作。因此，平时就需要培养建成有经验的核心作业团队。

（5）灾情综合与分析的能力极为重要，应该整合有关咨询和资源，确保指挥者能够有效掌控即时情况，从而能够采取有效的措施。

6．3．5　汶川大地震的救灾总结

2008年5月12日发生的四川汶川特大地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震，震级达里氏8级，最大烈度达11度，余震3万多次，涉及四川、甘肃、陕西、重庆等10个省区市、417个县（市、区）、4　667个乡（镇）、48　810个村庄。灾区总面积约50万km2、受灾群众约4　625万人，其中极重灾区、重灾区面积13万km2，造成69　227人遇难，374　643人受伤，17　923人失踪。大量房屋倒塌损坏，基础设施大面积损毁，工农业生产遭受重大损失，生态环境遭到严重破坏，直接经济损失约8　451亿元，引发的崩塌、滑坡、泥石流、堰塞湖等次生灾害举世罕见。

在本次救灾中，中国人民解放军及武警部队发挥了巨大的作用。为了有效组织军事力量参与救灾，全军建立了四级指挥体系：

第一级为军队抗震救灾指挥组，由时任总参谋长的陈炳德上将担任组长，统一组织指挥部队的抗震救灾工作。

第二级为军委授权的成都军区组建的抗震救灾联合指挥部，由有关军区、海军、空军、第二炮兵、武警部队领导参加。

第三级为责任区指挥机构，划分了5个责任区。

第四级是任务部队指挥机构，部队各级的指挥员都参加国务院和地方相应指挥机构，担任副指挥。

这种联合指挥的模式确保了大规模救援行动能够快速、高效、有序展开。

2008年5月12日14时28分地震发生，14时40分总参谋部接到中国地震局通报后展开了几项工作：①向中国地震局和成都军区核实了解灾情;②向军委、总参首长报告;③向国家地震灾害紧急救援队发出预先号令;④通知空军准备飞机;⑤准备四川地区的相关资料。胡锦涛主席和军委、总参首长迅速做出部署，命令成都战区部队就近用兵，全力投入抗震救灾行动。3小时内成都军区、空军、武警部队已动用了1．6万人;当日22时，以工兵部队为主抽组的国家地震灾害紧急救援队和中国地震局227人乘空军2架伊尔－76飞机从北京抵达灾区展开专业救援;13日凌晨，从济南、成都军区及空降兵部队紧急调集3．4万人，火速投入救援行动;14日又增派3．26万人、陆航和空军61架直升机。在整个地震救灾过程中，全军和武警部队共投入抗震救灾兵力13万余人，其中军队11万余人，武警2万余人。

汶川地震的救灾工作给我国的地震救援工作留下了很多深刻的教训和宝贵的经验，包括在复杂地形下物资运输的方式选择、医疗救护水平等方面，还有很多需要提高的地方。更重要的是，与国外的救灾体制相比，无论是从抗震救灾的过程看，还是从抗震救灾的结果看，我国现行的救灾管理制度在汶川救灾中表现出了明显的优势：一是反应迅速，救灾及时。从中央到地方快速启动应急预案，积极行动，开展抗震救灾工作。我国快速、高效的救援行动，受到了国内外一致好评。二是统一指挥，部门协调。我国在第一时间成立了抗震救灾指挥部，统一指挥和协调各部门的行动。正因为如此，在整个救灾过程中，总体而言，各部门之间协调一致、调度有序。三是政府主导，军队参与。在历次救灾中，政府始终发挥了主导作用，军队则扮演了救灾的主力军。