灾难预防与救助在国土安全中的作用

2004年底发生的东南亚海啸，给国际救灾合作带来重大启示，使一向被视为各国内政的灾害防救工作，同反恐议题一样，成为全球跨区域国际合作的焦点。从联合国到区域层面的合作，各国政府均在思考防灾应变体系。迄今为止，虽然尚未形成国际或区域通用规范，但各国政府已充分展现出相互合作的政治意向。

在亚太区域，东盟地区论坛（ASEAN Regional Forum，ARF）与亚太经合会议，分别就安全与经济两大领域讨论了如何强化区域性灾害防救工作;同时，东盟也在灾难管理合作上有所进展，促使更多国家和地区正视灾害防救工作的安全意义。

2．3．1　东盟地区论坛救灾合作

东盟地区论坛（ARF）早在1997年就把灾难救援视为综合性安全合作的一部分，并召开首届年度救灾会议（Inter－Sessional Meeting on Disaster Relief，ISM－DR），之后每年召开一次会议。第4届ISM－DR于2000年召开后一度中断，直到东南亚海啸爆发，区域内国家再度重视灾难救援合作的重要性，并在2005年恢复召开第5届ISM－DR。ISM－DR恢复之后，ARF推动救灾合作的步伐也大幅增快。

2006年ARF部长会议主席声明中指出，澳大利亚、印度尼西亚、马来西亚、美国和中国自愿负责相关防灾应变合作的协调工作，同年ARF通过《灾难管理与紧急应变宣言》（Statement on Disaster Management and Emergency Response）^[11]，确立ARF防灾应变合作的几项原则：①以军民合作为特色;②以国际规范为依据，将各国军民合作的协调程序标准化;③国际人道主义救援行动必须获得受灾国政府同意后方可进入灾区。各成员国就灾害预防、紧急应变与救助及能力构建三大主题达成具体合作项目建议，包括发展风险监测措施、筹建灾害应急管理任务小组、建立灾难管理资料库、建立预警信息系统、强化救援网络以及研发灾难管理指导原则等。

2006年的ISM－DR针对当年部长宣言内容进行讨论，中国、印度尼西亚及澳大利亚分别提出重要概念及方案，其中影响较大的分别是印度尼西亚提出的“待命体系概念”（Concept of ARF Standby Arrangement and Rapid Response System）^[12]，以及印度尼西亚与澳大利亚联合提出的救援“桌面演练”（Desk－top Exercise）^[13]。前者与东盟所持的灾难管理概念原则相符，由2007年ISM－DR草拟的《ARF救援合作一般指导原则》（General Guidelines on Disaster Relief Cooperation）^[14]在第14届ARF部长会议通过后，成为ARF救援合作行动程序的依据;后者则经过2007年一年的谋划与讨论，于2008年5月在印度尼西亚举办。除蒙古与缅甸外，其他ARF成员及其救援专职机构、联合国人道主义救援办公室（UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs，OCHA）、国际红十字会以及东盟均参加了本次“桌面演练”演习，除了ARF本身在2007年所通过的指导原则之外，也参照其他国际间适用的指导原则，较特殊的是，重申ARF一贯尊重主权及无法定约束力的合作原则。模拟演练假定以东南亚岛屿国家发生自然灾害，区域内各国对四个救援关键点作紧急响应。首先受灾国必须先指出本身处理危机能力与人道主义救援或灾难救助所需的能力差距，参与演练者认为东盟灾害管理人道主义救援协调中心（ASEAN Coordination Center for Humanitarian Assistance on Disaster Management，AHA Center）就此应可扮演较多角色。第二个关键决定是受灾国政府在危机发生后10天之内应向外界提出救援，邀请外援协助救助与重建工作。第三个灾难管理阶段是在10周之内完成复原及重建计划，稳定民心，防止危机恶化。第四个阶段则是启动重建计划，一年之内使民众生活恢复正常。

2008年12月间举办的第8届ISM－DR，确立2009年将举办救援实地演练（Field Exercise）;2009年4月间先行举办“军事部门参与国际救难相关法规会议”（ARF Seminar on the Laws and Regulations in the Participation in International Disaster Relief by Armed Forces），厘清军事部门在跨国救援合作中的正当性及角色定位;2009年5月在马尼拉举行了“救难自愿应变演练”（ARF Voluntary Demonstration of Response （VDR）on Disaster Relief），以超级台风为假设，菲律宾政府对外求援，以民间主导、军方支持的军民合作模式为基调，项目包括陆海空搜救及救援、医疗援助、紧急撤离及重建工作，主要目的是展现各国响应受灾国要求外援时的防灾应变能力，是一个多边救援演练，各国在自愿展示救援能力时，亦同时强化救援能力。

2．3．2　东盟国家灾难管理体系

近年来，东盟国家频繁受到各种自然灾害的冲击，如泰国、柬埔寨的水患，缅甸、菲律宾的风灾以及印度尼西亚的地震与海啸等。这些连续重创东盟国家的灾难，迫使东盟各国开始投入更多的资源用于灾难管理项目与行动计划上，希望能借助各种能力构建计划预先准备，以降低未来自然灾害所带来的影响。

（1）泰国的灾难管理体系(www.xing528.com)

泰国的灾难管理体系在制度设计上主要包含下列三个单位：①民防委员会（Civil Defense Committee）;②防灾减灾委员会（Disaster Prevention and Mitigation Committee）;③国家预警中心（National Early Warning Center）等。在这三个单位中，民防委员会是主要自然灾害政策的制定机构;内政部的“防灾减灾委员会”则是政府实践自然灾害管理的核心机构，该委员会的权责包括：①制定灾难管理的政策、纲领与认定标准;②研究、分析与发展灾难预防及预警系统;③发展灾难预防、预警与减灾的信息科技系统;④动员民众参与;⑤促进公众意识;⑥规划关于灾难预防、减灾与救援方面的训练课程;⑦支持灾难预防与减灾活动，并给受灾民众提供各种支援;⑧协调灾区救援行动;⑨协调地方与国际组织在灾难预防、减灾、救援等过程中的各项技术支持。由上述工作任务可知，“防灾减灾委员会”所涵盖的业务包括了灾难前的预防与教育、灾难中的协调救援与降低灾难影响，以及灾难后的各项民间社会的重建工作。

除了“防灾减灾委员会”，还需要关注“国家预警中心”。泰国在2004年经历了有史以来最严重的海啸冲击，时任总理他信即积极推动“国家预警中心”的筹设工作。泰国国家预警中心其实是一套信息分析、汇编与传播的重要网络，设置预警中心的最主要目的是希望能借跨国合作来尽早准备应对诸如洪水、泥石流、台风、林火等各种自然灾害的发生，并降低相关自然灾害对人民生命财产的威胁程度。譬如，该中心与位于夏威夷的太平洋海啸预警中心以及其他美、日预警单位已建立起协力合作网络。当地震发生时，泰国的中心将可以借由这个信息流通的平台，尽速完成震波数据与海啸规模的分析，向国内传达最新的预警信息，以提早撤离可能受到影响区域的居民。

以上三个单位构成了泰国灾难管理从决策、执行到整合国际合作、推动公民教育的制度设计。2009年11月，泰国内阁为了应对区域内各种自然灾害的挑战，通过了一项自2010年到2014年的针对降低灾难风险所设计的国家策略行动计划。这项行动计划的重点在于全力协助灾民回归正常生活。值得注意的是，该行动计划所罗列的“灾难”多达十四种，从洪水、林火、寒灾到化学灾变、大规模传染疾病以及由信息通讯科技所带来的各种新形态的人为灾难，均属于泰国政府因应灾难、降低风险的范畴。更重要的是，在进行灾难预防与减灾的过程中，“防灾减灾委员会”将建立安全部队与相关支持单位，以期能进一步落实行动计划的内容。

总体而言，泰国投入灾难管理方面的经验，呈现出两种重要的发展趋势：其一，由于灾难所涵盖的范畴越来越多元和复杂，使得各种灾难应变的阶段性措施必须在制度设计上与技术层面上都得与时俱进，才能有效落实灾难管理的各项目标;其二，国际资源（包括软、硬件资源）的善用与配置，将成为国家灾难管理行动的关键。

（2）文莱的灾难管理体系

文莱自独立之后所面临的环境威胁并不算多。在2007年，文莱只受到水患与风灾的冲击;到了2008年，文莱面临了泥石流的威胁;而在2009年，洪水、泥石流、传染病与雾霾的影响，严重威胁到文莱国民的生活。就如文莱国家灾难管理中心主任Awang Yahya bin Hj Abdul Rahman所言，文莱目前需要的是一套全面性的灾难风险管理措施来应对各种新形态的环境威胁与天然巨灾。这种全方位的应急措施主要包括：风险管理与危机管理两个方面。

事实上，风险管理与危机管理这两个方面均反映在文莱现行的灾难管理体系中。从制度设计上来看，文莱的灾难管理体系根据“2006年灾难管理命令”（Disaster Management Order 2006）^[15]，主要包含了两个重要的机制：①作为决策机构的国家灾难委员会（National Disaster Council）;②作为执行单位的国家灾难管理中心（National Disaster Management Center）。首先，国家灾难委员会是文莱灾难管理体系中的组织单位，它最重要的工作就是要发展一套政策架构以落实灾难管理的工作。也就是说，国家灾难委员会是“国家灾难管理计划”的规划者，而“国家灾难管理计划”的主要内容则是包含了参与灾难行动者的权责划分、协调行动、灾难管理的优先议题等，这套整合性的政策架构将指导灾难行动的执行。除此之外，国家灾难委员会更将肩负起国际、区域与国家灾难管理协议与架构的建立，并决定支持或受援计划的进行。

一旦国家灾难委员会制定了政策方针，国家灾难管理中心则成为相关政策的执行与建议单位。作为执行单位的国家灾难管理中心是文莱灾难管理体系的新机制。早在2000年，文莱国内开始研究要成立国家危机管理中心，之后，在2006年的灾难管理命令正式通过之后，国家灾难管理中心才在同年8月成立。除了推动各项灾难管理计划之外，该中心最重要的工作在于执行、协调与监督由国家灾难委员会所规划的政策与其他灾难相关技术部门的配搭合作，这些部门包括了消防与搜救、海洋、警政、健康与医疗等部门。近年来，东南亚区域内爆发了禽流感传染病，文莱在灾难管理过程中，就是采取策略单位—执行单位—技术部门的合作模式，成功降低了跨域传染病给文莱国民所带来的威胁。

文莱政府积极参与东盟灾难管理委员会与东盟地区灾难管理计划。目前对于文莱而言，针对洪患议题所进行的灾难管理工作（包括监控、预测与降低灾难威胁程度）将会是国内所关切的重点课题。与泰国的灾难管理经验相比，文莱的经验展现了另外两种截然不同的特色：其一，由于国土有限，一旦受到大规模自然灾害的影响，文莱可能面临的不只是地方政府该如何重建的问题，而是直接面临全国该如何重建、复原的挑战。也就是说，文莱受到灾难冲击的脆弱性要比其他东盟国家来得高，这也使得文莱近年来更加重视国内社会的参与，其中包括了来自于基层社区的实际参与以及跨部门的合作计划。其二，由于文莱握有丰富的经济资源，使得文莱在资金与技术方面有较充裕的资源可协助邻近的东盟国家。从2005年开始，文莱每年都参与了地区灾难紧急应变模拟演习，参与的角色多半是搜救团队与应变小组。对于东盟国家来说，如何强化文莱在区域灾难管理过程中的角色，将有助于落实灾难管理计划的进行。