国土安全：海洋安全防卫能力建设

随着全球化的日益发展，海洋安全正成为各国国土安全领域的核心关切。

（1）海上竞争日趋激烈

绝大部分海洋是没有国家归属的世界共同水域，为所有国家，包括内陆国家，提供了一个海上交通网。在全球化的今天，海上贸易几乎涉及了所有的国家，海上航运成为世界经济的命脉。同时，海洋还是食物、矿产资源的重要来源，对各国国家安全和经济发展有着越来越重要的影响。因此，今后对海上资源和海上交通要道的争夺将日趋激烈。

（2）海上安全领域日益扩展

随着科学技术的发展，海上安全所涉及的领域也在不断拓展。美国对海域的定义是“所有海上、海下，近海、滨海、临海的地区和事物（包括其他可航行的水域），包括与海洋相关的活动、基础设施、人口、货物、船只和其他传输活动”［10］。今天的海上安全不仅涉及海上运输和基础设施等，还包括海底通讯电缆和网络通讯安全等要素。

（3）海上安全日益脆弱

美国认为目前有两个领域是海上安全的薄弱环节：一是分布在亚洲、北美和欧洲的30个大型港口所构成的世界上最重要且相互依存度很高的贸易网;二是作为世界贸易咽喉要道的少数几个国际海峡和运河。这些重要的贸易点和战略要地成为海上安全的软肋。

（4）海上方向是危机的主要来源

全球经济发展增强了海洋的重要性，但科学技术的发展降低了海洋屏障的作用。海上基础设施和系统绝大部分属于私营部门，正日益成为袭击的目标或危险活动的策源地。所以，海洋日益成为国家、恐怖分子和罪犯发动袭击的缓冲区和隐蔽带。

2．2．1　美国海洋安全战略

美国海洋安全战略是美国国家安全战略在海洋方向的延伸，也是美国国家安全战略的重要内容和重要支撑，是美国为维护其全球利益而确立的海上安全目标及实现这些目标的计划和方案，是美国全球战略的核心内容。

“9·11事件”后，美国政府对海上安全局势进行了重新评估，在《国土安全国家战略》（2002）［4］的基础上，专门针对海洋安全和海上利益诉求，出台了《国家海上安全战略》（2005）［10］和《21世纪海上合作力量》（2007）［11］等政策文件，勾勒出新时期美国海上安全战略的整体框架。

2．2．1．1　海上威胁判断

美国按照“基于能力”的原则对海上安全威胁进行判断。2005年的《国家海上安全战略》列出五个主要威胁，即流氓国家、恐怖分子、跨国犯罪和海盗、环境破坏以及非法海上移民。美国对威胁的判断可分为两条主线、三个层次。

第一条主线是常规、传统威胁。美国认为，无论是传统大国的恢复还是新兴经济体的崛起，都是对美国地位的挑战。例如，俄罗斯随着经济实力的复苏，其军事机器又开始显示强大的威力。随着中国经济的腾飞，中国对海外原材料和能源的需求将不断扩大，对海上交通要道和海上资源的竞争也将日益增强。美国认为，地区冲突的发生、升级并将主要国家卷入的威胁依然存在，这对美国追求的全球目标，即控制世界主要水道、保证世界海域自由航行的安全构成了巨大威胁。第二条主线是非常规、非传统的威胁。首先，流氓国家和恐怖分子获取和使用大规模杀伤性武器的可能性越来越大，海洋将是大规模杀伤性武器运往美国的主要通道。其次，恐怖分子与其他威胁的联系越来越紧密。流氓国家为恐怖分子提供藏身之地，并作为他们发动海上袭击的基地;恐怖分子可利用偷渡网络潜入美国，通过海上劫掠获取经费等。

美国对海上安全威胁的判断可以划分为三个层次：

（1）对美国本土的威胁。此类威胁主要来自流氓国家和恐怖组织。美国认为，恐怖分子利用先进的通讯手段，其成员将更加分散，活动也更加隐蔽;恐怖组织将利用海上船运进行人员部署、后勤补给和资金获取;恐怖分子还将利用偷渡网络规避边境安检措施;恐怖分子正设法获得大规模杀伤性武器，而且利用各种船只作为恐怖袭击的手段和平台。

（2）对海上主要通道和海洋资源控制的威胁。这类威胁主要来自经济崛起的主权国家。

（3）对海洋自由航行秩序的威胁。恐怖分子可能发动网络袭击，瘫痪美国关键信息网络，或者设法对控制海上运输和商业运行的信息网络进行物理攻击;随着海上贸易的繁荣，随之而来的是海上犯罪的增加，如人员偷渡、毒品及武器走私、海盗及武装抢劫等;同时，目前人类活动对海洋的大规模污染已经严重破坏了海上生态系统。

2．2．1．2　战略原则和目标

美国政府认为其首要职责是保卫美国免于敌人的攻击，优先考虑的国家安全问题是采取适当的措施防止大规模杀伤性武器进入美国，并防止对美国本土发动袭击和进攻，而对海洋的有效控制是美国国土安全和经济安全的基础。针对海上安全局势，美国提出了三项基本原则：①维护海上自由;②保卫海航贸易，确保海运畅通;③便利需要的物资和人员过境，同时屏蔽有威胁的物资和人员过境。根据以上原则，美国制定了以下具体目标：

（1）防止恐怖袭击、犯罪行为或敌对行为。通过加强海上边境、海上通道和专属经济区的监控和巡逻，阻止潜在敌人发动海上袭击或采取敌对行动。目的是在袭击之前有效感知，摧毁敌人发动袭击的藏身地，阻止敌对分子进入美国，识别并冻结他们的经济来源，采取果断行动消除恐怖威胁。有效的防御措施建立在对威胁及时感知和了解的基础之上，同时还需要具备威慑和拦截能力。

（2）保护海上相关人口中心和关键基础设施的安全。美国对关键基础设施具有很强的依赖性，包括海上运输系统和网络系统。除了直接造成的损失，对关键基础设施任何一个节点的攻击都可能造成整个系统的失灵，给经济造成严重损失，或是军事力量投送能力的丧失。对基础设施网络的保护必须侧重独立单元、相互关联系统的保护。

（3）最小化损失并迅速恢复。美国必须准备在遭遇到海上恐怖袭击和其他国家级事故时将损失控制在最低程度并迅速恢复。美国依据国家应急计划建立了国家事故管理系统，统一整合公共和私营部门资源，向地方部门提供安全保卫支持。如果发生海上袭击事件，联邦、州、地方各级政府能够尽快评估事发地区的人员伤亡和经济损失，并统计可能对周围地区造成的影响。

（4）保卫海洋及其重要资源。美国预计未来随着海上资源竞争的加剧，外国渔船侵入美国海域或专属经济区的可能性不断加大，这些入侵行为将对美国的经济发展产生重大影响。保卫海洋的健康状态和生产力已经成为美国重要的安全利益和经济利益。

2．2．1．3　国际合作

美国认为，由于海洋具有全球互通性，美国的海上安全政策会影响其他国家，其他地区的事故也会带来全球性影响。因此，维护海上安全不能单独依靠美国，而需要通过国际合作，建立强大、联合的全球阵线。通过协调运用美国国家海上力量，与其他国家密切合作，才能确保海上安全。

根据海上安全战略，美国将采取五个战略行动来达成其战略目标：

（1）加强国际合作。美国为加强盟国之间的相互协作，出台了一系列法规政策，如集装箱安全倡议、反扩散安全倡议、反恐海关－贸易合作伙伴协议等。美国海军提出建立全球海上合作伙伴关系，拟建立一支美国领导下的世界海军，共同应对海上安全问题。

（2）最大化海域感知。美国认为，情报感知对于确保海上安全和阻止敌对行动至关重要。关于敌对分子的能力、企图、方法、目标、思想、行为特点和组织形式的情报可用以了解敌人的弱点和重心，这对美国行动方案的制定、资源的分配和海上行动具有重要指导意义。海域感知能力可以让美国提前确定潜在的威胁，提高反应能力，包括利用防御部队在尽可能远的距离上进行拦截。为此，美国加强了全球情报能力，国土安全部、国防部和司法部联合负责海上情报的获取与综合。(www.xing528.com)

（3）将安全嵌入商业活动。美国制定了一系列的法律法规来规范商业活动的安全，如2002年《海上运输安全法》［12］、《贸易法》^[6]以及世界海洋组织的规约和地方合作伙伴条约等。

（4）实施分层安全保障。分层保护机制指在以下几个薄弱环节采取安全措施：运输、工作人员、乘客、入境控制、货物、港口等。主要包括物理防范、货物检查、人员和货物的拦截。

（5）确保海上运输系统的安全。建立应急体制;明确各部门在危机发生时担负的反应和修复职责;建立常备部队，及时处理紧急事件，尤其是大规模杀伤性武器事件;制定反应、评估和恢复应急预案;加强公共、私营和国家社会的协调与合作。

这五项战略行动不是相互独立的，海域感知是其他所有战略行动的基础。进行分层安全保障不仅指进行预防和防卫行动，同时也包括加强国内和国际的安全保障、军事行动和执法等方面的努力。

2．2．2　美国海上安全防卫职责分工

为应对复杂多变的海上安全局势，美国逐步建立了从前沿到本土的纵深防卫体系，加强部门合作，整合社会资源，共同应对可能发生的危机。2005年的《国家海上安全战略》［10］及其8个支撑计划^[7]确立了各个部门的组织角色、职责和协调机制。

海上安全防卫的协调机构主要是联邦政府、海上安全工作组（Maritime Security Working Group）和海上安全政策协调委员会（Maritime Security Policy Coordination Committee）［13］。2004年5月，美国成立海上安全工作组，协调美国政府海上安全相关部门的工作并制定海上安全防卫的整体政策;2005年，成立海上安全政策协调委员会，作为协调美国安全政策、方针和执行行动的首要机构，同时还是“全球海域感知计划”（Global Maritime Domain Awareness Program，GMDAP）［14］的总体协调机构。美国联邦政府在名义上是海上安全事务的直接责任机构，负责向州、地区和私营部门分配安全保卫的具体职责。

美国国土安全部和国防部是具体政策的执行机构。其中，国土安全部及其下属机构和海岸警卫队主要负责美国本土的海上安全，国防部负责指挥海上力量进行前沿威慑、情报收集并提高整体海域的感知能力。美国国土安全部制定了海上安全和响应的国家和地区计划，以及一个国家恢复计划;完成对防卫缺陷的评估，制定加强港口设施和船只安全的计划，同时建立收集船只信息以及与私营部门的信息交流机制，确保供应线的安全。此外，国土安全部还建立了专门的委员会，负责与当地港口共享信息;建立跨机构的行动中心，负责监控港口内的活动;制定港口级别的恐怖应急预案，通过演习检验方案的可靠性，评估港口的安全性。

政府各部门负责提供后备支持。国务院负责向海外通告美国海上安全倡议和海上安全问题;海上基础设施恢复计划（Maritime Infrastructure Recovery Plan）明确陆军工程师部队和交通部负责修复援助;商业部、能源部和交通部负责其他方面的海上安全事务。

海军、海军陆战队以及海岸警卫队是贯彻海上安全政策的主要力量。美国海军和海军陆战队的主要职责是通过增强海域感知和海上拦截能力，提高常规和信息威慑能力，对可能存在的威胁进行先发制人的打击。美国海军提出，将从反恐行动扩展到反海盗和反枪支、毒品、人口走私等，同时发展海军近海作战的能力。全球海域感知计划中规定了海岸警卫队以及国土安全部海关与边境保护局的职责。海岸警卫队主要负责港口和本土海岸线的安全。美国海军、海军陆战队、海岸警卫队于2007年10月出台的《21世纪海上合作力量》［11］，提出了海上力量的7个核心能力，即前沿存在、威慑、海上控制、力量投送、海上安全、人道主义救援和灾难响应。为此，美军将进一步提升协同和态势感知能力。

2．2．3　美国海上安全防卫力量建设

海岸警卫队主要负责海岸线上的警戒、巡逻、执法等任务，是一支军事化的综合执法队伍。当今世界上有美国、英国、意大利、西班牙、加拿大、日本、印度、巴林等一百多个国家拥有海岸警卫队，俄罗斯也在2010年组建海上警卫队。

美国是最早组建海岸警卫队的国家，美国海岸警卫队（图2．2）是各国海岸警卫队的鼻祖，是美国海上唯一的综合执法机构，也是世界上最强大的海上执法队伍。美国海岸警卫队归属于美国联邦政府最大的部——国土安全部的直接领导。作为海岸警卫队的鼻祖，美国海岸警卫队是许多国家海上执法队伍建设的典范，是美国五大武装力量中唯一拥有执法权力的队伍，也是唯一不受国防部节制的一支武装力量。

图2．2　美国海岸警卫队队徽

随着对应急能力需要的与日俱增，美国海岸警卫队的作用更加突显，其任务覆盖海军（近海）、边防、海监、海事、渔政、海关、环境保护等各个方面。国际海事安全问题、恐怖活动、海洋贸易的发展和变化，以及其他安全形势的发展和变化，还包括不断增加的人道主义行动等众多问题，将海岸警卫队这个美国最小的武装力量推向了“舞台”中央，并使其成为21世纪美国国家安全维护的关键力量和其领海秩序的“守护者”。

美国海岸警卫队是本土安全保护的关键力量，肩负五个基本任务，分别是：①海上安全维护;②国家防御;③海事安全;④国家资源保护;⑤海上巡逻任务。所有这些任务都与维护美国和全球海域的正常秩序密切相关，特别是海上安全和国家防御任务，代表了美国海岸警卫队是直接服务于针对海上安全国家战略的武装力量。海岸警卫队海事安全维护的目标包括减少恐怖分子对美国的水上攻击，查禁非法偷渡和走私活动，维护专属经济区的安全以及禁止一切违反《联合国海洋法公约》^[8]的行为。

1998年，美国海军与海岸警卫队达成了一项重要的协议，双方将共建一支“国家舰队”，旨在最大限度地发挥各自舰队的优势。在这项合作中，海岸警卫队负责“国家舰队”中的海事与海军防务系统之间的无缝连接，避免任务需求的分歧和冗余。“国家舰队”使海岸警卫队与军事指挥员以及联合部队的联系更加紧密。当前，三个主要战略需求使海岸警卫队转型并成为一支灵活处理国家安全事务的核心力量。

第一个需求是美国本土对非对称袭击的防御，这与“9·11事件”后的国土安全环境密切相关。“9·11事件”让美国本土的非对称袭击防御成为一个核心的战略问题。为应对这样的挑战，海岸警卫队从交通部划归国土安全部，在短短数天时间里，负责港口安全的力量由原先总人数的2%猛增至60%，这种状况持续了数月，在此之后，负责港口安全的力量就一直维持在总人数的28%。海岸警卫队前任司令形容这种变化是长期的，并称其为“新的常态”。2003年开始，海岸警卫队直接负责美国361个港口和超过95　000海里^[9]海岸线的安全警戒工作。“反恐”是场持久战，虽然还需要从其他地方临时抽调力量来对付恐怖活动，但是海岸警卫队已经能够胜任维护海上安全平衡的任务，并且在国会经费的支持下，不断加入新的装备。因此，海岸警卫队有足够的资源以及时灵活地完成各种任务，包括搜救、港口和水道的重建以及化解本土安全威胁。同时，新的ISR（情报、监视和侦察）与C2（指挥控制）手段提高了潜在威胁识别以及威胁应对的资源统筹能力。海岸警卫队与联邦政府、各州以及地方政府的协同极大地巩固了港口和水道的安全。海岸警卫队制定海上制度来识别和减少对港口和航道的威胁，这项制度涉及规章、国际接洽以及私有企业、中央和地方政府的协同等方面。他们还优化了整个预警过程，提高了海域感知和信息共享能力，不仅加强与联邦政府、各州以及地方政府之间的联系，还加强与国内外工业部门和私人企业的关系。

第二个需求是海岸警卫队在维护贸易安全方面的职责重大。航运是全球贸易的核心部分，全球约90%的贸易活动都是通过海路进行的。几乎所有的世界性贸易以及90%的普通贸易都是依靠集装箱运输的，体现了供应链向全球化方向过渡的趋势。供应链为用户及时提供充足的成品，对现代制造以及服务业中的流线型效率十分重要。贸易量的增加、货柜的运输、生产制造模式的变化以及大型港口的出现等等，综合形成了一个新的、复杂的海上安全运输环境，海盗以及可能拥有大规模杀伤性武器和水上简易爆炸装置的恐怖分子使海上安全问题显得尤为突出，全球海上贸易的发展让海岸警卫队面临一个新的战略环境，海岸警卫队正在这个环境中建立一个高效的海上安全体制。海岸警卫队成为国家指定的21世纪唯一的安全部队，其主要原因是它在200多年里形成的执行海事以及军事任务的能力，而且，它集军事单位、执法机构、监管部门以及国家情报机构的成员于一身。

第三个需求是海岸警卫队在国际合作中的角色越来越重要。恐怖活动的全球化以及海上贸易的安全问题将海岸警卫队推向了一个新的国际对抗中心。要打击全球化恐怖活动，就意味着海岸警卫队同时要与环太平洋、欧洲、加勒比海以及非洲各地区加强联系。海岸警卫队的独特之处就在于，它既能与商业部门协同工作，又是一个执法机构，是其他国家海上防御的榜样。而且，它能与海军或其他国际力量进行无缝协同，所有这些都让它变得十分重要。

海岸警卫队是一支灵活且适应能力很强的部队，主要用于维护美国公民在海上的人身和财产安全，是一支特殊的军事力量。一般的军事力量训练和部署是等到需要出现时才开始，对于海岸警卫队则不然，他们需要全天候的保持战备状态，部署不是一个阶段的任务，而是每天的行动。2006年3月，时任美国海军作战部部长的海军上将麦克尔·穆伦与海岸警卫队司令托马斯·柯林斯上将签署了升级扩充海军与海岸警卫队的国家舰队政策。该政策要求国家舰队具备三种主要的特性：第一，舰队将由舰、艇、飞机以及岸边的指挥控制节点组成;第二，舰队将装备通用的指挥、控制和通信系统以及作战、武器、工程系统，还负责协调作战计划、装备采购、训练以及后勤;第三，舰队将有能力负责美国整个海域的防卫，包括海外力量投送以及国内安全防务。时任海岸警卫队司令的海军上将萨德·艾伦与前司令麦克尔·穆伦上将在2006年8月的《美国海军学院学报》上强调了海岸警卫队在国家舰队中所担负的任务。海岸警卫队有法定的权力，装备有多任务巡逻艇、舰船、飞机以及C4ISR系统，并有执法队和环境事故响应队。海岸警卫队利用所有这些能力来完成海上安全维护、反暴行和危机应对，并满足联合作战指挥员制定战场计划的需要。

海岸警卫队与海军合作的最成功例子是联合海港作战中心（JHOC）。JHOC由海军和海岸警卫队联合管理，它使用海军和海岸警卫队的力量识别和跟踪所有进出美国港口的船只，能识别并阻断不明雷达信号的干扰，避免港口遭受不明船只的威胁。

体现海岸警卫队灵活高效的另一方面是其可以在紧急状态下担负指挥任务。2005年夏季的“卡特里娜”飓风是对海岸警卫队的严峻考验，该场飓风检验了它的快速反应以及军民协同合作的能力，执行营救、指挥控制、保持地方与联邦政府联系以及与其他部门密切协同工作的能力，其巡逻艇以及飞机在补充预备队的帮助下营救了33　500人，并救治了近10　000人。

海岸警卫队历史上最大的能力提升计划是“集成深水系统”，简称“深水”（IDS）计划^[10]，其目的是使海岸警卫队所有单元现代化，采购新的舰船和飞机，对现役飞机进行技术和装备升级，例如为巡逻艇和直升机安装首个海上指挥控制通信系统来处理“卡特里娜”的灾后重建事务，“深水”计划同样也能帮助海岸警卫队的老式舰船更有效地跟踪阻断毒品走私。实施“深水”计划后，海岸警卫队查获的走私活动数量达到历史新高。

图2．3　“深水”计划海上平台

“深水”计划是网络中心而不是平台中心。适用于海军的C4ISR系统是“深水”计划的“系统中的系统”，连接了其他所有的部分，提高了海域感知能力。例如，2006年春季新建的海岸警卫队大西洋区域通信控制站（CAMSLANT）便是“深水”计划的一部分，它提供了打造新型C4ISR系统的力量、更好的通信能力、更条理保密的海岸指挥控制系统，并方便与中心数据库连接。美国海岸警卫队的“深水”有点类似陆军的未来作战系统，采用系统之系统设计模式，由多种海空平台组成，包括现役装备、改良装备和全新装备。“深水”计划海上平台（图2．3）包括国家安全艇、近岸巡逻艇、快速反应艇、短距追逐充气艇、远距拦截充气艇以及现役WPB海上巡逻艇等;升级航空平台包括用于海上巡逻的CN235－300M运输机、用于远程巡逻搜索的C－130J运输机、HH－65直升机、HH－60J援救直升机、MH－68刺鱼战术直升机、HV－911鹰眼无人偏旋翼机、RQ－4全球鹰无人机等。

“深水”计划将改善信息的入口和连接，将任务处理系统通过过去无法想象的途径与各战术单位进行连接。新型的CAMSLANT与大西洋西海岸负责太平洋区域的一个小型设备兼容，将成为海岸警卫队行动的网络通信中心。

为了更好地应对未来更多、更大的挑战，艾伦将军制定了一个新的改革路线图以确保海岸警卫队能够更有效地满足21世纪的需要。改革最初集中在寻求新的采购、后勤保障以及作战方式上。首先，通过巩固海岸警卫队采办处的“深水”项目采购办公室来建立一套独特的采购系统，制定一套完整的采购条例来加强军方采购核心;其次，进行后勤改革，新建一个专门的采购系统，来提供一个高性价比的后勤保障系统，优化采购和交易的过程，确保任务完成的效率以及最小化支出;第三，寻求组织部队的新方法，将海岸警卫队打造成一支机动力量，在统一指挥链路下，将特殊的能力融入到精锐的部队中，海岸警卫队将能够最有效地使用各种力量来处理各种海上灾难以及应对各种威胁。更重要的是，海岸警卫队能够更好地与国土安全部的其他部门、联邦政府或地方力量进行协同，如海关边境保护以及移民、进口管理局，执法部门，城市搜救队，灾难医疗救助队和国防部队。

未来的海岸警卫队将是一支维护美国公民安全的核心力量，无论是在国内还是海外，在全球化反恐的背景下执行着国土安全部最关键的国土安全保护任务。