国土安全：概念、内容及实施方法

1．2．1　国防与国土安全

国防（National Defense）的概念长期存在，是人类有了国家概念后的必然产物。所谓国防，《中国人民解放军军语》词典的解释是：“国家为防备和抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家的主权、统一、领土完整和安全，而进行的军事及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动，是国家生存与发展的安全保障。”国家的社会制度和国家政策决定国防的生存。

进入21世纪以来，国防的概念有了新的内涵，特别是在2001年美国在遭受“9·11事件”，经历巨大的创伤和磨难后，美国政府组织了战略拟定、组织建立、政策制定、具体运作以及重新检讨、调整与修正等过程，并据此提出了国土安全（Homeland Security）的概念。国土安全概念的历史发展过程决定了它是一个非常具有美国特色与后“9·11事件”特色的概念，这是指“9·11事件”不但激发同时也制约了国土安全概念的发展，事实上，它还带有浓厚的“美国中心思想”［4］。

国土安全概念是由政府主导、机构先建、政策执行后的产物，换言之，它不是经过学术研究、观念反省及哲学思辨之后所形成的政策指导思想。所以，最初关于国土安全的说明来自于政府文件，其后是各大智库的研究报告，直到2006年关于国土安全的学术论文及学者研究专著才开始大量地出现。显然，在此之前美国布什政府的国土安全战略及国土安全部的运作，并没有明确的指导思想，政府思考遭到质疑，机构运作受到挫折，政策执行也不顺畅。

即使是到了今天，国土安全到底是什么，人们还在摸索中。事实上，在美国出版的《国土安全国家战略》［5］报告中就已提出：“在‘9·11事件’之后，国土安全对许多人来说意味着很多不同的事情，它是一个新任务与新名词。”现在，无论从美国经验来看，还是从学术研究而言，国土安全研究都已走到一个新阶段，它也为国际关系与安全研究带来了新的发展。

1．2．2　国土安全概念解析(www.xing528.com)

“国土”概念属于一种文化地理层次的领土概念，与在这领土内一个种族团体所拥有的长远历史及深刻文化关联，因此通常伴随着某种民族认同感。简而言之，领土包括一个国家的陆地、河流、湖泊、内海、领海、领空等，是主权国家管辖的全部疆域。

“国土安全”概念源于国家或民族利益所受安全威胁的因素，如大规模杀伤性武器，特别是简易核装置以及生化武器;恐怖或极端民族主义分子对政治、经济或基础设施的袭击;大规模的网络攻击以窃取金融、商业秘密，使国际经济秩序陷入混乱;流行疾病（如SARS）、特大自然灾害（如地震、飓风等）对人类安全造成的威胁。

“国土安全”概念首次正式出现于2001年2月美国政府公布的“21世纪国家安全委员会”（U．S．Commision on National Security/21st Century，USCNS/21）^[8]报告中。

2002年，美国白宫在其公布的《国土安全国家战略》［5］报告中，将国土安全定义为：“统一协调全国资源，以防范美国境内的恐怖袭击，降低美国对恐怖主义的脆弱性，减少恐怖袭击带来的损害，并能在受到袭击后迅速复原。”此后，国土安全的使命、任务与定位大致确定为：政府除应保障人民生命及财产安全外，也应维护民主、自由、安全、经济、文化等五大核心价值，并以此作为指导美国政府增强国土安全的战略思维。以反恐安全体系为例，大致可分为以下几大类核心能力：建立完善的情报与预警系统;改革边界和运输安全系统，建立“智慧边境”;加强本土反恐措施，将防止恐怖分子在境内活动作为首要任务;保卫关键基础设施及重要资产，制定重要基础设施保护方案，并要确保网络安全;预防有关核武器、生化武器的灾难性威胁;建立统一的全国性应急反应体系。

2010年，美国国土安全部公布了《四年期国土安全评估报告》［6］，并提出三项基本概念作为国土安全体系的基础：①安全，就是要保护国家和人民的重大利益与生活方式;②复原，促进个人、社群与体系的健全、适应力及快速复原能力;③海关与交流，促进并推动合法贸易、旅游与移民等法定程序的施行。由此可以认为：所有的国土安全活动必须建立在确保安全与复原能力的基础之上，同时有助于社会的稳定、日常活动以及与世界交流的顺利进行。