中国社会管理创新：胡鞍刚的制度背景

作者：王磊、胡鞍钢

摘 要：改革开放以来，中国的社会主体日益多元化，同时城乡、地区、群体之间的不平等程度不断加深，在形成一种结构性的张力的同时，民众的社会需求和心态也在逐渐发生变化，不满情绪蔓延，社会问题逐渐增多，社会管理的需求凸显。着力改善民生，加强社会建设，创新社会管理，全面提升国民的幸福水平，已成为政府和社会的共同选择。

关键词：结构分化，社会不满，社会管理创新

1978年以来的30多年中，中国的社会结构发生了一系列重大的、本质性的总体性变迁，这与改革转型的进程有着密切的联系，其中有些变化是累积性的，有些变化则在转型过程中发生了跃迁性的突变。与结构变化紧密相随的是，中国民众的社会需求和心态也在逐渐发生变化，不同群体之间容易产生一些结构性的张力，由此社会问题增多，社会管理需求凸显。中共十七大报告提出“全面加强以民生为重点的社会建设”，同时提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2011年初，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上，提出提高社会管理科学化水平的八项举措。那么，如何来认识当前中国创新社会管理、加强社会建设的制度背景？明晰哪些问题是当前亟待解决的？这是本文着力探讨的主要问题。

改革以来的社会结构分化

与社会结构的构成相适应，结构分化主要有两种基本形式：一是社会异质性增加，即结构要素的类别增多；二是社会不平等程度的变化，即社会群体间的差距扩大。自改革开放以来，中国社会的结构分化主要体现在两个方面：一是从一个政治、经济、社会高度合一的单一社会向政治、经济、社会相对分离的多元社会转变，二是从一个相对平等的社会向不平等程度日益加深的社会转变。

(一)社会主体多元化

改革开放以前，政治、经济和社会资源都高度集中在国家手中，资源的生产、供给以及分配都高度依赖于国家，因此，各种社会主体尽管在专业职能、权力大小以及资源获取量等方面存在一定的差异，但总体来说都缺乏独立利益和自主性，特别是如果抛开城市与农村之间的巨大差异，仅仅在城市内部或农村内部进行比较，会发现不同的社会主体之间在行为模式和制度框架方面几乎没有什么显著的不同。每个主体都被相对固定在一个位置上，很可能十几年甚至几十年没有什么变化。但是改革开放以后，这种高度同质性的社会结构逐渐被打破了，社会主体越来越多元化，彼此之间的差异也不断增大。

突出表现之一：政治主体与经济主体的相对分离。一方面是国有企业实行政企分离；另一方面是其他所有制类型企业特别是非国有经济实体迅速发展。在农村，随着家庭联产承包责任制的实行和人民公社的解体，乡镇企业、私营企业、个体企业等经济主体也逐渐成长起来，特别是乡镇企业的异军突起。

突出表现之二：社会组织兴起并日益发挥重要作用。民间组织作为一股相对独立的社会力量，在计划经济时期曾长期被整合到政治组织中，很难独立地发挥作用。改革开放以来，由于政治经济环境的变化以及社会力量的发育和成长，组织化的需求开始出现并呈现出扩大的趋势，各种公益性的社会组织应运而生。从目前出现的民间组织的类型来看，已经表现出相当的多样化特征，大体可以分为行业组织、学术团体、慈善性机构、政治团体、社区组织、社会服务组织、公民互助组织、同人组织、非营利性咨询服务组织等类型。民间组织的兴起，对于不同群体组织化、规范化地表达利益诉求，缓冲社会矛盾的烈度，构建动态和谐的社会环境具有重要意义。当然，我们也不能过于放大民间组织在目前环境下发挥的作用。我国的民间组织总体上还处在从新生到成熟的过渡阶段，组织、制度的规范性相对较差，并且面临着政策、资源等多方面的约束条件，大部分民间组织是由政府创建并主导的，独立发挥作用的空间还需要进一步的拓展。

(二)社会不平等凸显

计划经济时代，中国是一个均等化程度很高的国家，除了城乡之间的差距较大外，阶层之间、地区之间的差距都很小。因此，收入分配的基尼系数低于世界上大多数发展中国家。改革开放以来，中国实行不平衡发展战略，提倡“先富论”，即让一部分人和一部分地区先富裕起来，试图以先富带后富。在这一过程中，虽然领导人一直强调防止出现贫富两极分化，但是这一趋势并没有因为领导人的主观愿望而得到遏制，反而日益扩大，中国已经成为目前世界上收入不平等程度比较严重的国家。

中国社会不平等来源主要有三个方面：一是城乡之间的差距。城乡“二元社会”之间的发展差距一直是中国社会最基本的特征，也是很多社会矛盾冲突的深层根源。当然，2003年以来，随着政府对农村和农业发展的政策调整，城乡之间收入差距扩大的速度明显减缓，消费支出的相对差距开始缩小。二是地区之间的发展差距。中国幅员辽阔，不同地区的地理条件、经济基础以及文化传统都有着巨大的差异，因此在发展过程中出现了巨大的不平衡性，可以形象地称之为“一个中国，四个世界”。三是阶层内部的差异不断扩大。从家庭财产差异来看，家庭财产越来越向少数精英阶层聚集，资源的重新集聚现象非常明显，呈现出比收入差距更严重的分化趋势。

结构弹性的双向变化

一般而言，社会结构的弹性能够有效地吸纳现代化过程中潜在的矛盾冲突，提升政府处理社会冲突的空间，有利于维持动态的社会稳定。改革开放以来，中国社会结构的弹性也在不断发生变化，这对于社会稳定的影响可能更强于结构分化带来的影响，因为结构分化的作用是普遍性的、显性的，属于社会冲突的诱致性因素，而弹性变化的影响则相对隐性、具化，属于社会冲突的消解性因素。这里我们要指出的是，改革开放以来，中国社会结构变化对社会弹性的影响方向是不同的，有些变化提升了社会结构的弹性空间，有些变化则降低了结构弹性。

(一)社会流动性增强

改革开放以来，由于各种新经济形式的出现，无论是城市居民还是农村居民面临的发展机会都大大增加了。

第一，非公有制企业的发展提供了大量的就业机会。在市场化改革的大趋势下，全民所有和集体所有等公有制企业提供的就业机会大幅缩减，特别是1990年代中期以后的国有企业改革更是摧毁了大量的就业岗位，但是个体、私营以及外资企业以市场化契约形式提供的就业机会却大幅增加。

第二，高考制度的恢复以及扩招为社会流动提供了制度化的途径。尽管存在素质教育与应试教育之争以及教育资源分配的不公平性，但仅就统一考试招生本身而言，高考制度仍是一条相对公平的途径。改革开放以来，大专院校已累计提供了数千万高等教育机会，大大拓展了社会中下阶层的社会流动空间，为低收入群体向中间阶层甚至社会上层的转变提供了潜在的机会。但是，这种机会的实现是以后续的就业创造为前提的，如果这一群体的进入空间很大而产出空间缩小，在高成本的教育之后却无法获得必要的回报，即社会流动的后期渠道被堵塞，这一群体很可能会转化为社会不稳定的高风险群体。

第三，城乡自由流动为农村居民的发展创造了诸多机会。1984年以后，国家逐步放宽了对农民进城的限制，到城市务工经商的农民逐渐增加；但由于诸多的限制条件仍未解除，并且乡镇企业具有较好的发展前景，因此一开始的数量并不多，1985~1990年，从农村迁出的总人数还只有约335万，而同期乡镇企业新吸纳的农村劳动力为2286万人。但随着城市改革带来了就业机会逐渐增多，以及乡镇企业的日趋萧条、吸纳农村劳动力的能力开始下降，城市对农民的吸引力越来越大，进城流动民工的人数迅速增加；并且，随着中国城市化进程的推进，农村居民将面临越来越多的进城就业机会。

(二)社会性退出受阻

我们这里所要讨论的是社会主体特别是弱势群体在社会生活中的退出机制问题。从本质上来说，退出机制与流动机制是联系在一起的，当某个成员或社会群体对目前的工作状态不满时，其消极选择就是从这项工作退出，转移到另一项工作；同样，当人们对自己的生活状态不满时，也可以退出目前的生活方式而选择另一种生活方式。社会性退出是人们表达不满的一种消极且成本低的途径，当人们感觉不满意时，可以选择退出来转移不满情绪或者发泄侵略性倾向，这是保持社会有序运行的最低要求。在社会流动机制健全的情况下，社会成员的理性退出有制度保障，社会性退出很多时候表现为一种向下流动；然而，今天对某些弱势群体来说，他们在社会的正常秩序中已经无法选择退出，也就丧失了转移不满的理性途径，极易成为社会冲突最可能的参与群体。

目前来看，这样的群体主要有三：一是城市下岗工人。在改革开放前的体制中，国企工人的岗位是与教育、医疗、养老等一系列福利政策捆绑在一起的，因此，失去工作不仅意味着收入来源的丧失，同时意味着失去了诸多的福利。此外，这一群体还要承担从国家的“主人翁”到边缘群体甚至到城市底层群体的心理成本。虽然国企下岗高峰已经结束，但在社会保障体制尚不健全的情况下，随着下岗工人年龄的增长，医疗、养老以及继续索求补偿将成为这一群体的主要诉求。二是农村失地农民。农民失地的主要原因，一方面是工业化、城镇化的必然途径；另一方面也与地方政府的利益联系在一起，特别是许多地方出现了补偿款过低或者截留补偿款的情况，形成政府与资本结盟共同剥夺农民利益的现象。有些地区尽管以安置失地农民进工厂做工的方式作为补偿，但由于农民自身缺乏必要的技术，结果往往是要么下岗，要么在城建、环卫等“脏、苦、累”的行业工作。三是失业的大学毕业生。高学历群体的失业不仅是教育资源的浪费，而且是中国未来社会不稳定甚至政治不稳定的潜在因素。这一群体受教育程度高，思想更为活跃，可利用的资源比如网络资源更多，社会期望值更高、动员能力更强。然而，今天当他们从高校毕业后，除了继续读书，几乎没有其他的退出机制；即便是农村生源的大学生，绝大部分也不愿意选择回到农村去。

(三)中间阶层发育不良

社会学者一向把社会中间层作为社会的“稳定器”，是社会结构弹性的主要来源。主流观点认为，庞大的中间阶层可以在社会上层与社会底层之间扮演“缓冲带”的角色，使激烈的社会矛盾和社会冲突得以缓解。改革开放以前，国有企业的工人较好地扮演了“中间阶层”的角色，国企工人在消费水平、政治意识、社会态度等方面都代表了社会的主流，他们在干部阶层与其他所有制工人，以及农民之间起到了缓冲层的作用。改革开放后，随着传统产业的衰落以及体制调整的深入，以国企工人为主体的“老中间阶层”的政治经济社会地位不仅大幅下降，而且其中很大部分由于下岗、失业、退休等已经成为城市贫困层的主体。同时，以私营企业主、个体工商户以及专业技术人员、办事人员为主的所谓“新中间阶层”开始兴起。不过，就当前中国来说，由于缺乏系统、规范的统计，社会学界对社会中间层是否出现、规模多大等问题的结论并不完全一致。我们基本上认同这样一种判断：中国社会仍然是一种底层大、中间层小的“金字塔形”结构，而不是两头小、中间大的“橄榄形”结构，但社会中间层已经出现，并随着经济增长不断得以壮大，这符合社会发展的一般规律。

但就目前情况来看，中间阶层发育不良主要有三方面的原因：一是中间阶层的比重仍然较低，并且有继续分化的倾向，很难起到现代中产阶级在社会中的作用。特别是，中间阶层内部同样存在很强的异质性，传统中间阶层与“新中间阶层”之间、体制内中间阶层与体制外中间阶层之间、技术精英与普通白领之间、中间阶层与潜在的中间阶层之间，在意识形态、价值判断、资源获取方式等方面都存在较大的差异，阶层内部表现出较大的结构张力。二是强势群体仍在挤占中间阶层的资源。中间阶层的成长是以经济水平的提升为基础的，但1990年代以来，各类社会资源都开始收敛到小部分强势群体的身上，形成孙立平所称的“总体性资本”和“总体性精英”，不仅弱势群体的资源分配受到挤压，中间阶层占有的经济资源也在减少。三是潜在中间阶层的上升路径受阻。在相对成熟的现代社会中，高等教育群体是中间阶层的“蓄水池”。从我国现状来看，大中专毕业生这一潜在中间阶层的规模却迅速扩大，而严峻的就业形势使他们成长为中间阶层的途径并不顺畅，如果考虑到购房、医疗以及子女教育等方面可能出现的困难，则进一步提高了他们的进入门槛。

多层剥夺与社会不满

我们提出“多层剥夺”这一概念，希望来解释中国社会普遍不满的产生来源。简单地说，社会不同群体，无论是强势还是弱势都由于某种剥夺的存在，产生了对社会的不满情绪。剥夺包括两种层面：一种是客观的失去，即已经有的东西被剥夺了；另一种是主观的不满足，即认为自己应该有的东西却没有得到，在需求和获得之间出现了差距。

(一)绝对剥夺

绝对剥夺是指依靠强力从某些群体身上以不对等的成本获取资源，使其处于最基本生活需求的边缘甚至之下。目前看来，我国在转型期一个突出的现象就是对弱势群体的绝对剥夺。其主要特点是弱势群体丧失了原本属于自己的利益，但没有得到应有的补偿。分析三类典型的弱势群体——农民、农民工和国企下岗职工，我们可以看到转型期中国的“绝对剥夺”景象。

长期以来，作为处于弱势地位的农村、农业、农民一直发挥着支援城市建设、补贴城市居民的作用。即便改革开放以后，这种趋势仍然没有改变。这种“隐藏的剥夺”并没有引起农民的强烈不满，甚至有调查指出农民的幸福感要高于城镇居民。当然，随着农民向城市的流动与迁移，切身的差距感以及舆论烘托，可能会打破农村居民长期以来形成的自我弱势归因，增强由城乡差距引起的不满情绪，但这种情绪并非由绝对剥夺直接引起，归于被建构出来的可能更为合适。不过，类似现象应该归于绝对剥夺的范围之内：一是税费负担，二是因土地征占引起的失地。取消农业税以后，后者已经取代前者成为农村社会冲突的主要原因。(www.xing528.com)

同时，作为中国城乡二元结构的产物，改革至今农民工一直是“廉价劳动力”的代名词。农民工工资水平很低、同工不同酬，是一个普遍的就业现象。特别值得注意的是，一些地方的农民工因劳动强度大、拖欠工资等劳资纠纷，组织集体罢工抗争。如果认为工资水平低、工作时间长、环境恶劣是“蒙着面纱”的剥夺形式，那么工资拖欠则是一种赤裸裸的绝对剥夺。

对国企工人来说，下岗无法得到妥善安置也是一种绝对剥夺。在经济体制改革之前，各群体之间体现在收入上的差距微乎其微。更为重要的是，中国的国体强调是工人阶级领导的，也就是说，在改革开放之前，产业工人无论在经济能力还是社会声望上，都处于社会的较高位置。而改革开放的30多年中，特别是进入20世纪90年代以来，产业工人的社会地位无论从哪个角度衡量，与改革开放前相比都不可同日而语。因此，他们不能容忍收入差距扩大的现象就不难理解了。而下岗工人对自身弱势的体制归因更是增强了他们对政府、对社会的不满情绪。

(二)相对剥夺

目前来看，相对剥夺理论已经被众多学者作为社会冲突发生的心理基础。总结这一理论，有两个概念非常重要：一是期望，二是参照群体。参照群体的变化，很大程度上决定了期望的变化，由此也形成了解释相对剥夺产生的不同模式： (1)期望值没有变化，但实际需要满足能力下降；(2)实际需要满足能力没有变化，但期望值提高； (3)期望值和实际需要满足能力都提高，但期望值的提高速度快于实际需要满足能力。

中国正处在急剧的转型过程中，产生相对剥夺的原因异常复杂。概括来说，主要有以下五种类型：

第一，与自己周围的其他群体相比，感到自己的社会经济地位有所下降。例如，国有企业的工人特别是下岗失业职工。

第二，制度的不确定性引起的相对剥夺。由于改革是渐次展开的，初期并没有一套完整、全面的规划，因此在改革过程中就会出现很多制度性的交叉或者矛盾。既有在政策法律层面的规则性冲突，比如不同时期制定的法律、法规之间就同一问题的规定不同，或者不同等级政府出台的政策互有抵触等；也有具体执行层面的实施性冲突，比如某些地方政府在同类问题的处理上前后不一致。后一种情况经常涉及群体的现实利益，更容易产生相对剥夺感。这在对利益受损群体的补偿过程中最为常见。

第三，期望增长引起的相对剥夺。社会各方面的舆论宣传，特别是对部分高收入群体的宣传，让人们主观上感到整个社会的生活水平在迅速提高，但是自己的实际生活状况并没有太大变化，这就使得人们有可能误认为较之于其他人，只有自己的生活水平不但没有提高，反而在下降。

第四，为数不少的民众认为，自己的经济地位与其对社会的贡献相比偏低。他们认为按照自己对社会做出的贡献，自己应该得到比实际更多的经济利益；或者随着经济地位的提高，部分群体政治参与的愿望开始上升。期望与现实之间的差距，促使这部分人产生了相对剥夺感。我们把中间阶层的相对剥夺感归为不断增长的期望。

第五，我们仍处在社会主义市场经济建设的初级阶段，由于市场行为不规范、法制不健全导致的各种社会失范以及各种官员腐败行为，使得民众对先富起来的人致富手段的正当性和合法性产生一种普遍的怀疑态度。

上述因素相互作用，结果导致即便生活在社会的中上层群体，相互之间也互有怨意，靠努力打拼致富的人会抱怨有些人凭借非法手段一夜暴富，会因为以前与自己差别很大的人现在却走在自己前面而不满。

致力于消除不满、提高幸福感的社会管理创新

经济增长并不必然带来社会稳定，也不会自然提高人民的幸福感。特别是在社会多维转型的背景下，甚至会出现绝对剥夺与相对剥夺的交织，导致社会不同群体产生普遍的不满情绪。这种普遍不满发展的畸型逻辑就是不同群体之间的信任度降低，强势群体和弱势群体之间产生对立倾向，矛盾容忍度和群体宽容度下降。在现实社会中，当弱势群体将自己的生活困境归因为获益群体的剥夺时，社会中就潜伏着冲突的危险。因此，中国进入改革发展的关键时期、向中等收入国家迈进的时候，着力改善民生，加强社会建设、创新社会管理、全面提升国民的幸福水平，成为政府和社会的共同选择。

如何来认识当前的社会管理创新？或者说，何为社会管理创新的方向和路径？我们认为，社会管理创新应该包括理念创新、体制创新和机制创新三个部分，其中首先要实现从管理到治理的理念转变。

虽然我们仍然使用“社会管理”的概念，但必须从治理的视角来看待社会管理创新。按照全球治理委员会的界定，治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和；治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。治理思想对我们至少有三方面的启示：一是改革政府部门，使其更加高效、廉洁、开放、透明；二是正确处理政府与市场的关系，充分利用市场机制，优化资源配置，增加竞争性；三是鼓励公民社会组织对公共事务的参与，提供有效的参与渠道。只有政府、市场和公民社会三者的互动，才能有效地满足社会需求，有力地推动社会管理创新。具体而言：

首先，社会管理创新的主体不是一元的，而是多元的。在中国的语境下，社会管理创新的主体包括党委、政府、社区、社团和公众，实际上也包括企业。同时，在当前公民社会发展并不健全的情况下，政府在发展社会事务、协调社会关系、提供公共服务的过程中仍处于主导地位，而社会组织和社会成员处于协同配合的地位。应该说，这种有主有从的社会管理格局，具有一定的本土特色，也符合中国的实际国情。但随着公民社会的日益成长壮大，这种“大政府——小社会”的社会管理格局将向“大政府一大社会”的格局转变。

其次，社会管理创新的关键方式在于参与。在社会转型过程中，社会问题发生的一个重要原因，就是作为利益相关方的公众，通常被排斥在决策和管理的体系之外。但是在社会治理的框架体系下，无论是公民个人，还是社会组织，作为多元利益主体中的一元，他们应该在社会管理的过程中发挥主体地位，有权参与公共权力的行使，有机会为自身的利益要求说话，同时为公共事务承担输送资源的义务。“国家也能够做到既还权于民，又保持自身的权威和主导能力，从而有机会获取更多的‘合法性’支持。”这样就可以形成国家和社会之间的一种良性互动。

再次，社会管理创新的结果是达成利益妥协，实现公众权益的最大化。多元的社会管理主体间共同参与、相互协商、谈判的结果，是形成相互信任、相互依赖的社会共同体。他们不能以牺牲其中任何一方的利益为代价，而必须兼顾多方的利益，最后达成妥协但均衡的结果。

社会建设和社会管理创新的目标是要建立与社会主义市场经济、社会主义民主政治相适应的社会治理体制，从而形成政府有效调控、市场合理竞争、社会有序治理的局面。因此，我们必须不断创新社会管理的体制、机制：一方面，发展社会事业，提高政府的公共服务供给能力，这包括教育文化、医疗卫生、社会治安，社会保障、环境保护、亟待发展的社会工作体制，等等。另一方面，要创新社会管理的重要机制，比如建立网络舆论引导机制、重大决策的社会风险评估机制、危机管理机制，等等。

总之，通过社会建设和社会管理创新，缓解社会结构的张力，释放社会不满情绪，实现不同群体的和谐共处，提高国民的幸福水平，是中国社会走向长治久安的唯一选择。

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