中国集体领导制：胡鞍刚的运作方式

作者：胡鞍钢

从1949年10月中华人民共和国成立以来，中国共产党作为世界最大的执政党创新了世界独一无二的中国特色的“集体领导制”。不过这一制度的产生、形成、发展和完善也不是一帆风顺的，而是经历了一个典型的长期的制度创新、制度学习、制度变迁的“试错”过程：先是在长达28年的新民主主义革命中打下基础，后是在新中国60多年的建设实践，尤其是近30余年的改革开放实践中不断巩固和完善。

中国特色的“集体领导制”是指由多人组成的中央政治局常委会及其集体领导机制——由“领导集体”掌握国家权力，对党和国家的事务进行“集体领导”。中央政治局常委又分别代表党和国家的不同领导机构，形成了分工合作与协调合力的“集体领导制”。因此，这一制度的最重要特征就是“集体”：是“集体成员”，而不是“个人”（如总统）；是“多个机构”，而不是“一个机构”；是“集体智慧”，而不是“个人智慧”；是“集体决策”，而不是“个人决策”。

中共中央政治局常委会，政治创意和制度创新都源于毛泽东。1956年，中共八大通过《中国共产党章程》，毛泽东在考虑中央领导机构设置方案时，提出增设中央政治局常务委员会，并提议由党中央主席、副主席和中央书记处总书记一起组成该委员会，作为中央领导集体的核心……中国“集体领导制”发源于毛泽东，恢复重建于邓小平，逐渐成形于江泽民，不断完善于胡锦涛。

此制度体现在五大机制：集体分工协作机制、集体交接班机制、集体学习机制、集体调研机制和集体决策机制。

这个机制不是一般意义上的创新，而是具有深刻意义的制度创新和治道变革，它比个人总统制具有明显的信息优势和决策优势，大大超越了几百年来美国等政治制度的“一党控制”、“两党分治”、“三权分立”、“总统（个人负责）制”的实践与理论，彰显了中国共产党人极大的政治智慧和中华民族深厚的文化底蕴。

中国共产党及其国家机构实行民主集中制，这是中国特色的“集体领导制”的根本特征，它非常适合于中国的基本国情和文化背景，极其适宜于中国的发展阶段和社会条件，十分适应于来自国内外各方面的考验和挑战，也特别有利于中国创造发展奇迹、治理奇迹。当然这一制度需要不断改进，不断完善，不断进步。

如何分工协作

集体分工协作机制，是指中央政治局常委会成员从党总揽全局、协调各方的领导核心作用出发，既分别代表不同机构、分管不同工作，同时又协调合力进行重大决策的运行机制。

例如，第十六届、十七届中央政治局九名常委分别代表了党、政府（国务院）、全国人大和全国政协四大班子（各自全面负责该机构工作，党的总书记同时担任国家主席，对外代表国家），同时分管党的组织建设、宣传文化、纪检监察（作为中共中央纪律检查委员会书记）和政法（作为中共中央政法委员会书记）四大方面工作，在应对国际金融危机、编制“十二五”规划（2011—2015）、处置严重自然灾害等重大问题时又会共享决策信息、交换政策思路、协调决策意见，最终形成较低水平信息不对称性下的、科学性和正确性得到高度保障的、对外高度统一的中共中央重大决策。

还以第十六届、十七届中共中央政治局常委会为例，九位常委之间的沟通、协商、协作关系主要体现在如下几个方面：

一是各常委个人之间的协作关系，通常由个人之间交流协商来实现。

二是各常委所代表的机构之间的协作关系，由各机构党组向中央（中央政治局常委会）提交报告，研究重大决策。

三是各机构的智库为形成全面、综合的战略决策信息、知识和建议的党中央“大脑”提供了基础。决策来源于信息，正确的决策来源于正确的信息、真实的信息、比较全面的信息和及时的信息。这就需要“兼听则明”。

四是各机构决定重大问题时，加强与其他机构的信息沟通、信息分享。各机构都具有两种主要协调职能：一是机构内部协调职能，主要是降低内部信息不对称性和交流成本以及协调成本；二是就相关事务与其他机构外部协调职能，主要是降低外部信息不对称性和交流成本以及协调成本，因此就需要主动与其他机构建立信息通道、信息桥梁。各机构在内部讨论重大问题时，都会邀请其他机构相关负责人列席参加。可以说，这是中国各权力机构的一大特色，不会像美国行政、立法、司法机构泾渭分明，又“老死不相往来”，使奥巴马总统想做“好事”（如实行“医改”），而国会却让他做不了。

五是各机构也有相互监督职能。例如全国人大对国务院的监督，根据宪法的有关规定：国务院是最高国家行政机关，是全国人大的执行机关，对全国人大负责并报告工作，受它监督。

如何集体交接班

中央政治局常委会是中国共产党集体领导的核心。常委会成员的产生机制是什么？经历过什么样的政治台阶？他们有什么样的政治经历、政治背景、政治领导力？作为领导人新老交替的政治过程，是如何制度化、规范化、程序化的？作为本届领导集体，如何考察、选择下一届领导集体或集体接班人？这的确是一个信息问题，即存在信息的不对称性、信息的不确定性和信息的不完全性，也是一个实际操作问题，也就是采取什么样的方式考察集体接班人、选择集体接班人。

中共十七届四中全会（2009年9月）的决定提出，要“优化领导班子配备，形成班子成员年龄、经历、专长、性格互补的合理结构，增强班子整体功能和合力”。在领导人治党治国治军能力逐步形成的过程中，我们最为关注的是其锻炼与成长的经历。

中国共产党新一届中央集体领导人或集体接班人的产生，既不是西方国家产生国家元首时像“空降兵”一样通过竞选一举上台，也不是像“文化大革命”（1966—1976）中的政治新星王洪文那样搞“火箭式”上台，而是典型的“台阶式”，至少要跨越两个重要的政治台阶，才能成为中央领导集体成员。通过研究我们发现：省区市党委书记成为中央领导人的重要来源。因为主政地方是领导人学习国家治理最好的学校，也是识别与选择国家领导人的最好考试，当然它也就成为地方领导人到中央领导人岗位最重要的政治台阶。

第一个台阶是担任党的省区市委书记，在治理国家前先接受治省的锻炼和考验。担任省区市党委书记就进入了学习国家治理之道的最好的学校。

截至2012年底，世界上人口上亿的国家有11个，中国是世界上人口最多的国家。若以人口数达到6000万作为大国标准，那么中国至少有8个省的人口达到或几乎达到6000万。从地域、人口和经济规模看，中国的某些省和世界上的许多国家相当，治理这些省相当于治理一个国家。在这个最好的国家治理学校，担任省区市党委书记就积累和具备了长期的地方执政经验。这一台阶是他们成为中央领导人所需信息、知识、经验和能力的“加速积累期”。

我们对第十五届、十六届和十七届中央政治局常委首次进入中央政治局常委会之前在省级主要负责人岗位上锻炼的情况作了统计，结果表明：曾经担任过省区市委书记的比例非常高。

为什么在近几届中央政治局常委中担任省区市委书记的比例如此之高呢？这绝非是历史的巧合，这是中国政治发展的必然逻辑。中国政治家或领导人的产生是一个自然的历史形成过程，根本上不同于西方国家靠所谓“民主选举”产生的“空降兵”式的领导人，他们经过一个一个政治台阶，层层选拔，出类拔萃，政绩卓著，同时也经历了层层间接选举的法定程序，包括各级党的代表大会和人民代表大会的选举和决定。从政府层级来看，世界上只有中国才有五级政府，而美国只有三级政府。实际上，在中国能够到达省级主要负责人的岗位，一般情况下，比当上普通的大国总统所做出的努力还要大，从政的时间还要长，从政的经验还要丰富。可以认为，没有在省级工作的经验，没有在“国家治理学校”学习过的人，是很难有效治理世界上人口最多的国家的。

对党的中央领导集体成员而言，省委主要负责人这一“政治台阶”是非常重要的，他们不仅通过省级工作直接获得了地方治理经验和历练，还通过参加历次党代会和中央全会间接获得了国家治理信息和知识。因为他们必须要全面了解和掌握中央的大政方针，结合本地区的实际情况创造性地开展工作。

省区市委书记是极具挑战性与全面性的，必须独立地、自主地创新地方重大发展思路，把握地方重要发展政策，处理重大地方性问题，处置紧急性地方事件。他们既是地方事务的第一责任人，也是中央大政方针落实的第一责任人。这一平台就为他们提供了丰富的政治阅历、政治知识和政治经验，也是培养中国政治家最重要的“大学校”。除了外交与国防事务之外，他们的政治能力都可以和世界各国政治领导人相竞争，甚至更具竞争力。这也解释了为什么近几届中共中央政治局常委大多出身省区市委书记。非常重要的一点是，当他们成为中央领导集体成员时，能够有意识地克服来自中央机关的官僚主义，因为他们曾经常常是这种官僚主义的受害者，而且敢怒不敢言；也能够有意识地换位思考，尊重地方的创新精神，支持地方的创新探索，指导地方的创新实践。因此，这就有利于逐步形成相互尊重、相互了解、相互协商、激励相容的新型中央—地方关系。

第二个台阶是担任党的领导集体成员的主要助手，也是“集体交接班”的过渡期。党的十一届五中全会决定重新设立中共中央书记处，这是邓小平等领导人实行集体交接班的战略设想和精心设计。这个台阶的主要锻炼岗位是中央政治局委员和候补委员、中央书记处书记和候补书记，作为中央政治局常委的主要助手。从统计数据看，近几届中共中央政治局常委进入当届常委会以前接受“第二台阶”锻炼的时长呈现出逐届提高的趋势，这反映了他们在中央工作的时间越来越长，实践经验和实践智慧越来越丰富。

在十六届中央政治局九位常委中，进入本届中央政治局常委会前担任中央书记处书记及候补书记的时长平均为0.9届，担任中央政治局委员及候补委员的时长平均为1.4届。在十七届中央政治局九位常委中，进入本届中央政治局常委会前担任中央书记处书记及候补书记的时长平均为0.9届，担任中央政治局委员及候补委员的时长平均为1.7届，只有习近平、李克强进入常委会前没有担任过中央政治局（候补）委员及中央书记处（候补）书记，但是他们在十七届中央政治局常委会中担任主要助手，因而能为在十八届中央政治局常委会中承担更重要角色做好准备。

在这一政治台阶上，他们已经进入中央书记处、中央政治局，成为中央政治局常委的主要助手，分管党政军某一方面的工作。即使那些仍担任省区市委书记的中央政治局委员，也有更多的机会了解和分享中央领导集体是如何作出重大决策的。这如同他们的“实习期”和“预备期”，全面接受治党治国理政之道之术的“强化训练”，为他们将来集体接班作各种政治准备。与此同时，中央政治局常委对他们还起到传帮带的指导作用，使他们尽快完成从地方负责人到中央领导人角色的转变；这一阶段还起着集体考察的作用，特别是政治考察，“包括政治方向、政治立场、政治观点、政治纪律、政治鉴别力、政治敏锐性”，防止出现戈尔巴乔夫式的人物，为集体选择、集体交班、集体接班作政治准备。以上两方面的“政治台阶”都是未来绝大多数中国领导集体成员的必经的阶段、必需的历练，更是最好的检验。这两个阶段的政治准备本身就会降低信息不对称性、不完全性和不确定性，也会增加集体交接班的信息共享性，为顺利实现领导集体核心的新老交替奠定基础。

通常情况下，只有走完之前两个政治台阶之后，才能正式进入中央政治局常委会，成为领导集体核心成员之一。

这表明，党的领导集体新老交替、交班接班，至少经历了两个台阶的考察、选择和实际锻炼，充分体现了中国共产党特有的集体选择、集体交班、集体接班的制度设计。这种设计既有效地避免了毛泽东时代个人选择、个人交班、个人接班所带来的弊端，也会防止党中央出现戈尔巴乔夫式的人物。

最后一个环节就是政治交接班，主要体现在中国共产党全国代表大会的政治报告中。例如，胡锦涛曾担任党的十六大报告起草组组长，在以江泽民为首的中央政治局常委会的领导下，直接负责起草党的十六大报告，经过一年左右的时间，正式提交党的十六大，经大会批准之后，成为十六届党中央治党、治国、治军的路线和纲领。这就在实际上完成了政治交接班任务，从而保证党的思想路线、政治路线和组织路线的连续性、继承性和创新性，不会因领导人的改变而改变，从而能保证中国继续开创社会主义现代化道路。

如何调研(www.xing528.com)

调查研究是中共中央集体领导的重要社会实践，是形成重大决策的主要认识来源，也是检验决策是否科学、合理、正确的实践标准。这个优良传统不仅被保留下来，而且被继续发扬光大，越来越制度化、规范化和科学化。

毛泽东最早提出“没有调查，没有发言权”的著名论断。他说：“调查就像‘十月怀胎’，解决问题就像‘一朝分娩’。调查就是解决问题。”

邓小平也带头调查研究，从而决定中国的改革开放。1992年，他以84岁高龄视察南方，实地调研，阐述了建立社会主义市场经济的理论基本原则，进一步促进了改革开放。

第十六届、十七届中共中央政治局常委调研主题具有如下共同特点：

一是高度重视对已出台政策迅速加以贯彻和落实。

二是调研活动的主题与中共中央政治局常委分工领域有着极为紧密的对应关系。

三是对重大突发性公共事件或重大自然灾害的积极响应。以2003年“非典”为例，当年，第十六届中央政治局九位常委中有八人围绕“非典”疫情防控工作前往地方进行调研，累计次数达19次。

中央政治局常委还利用出访国外、参加国际会议进行国际调查研究。

如何决策

从1949年10月中华人民共和国成立至今，中共政治决策机制的变化大致可以分为几个不同阶段：

第一阶段（1949—1957）是决策制度化建立阶段，这一阶段是民主集中制执行得较好的一段时期。

第二阶段（1958—1965）是决策制度受到严重破坏阶段。这一时期毛泽东在重大决策中的个人作用凸显，其他领导成员的作用在下降。

第三阶段（1966—1976）是非制度化时期，党和国家政治生活中的集体领导原则和民主集中制不断受到削弱，以至被破坏。

第四阶段（1977—1991）是重建民主决策、集体决策制度阶段。邓小平提出，各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。

第五阶段（1992年至今）是集体决策科学化、民主化和制度化深化阶段。江泽民提出了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的决策原则。

再以中共第十六届、十七届中央领导集体为例，集体决策机制的运行情况如下。国家决策体系分为“外脑”和“内脑”：“外脑”由人民群众、国内外智库（以国内智库为主）和地方4套班子（主要是省级，包括党委、政府、人大和政协）组成，“内脑”则是以中央政治局常委会为核心，包括国务院、全国人大和全国政协三大班子。

第一，党中央工作的制度化、规范化。2002年12月2日，中共中央政治局会议通过了十六届中央政治局工作规则，中央集体决策机制进入了巩固和完善的阶段。2004年2月，中共中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，规定中央政治局向中央委员会全体会议报告工作。

中央政治局常委召开多次民主生活会议，并向中央政治局通报，听取中央政治局成员的意见和建议。两届中央政治局还在每年9月定期召开会议，讨论总结中央政治局前一年的工作。

第二，坚持重大问题集体讨论、集体决策。就是在决策过程中“坚持党的集体领导，而不是个人决定重大问题”。

第三，完善重大决策的规则和程序，建立决策失误责任追究制度，健全纠错机制。2004年9月，十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础之上。

第四，发挥民主党派参政议政职能，重大事项与他们进行政治协商。2005年2月，中共中央颁发《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，首次明确把“政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商”作为政治协商的重要原则。

中共中央同各民主党派中央政治协商的内容主要包括：中国共产党全国代表大会、中央委员会的重要文件；宪法和重要法律的修改建议；国家领导人的建议人选；关于推进改革开放的重要决定；国民经济和社会发展的中长期规划；关系国家全局的一些重大问题；通报重要文件和重要情况并听取意见，以及其他需要协商的重要问题等。

第五，主动接受专家咨询意见，发挥各类思想库的作用。改革开放以来，各类专家和思想库在决策咨询中的作用越来越明显，经济、社会、历史、国际政治等方面专家学者频频为国家决策提供专业化的咨询研究。

编后记

第一部解读中共中央政治局常委会工作机制的专著出版

本文摘编自清华大学国情研究院院长、公共管理学院教授、中共十八大代表胡鞍钢的新书——由中国人民大学出版社出版的《中国集体领导体制》（其英文版将由Springer出版）。

在这本国内外第一部解读中共中央政治局常委会工作机制的专著中，胡鞍钢教授追溯了中国“集体领导制”变迁之路，探究其运作之“道”，剖析它的治理之“术”，揭示了中国特色的“集体领导制”的历史发展逻辑、制度创新内涵和国际比较优势。

“这是一个十分敏感的政治话题，也是一个极具政治价值的研究课题。”胡鞍钢表示，外国人不懂“中央集体领导制”，主观地认为中国是一党制、非民主制，即专制。“全球近200个国家中，鲜有‘集体领导制’，这是中国的创新，创造了极具中国特色和政治优越性、极富治理效率的民主决策制度。”

《中国集体领导体制》一书的策划与责任编辑王海龙认为，该书并非“揭秘”，而是以严肃的学理分析客观介绍中国政治事实，理性总结中国政治经验，把非专业人士看不懂的东西用明白晓畅的语言表达出来，与西方主流话语体系对话，填补了空白。“能够抓住这一选题，与胡鞍钢教授的学术情怀有关，他是有社会责任感的学者，从上世纪80年代就为国家发展战略建言献策。”胡鞍钢也被国外学者誉为“当代中国最全面也是最具务实主义精神的经济学家”。

据中国人民大学校长助理、人大出版社总编辑贺耀敏教授介绍，《中国集体领导体制》上市一周后就销售了1万多册，且都是零售，迅速排在“卓越亚马逊”和“当当”两大网上购物商城的政治军事图书销售榜的第二位。

《中国集体领导体制》是中国人民大学出版社策划出版的“中国制度书系”中的一本，这一书系集中地从新中国发展史和国际比较的视野对中国制度的运行逻辑进行了解读与分析。（唐元恺）