毛泽东的国家制度创新：胡鞍刚的见解

作者：胡鞍钢

1949年之前的中国，就是一盘散沙的中国。对此，1924年，孙中山指出，旧中国“个人自由，四分五裂，一片散沙”。他说：“人们都说中国人是一片散沙。什么是散沙？就是个个有自由和人人有自由。人人把自己的自由扩充到很大，所以成了一片散沙。……我们是因为自由太多，没有团体，没有抵抗力，成一片散沙。因为是一片散沙，所以受外国帝国主义的侵略，受列强经济商战的压迫，我们现在便不能抵抗。要将来能够抵抗外国的压迫，就要打破各人的自由，结成很坚固的团体，像把水和士敏土参加到散沙里头，结成一块坚固石头一样。党里是这样，军队里是这样，各有各的自由，四分五裂，号令不能统一，所以袁世凯打败了革命党。我们争的是国家的自由和民族的自由，不是个人的自由，学生的自由，军人的自由。”尽管孙中山认识到了这一点，但是他无法解决一盘散沙、四分五裂、一大二弱的问题。

那么，毛泽东是如何解决一盘散沙、四分五裂、一大二弱的呢？1949年9月30日，毛泽东极具针对性地指出：“我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态，用伟大的人民群众的集体力量，拥护人民政府和人民解放军，建设独立民主和平统一富强的新中国。”毛泽东十分清楚：要实现上述目标就需要组织化，而要将当时5?4亿人口组织起来，就需要创新现代国家制度。

1949年1月8日，毛泽东在中央政治局会议上曾设想：“如果完成了全国革命的任务，这是铲地基，花了三十年。但是起房子，这个任务要几十年工夫。”形象地讲，前者是铲除旧中国的地基（指旧制度），后者是建立新中国的地基（指新制度）。可以认为，毛泽东是新中国新制度的创意者、创建者。包括1949年的《共同纲领》、1954年的《中华人民共和国宪法》、1956年的《中国共产党党章》等在内的有形或无形的一整套新制度，不仅实现了从旧制度向新制度的根本转变，而且也超越了当时的苏联社会主义制度，还超越了被视为最好的美国资本主义制度。毛泽东以强有力的制度创建开启了中国现代国家制度现代化的历史过程，将占世界总人口五分之一的中国人民组织起来，用极短的时间彻底终结了20世纪上半叶长达50年的旧中国山头林立、四分五裂、一盘散沙的状态。

1949年3月，毛泽东做了《在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上的报告》。根据毛泽东的报告，全会通过决议，确定了在彻底摧毁国民党统治、夺取全国胜利后，把党的工作重心从乡村转移到城市，以生产建设为中心任务；规定了中国由农业国转变为工业国、由新民主主义社会发展到社会主义社会的总任务和主要途径。

1949年9月，中国共产党和各民主党派共同制定的新民主主义社会建国纲领即《共同纲领》，成为建设新民主主义社会的指导性文件。根据《共同纲领》的规定，中国所要建立的是一个新民主主义国家，由四大阶级共同组成联合政府,建立中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，实行“人民民主专政”。中国的人民民主专政不同于苏联的无产阶级专政，中国的政治协商制度也不同于苏联的一党制的政治制度。由此创新了新中国三大基本政治制度：共产党领导的多党合作与政治协商制度（1949）；民族区域自治制度（1952）；人民代表大会制度（1954）。

毛泽东的建国构想，从历史比较角度看，既根本不同于历代封建王朝的经济基础、政治制度和社会结构，也基本不同于由蒋介石领导的国民党政府所代表的官僚资本、大地主阶级建国路线；从国际比较角度看，既不是欧美国家以私有制为基础的资本主义经济，也不是苏联及东欧国家以公有制为基础的社会主义经济，而是第三条道路，即中国的新民主主义经济。确切地讲，它是一个混合经济，既有资本主义经济成分，也有社会主义经济成分。这是毛泽东根据当时中国经济十分落后的基本国情，创造性地、务实地提出的新的建国构想。

毛泽东如何创建新中国的国家制度呢？这里有一个先统一集中、再不断制度创新的过程。

新中国的建立过程是一个从分裂到统一、从分散到集中、从分权到集权的过渡时期。从1948年就开始强化中央集权，逐步建立党领导国家、党领导军队、党领导全国的基本制度，并在实践中不断改进和改革。一方面，这种制度继承了抗日战争时期所形成的党的一元化领导方式；另一方面，党的各级组织的发展为领导一个全国性政权提供了重要的组织基础、领导方法和工作制度。这期间毛泽东所领导的制度创建主要包括：

中央决策权集中。1948年8月14日，中共中央发出《关于严格执行报告制度的指示》，要求严格执行及时的和完备的报告制度，将这件事作为一种绝对不允许违反的指令，以便中央及时了解各地对中央的路线和方针、政策的执行情况。9月，中央政治局会议通过《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》，旨在加强党中央的集中统一领导，将一切可能和必须集中的权力集中于中央和中央代表机关手里。任何人或组织不能将自己和中央置于平列的地位，甚或在党内军内造成自己高出中央的影响。9月20日，毛泽东为中共中央起草关于健全党委制的决定。决定指出：党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。一切重要问题均须交委员会讨论，由到会委员充分发表意见，做出明确决定，然后分别执行。还须注意，集体领导和个人负责，二者不可偏废。

统一财政经济体制。1948年7月初，中央财政经济部成立，董必武任部长。9月，华北人民政府成立后，随即成立华北财经委员会，发出《关于统一华北财政工作的决定》。12月1日，由原华北银行、北海银行、西北农民银行合并而成立中国人民银行，并从即日起统一各解放区的货币，发行人民币，作为新中国的本位币。(www.xing528.com)

人民解放军统一建制，统一军事指挥。1948年11月1日，中央军委发布了《关于统一全军组织及部队番号的规定》，明确规定将人民解放军分为野战部队、地方部队和游击部队。野战部队的纵队改称为军，旅统一为师。军以上设兵团、野战军两级指挥机构，军以下一般按三三制实行编组。团以上各级番号按全军统一顺序编排。地方部队以旅为最高战斗单位，隶属各军区。军区分为一、二、三级和军分区。游击部队仍称纵队、支队。1949年9月《共同纲领》规定：中华人民共和国建立统一的军队，即人民解放军和人民公安部队，受中央人民政府人民革命军事委员会统率，实行统一的指挥，统一的制度，统一的编制，统一的法律。

妥善处理中央集权和地方分权的关系。《共同纲领》规定：“全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”这一制度成为国家统一的根本制度。

加强党对政府工作的领导责任。1952年12月毛泽东明确提出，党中央及各级党委对政府、对财经工作、对工业建设的领导责任是：（一）一切主要的和重要的方针、政策、计划都必须统一由党中央规定，制定党的决议、指示，或对各有关机关负责同志及党组的建议予以审查批准；各中央代表机关和各级党委则应坚决保证党中央及中央人民政府一切决议、指示和法令的执行，关于不抵触中央决议、指示和法令的范围内，制定自己的决议或指示，保证中央与上级所给任务的完成。（二）检查党的决议和指示的执行情况。上述基本制度安排形成了党领导政府、全党服从中央的原则，使“一盘散沙”、“山头林立”的中国迅速形成政治统一、决策集中、中央集权的体制。

建立党内监督机制。1949年11月，中共中央决定成立以朱德为书记的中央纪律检查委员会和地方各级党的纪律检查组织，主要任务是检查和审理各级党的组织、党的干部及党员违犯党的纪律行为。

实行大行政区制度，建立起五级地方政府：大区，省级（1952年为43个），地级（259个），县级（2 762个），乡级（27?5万个）。新中国成立后，建立中央政府相对是比较容易，但是建立地方政府则需要一个制度建设的过程。当时采取的一个十分简便的办法，就是直接参照中国人民解放军的体制建立政府行政体制。在军队实行解放军总部、野战军、军、师、团编制，相对应的政府实行中央、大区、省级、地级、县级编制。这种体制转换可以大大地降低建立新政府的成本，也可以减少学习过程，很快在全国范围内实现了军队管理转向国家和地方治理，但也增加了政府的管理层次。

在少数民族地区实行民族区域自治制度，建立多民族的统一的单一制国家。毛泽东、周恩来明确提出实行民族区域自治，建立统一的共和国，不实行联邦制，不搞加盟共和国。新中国采取了单一制国家体制，并且创造了民族自治的新制度，它不同于苏联1922年所采用的统一的多民族的联邦制，即“多元一体”的模式，各加盟共和国为主权国家，保留退出苏联的权利。《共同纲领》规定“中华人民共和国境内各民族一律平等”，设计了实行民族区域自治制度，即“一体多元”的模式，在单一制条件下的多元。这是将民族自治与区域自治有机结合的制度安排，既有利于保证国家的完整和统一，又有利于在中央人民政府领导下，发挥少数民族自治的积极性。

基于建国过程及初期的探索和实践，1953年，毛泽东提出“一化三改”过渡时期的总路线。1954年，新中国第一部宪法即《中华人民共和国宪法》（1954），正式确立和奠定了中华人民共和国三项基本政治制度，即人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，在中国成功地建立起了“一体多元”的现代国家。必须指出的是，在中国一体是基础，多元是一体之上的多元。从二次世界大战之后的历史看，联合国成立之初只有50个成员国家，而后的70年时间，不断分裂并演变成为193个成员国家，除了发达工业化国家基本保持了完整之外，绝大多数发展中国家都经历了国内动乱、国内战争和国家解体，社会主义国家也不例外，如前南斯拉夫先是“四分五裂”，后是“五分六裂”，前苏联是“十四分、十五裂”，只有中国和少数国家保持了国家统一。

中国这一制度创新实际上超越50年之后号称“当今世界上经济最强、一体化程度最高的国家联合体”的欧盟，那也是在经历了两次世界大战、付出了几千万人生命代价之后的历史选择和制度创新。不过相比中国“一体多元”的现代国家制度创新而言，欧盟是“多元一体”，确切地讲是“多元半一体”，多元是基础，欧盟各国是主权国家，有退出的自由，是一个“准超级国家体”。欧盟的“一体”是多元之上的一体，市场一体、经济一体，却是“准一体”、“半一体”，如货币半一体（有16国采用欧元作为流通货币），官方语言多元化（官方语言24种）、官方文字多元化（官方文字24种）、政治多元化、财政多元化、国防多元化、外交多元化，一旦遇到危机（如国际金融危机），就出现大多数国家“机会主义”式的搭便车现象。例如，1993年生效的《马斯特里赫特条约》规定，成员国财政赤字占GDP的比重不能超过3%，政府债务占GDP的比重不能超过60%；1997年生效的《稳定与增长公约》提出在2004年成员国实现预算基本平衡或略有盈余，并规定，如成员国赤字率连续三年超过3%，最多可处以相当于国内生产总值0?5%的罚款，但是欧元区大部分国家财政赤字占GDP的比重都超过3%，政府债务占GDP的比重超过了60%。今后不排除有的国家退出或被开除欧盟的可能，欧盟财政一体化的可能性是很小的。

（本文摘自胡鞍钢等著《中国国家治理现代化》，中国人民大学出版社2014年9月出版）