德国政府在高等教育管理中的地位和作用

回顾德国高等教育的历史可以发现，德国的高等教育自产生起就与政府保持着特殊的紧密联系。在德国历史上，除极少数大学，如科隆大学（Köln，1388年）和埃尔福特大学（Erfurt，1392年）由自治城市的行政当局创办以外，绝大多数德国大学是由当时代表封建邦国的诸侯创办。^[54]正是因为这种先天与国家紧密相连的关系，德国的大学从一开始就既有学术自由，但同时又受到政府多方面的控制。^[55]德国大学的这种双重身份在“文化国家”（Kulturstaat）^[56]理念的推动下得到进一步强化。19世纪初由洪堡等人倡导的大学管理理念中明确提出了德国大学与国家之间核心的关系和权力分配，即高校由国家举办，国家为高校生存和发展提供必要的财政支持与制度保障；高校接受国家（主要是联邦或者州政府）的管理。这种大学与国家关系的理念奠定了德国高校传统的管理模式，即国家官僚—教授模式，并一直沿用直至二战结束初期（纳粹统治时期除外）。^[57]

然而，德国政府在高等教育管理中的地位和作用并非一成不变。作为联邦制国家，德国联邦政府与各州政府均对高等教育负有一定的责任。特别是二战以来，随着高等教育的不断发展，以及受到政治、经济、社会等多方面的影响，联邦政府多次转变和调整自身以及各州政府在高等教育中的权限，其中经历的主要几个阶段包括:

（1）20世纪50～60年代期间，根据当时的德意志联邦共和国，即西德，于1949年颁布的《德意志联邦共和国基本法》（Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland，以下简称《基本法》）精神规定，德国将文化与教育事务的权力归于各州政府，实行以州为核心的地方分权式教育管理体制，联邦政府对各州高等教育管理与政策几乎没有影响力。^[58]

（2）20世纪60年代后半期，西德通过1969年对《基本法》的修订及1976年颁布的《高等教育总纲法》（Hochschulrahmengesetz），大大加强了联邦政府对高等教育的影响及其管理的范围。

（3）20世纪90年代以来，统一后的德国联邦政府通过对《高等教育总纲法》的第四次修订以及对《基本法》部分条款的修改，促使联邦政府进一步明确联邦和各州的教育权限，以及实现将涉及学术事务的高等教育权限下放和归还各州政府，并借以扩大高校自主权和加强特色大学的建立。^[59]

总的来看，在管理模式上，当前德国政府对高等教育的管理可以从两个层面来解读，即联邦各州政府对管辖范围内的高等教育事务的实质性管理，以及联邦政府对高等教育的宏观管理。历史上德国几乎所有的高等学校都由各州自己创建，且绝大部分学校都属于公立机构，被视为国家机构文化体系的组成部分，高校主要的经费来源来自各州政府拨款。除了少数私立高校、教会高校、联邦国防大学和联邦行政专业学院外，联邦州政府对本州绝大部分高校的发展负有全面责任，实际规划着本州高等教育的发展。^[60]

联邦政府的宏观管理作用主要体现在以下几个方面:一是立法和高等教育政策的制定。从二战后德国高等教育的发展历史来看，德国在高等教育发展的几个重要时期，都通过立法、修改原有法案以及发布有关高等教育政策的报告等，对高等教育施加影响。表2－7罗列了二战后德国联邦政府发布或推动签署的各类与高等教育相关的法规和报告，体现了德国联邦政府通过行政手段调整本国高等教育发展的各种举措；二是对高校建设与科研设施和项目的拨款资助。联邦政府通过2007年对《基本法》的修正法保留了“促进科研”（Förderung der Forschung）的专项权，明确了对促进跨地区科研机构和科学项目的参与权，与各州政府一同大力资助高校内的各类科研项目和研究，并且继续扩大对大学以外科研设施和项目的资助与扶持。此外，作为国家高等教育象征性的代表，德国联邦政府还负责参与国际范围内高等教育领域内各项活动与组织，代表国家签署各类区域性和国际性的项目和协议。虽然州政府掌握着对高等教育实质性的管理权，但联邦政府仍然可以通过与各州政府共同制定的高等教育发展规划或项目，与州政府合作共同促进高校建设和高等教育质量的提升。当然，德国联邦政府与各州政府，以及独立性教育机构，不存在领导与被领导的关系，而是平等的合作伙伴。

表2-7　二战后德国联邦政府发布的主要法规、修订案及高等教育政策报告

资料来源:根据相关文献资料整理.

在管理机构上，德国政府管理高等教育主要通过各州和联邦两个层面的行政机构进行。(www.xing528.com)

一是联邦各州的文化与教育部。由于联邦各州各自实行具有一定自治权的政治体制，各州负责本州内教育、科学与文化事务的相应部门在具体名称和部门数量上存在差异，例如，德国图林根州（Thüringen）的相关机构全称为图林根教育、科技与文化部（Thüringer Ministerium für Bildung，Wissenschaft und Kultur），勃兰登堡州（Brandenburg）的则为科技、研究和文化部（Ministerium für Wissenschaft，Forschung und Kultur）以及教育、青年和体育部（Ministerium für Bildung，Jugend und Sport）；包括勃兰登堡州在内的部分联邦州拥有两个以上的负责本州科教文化事务的政府机构。^[61]该类机构负责本州高等教育事务的具体管理工作，几乎管到了高校的方方面面，包括人事、财务、招生规模等，行政色彩较浓。

二是联邦教育与研究部（Bundesministerium für Bildung und Forschung），它作为联邦政府高等教育的中央行政机构，承担了联邦政府在高等教育事务方面的主要任务。联邦教育与研究部最早可追溯到由当时的德意志联邦共和国，即西德，于1955年建立的联邦原子部（Bundesministerium für Atomfragen），是负责研究核能源的和平使用专门机构。表2－8反映了该机构自成立后的数次演变情况，体现了德国联邦政府对科研地位和功能的认识的不断深入以及积极参与教育事务的持续努力。

表2-8　德国联邦政府高等教育中央行政机构的历次重大演变

注:“联邦研究和技术部”全称为Bundesministerium für Bildung，Wissenschaft，Forschung und Technologie.
资料来源:根据联邦教育与研究部网页相关信息整理。http://www.bmbf.de/.

为使各州之间的文化、科学、教育政策相互协调，德国还通过联邦德国州文化部长常务会议（Ständige Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland，以下简称“文化部长会议”，Kultusministerkonferenz）来协商处理有关跨地区的政策问题。^[62]

在管理职能上，联邦各州政府对本州高等教育的管理主要体现在以下几个方面:①负责本州的高等教育立法；②负责制定本州内的高等教育发展规划，包括高校设置、专业设置、人员编制、拨款、招生规模等；③负责高校人事（包括教授聘用、校长任用等）和相关财务管理；④负责开设新课程和学科项目的审批；⑤促进科研发展，对科研项目进行自主等各种措施等。联邦州政府对高校管理的基本原则一直是:对上不违背《高等教育总纲法》（以及其后的《2020年高等学校协定》）的框架规定；对下不干涉高校的自治权，保证学术自由。^[63]

作为联邦政府行使教育权利的代表，联邦教育与研究部在高等教育方面主要承担以下任务:①制定高等教育一般性政策和立法工作，包括教育规划、高等教育政策、校外的职业培训和继续教育立法、培训援助立法及其资助、促进国际交流等；②与各州政府共同制定高等教育发展规划和科研促进政策；建设和扩建高等学校（包括高校医学院），与联邦各州合作制定大学建设方案，并且负担50%的建设经费；③推进高等教育平等机制的建立，确保个人背景不再成为其是否能获得教育机会的决定因素，确保优秀人才获得良好发展平台等。该机构开展的相关具体措施包括:通过《联邦教育促进法》（Bundesausbildungsförderungsgesetz）资助来自低收入家庭的学生；负责制定相应的政策和措施，支持有天赋的学生和受训者，并支持青年科学家的科研活动。^[64]

综上所述，德国政府对高等教育的管理始终建立在德国大学作为国家机构的基础上。从二战结束以来，德国联邦政府不断转变和调整自身以及各州政府在高等教育领域的权限，以确保本国高等教育在特定的时代背景和环境下，以最佳的方式得到充分的发展。在此过程中，德国高校虽然获得了更多的自治权力，依然处于联邦政府和州政府的宏观监督与实质管理之下。