甘肃乡镇企业志：经营责任制改革

第一节　经营责任制改革

80年代初，乡镇企业学习城市工业企业的管理办法，实行固定用工制度、定额管理制度和月定额工资制度，建立起厂部、车间（班组）、职工三级管理体制，拉开乡镇企业经营责任制改革的序幕，承包、租赁、厂长（经理）负责制等改革形式陆续出现。

一、定额管理责任制

乡镇企业推行定额管理制度的具体做法是：初期实行定额管理、联利计酬；中期实行承包经营、定额管理、联利计酬、奖惩结合；后期逐步发展完善为承包经营、定额管理、联利计酬、上不封顶、下不保底、奖惩兑现。定额管理的主要内容：创造条件，对企业逐步实行工资制；大力推行“五定一奖”，对企业定人员、定任务（包括产品、产量、产值）、定成本、定质量、定上交利润，完成定额受奖，完不成定额受罚；企业对车间（或班组）定人员、定任务、定消耗（或成本）、定质量、定报酬；车间（或班组）对职工个人定出勤、定任务、定安全、定质量、定报酬。

乡镇企业实行定额管理制度主要有6种形式：

（一）个人计件工资制　按各人完成的工作质量、数量计付工资。

（二）车间、班、组计件工资制　以车间、班、组为单位流水作业完成的工作量，以车间、班、组为单位计付工资，再按各人的技术等级、岗位工作强度分配到人；

（三）基本任务保基本工资、超奖欠罚　无法计件的按额定工作量完成任务发给基本工资，完不成任务按比例扣减基本工资，超额完成任务给予奖励。

（四）专项工作利润包干　按班、组进行专项承包，完成额定利润发给额定基本工资，超额分成，完不成额定利润按比例扣减基本工资。

（五）分档记分计奖计酬　完成的产品数量越多、质量越高，进入的档次越高，积分值也就越高，最后以积分计酬。

（六）基本岗位工资加奖金　无法计件的企业或工种，按职工所在岗位、技术水平确定基本工资，按工作质量适当计奖。

实行定额管理责任制后，乡镇企业面貌大变。职工的劳动成果与工资收入直接挂钩，较好地调节职工之间及企业与职工之间的收益分配关系，调动了企业与职工的生产积极性。1985年以后，定额管理责任制作为一种管理方法已被乡镇企业普遍采用。

二、承包经营责任制

承包经营责任制是乡镇企业经营管理的一次重大改革，是所有改革形式中持续时间最长的一种。重点解决乡、村集体企业之间相互“平调”的问题及乡、村对企业行政干预太多、统得过死、企业没有自主权的问题。核心是以经济效益为中心，落实经营者的责任，责、权、利紧密结合，国家、集体、企业、个人利益兼顾，奖勤罚懒，建立起多劳多得的激励机制。

（一）承包经营责任制的发展　1982年，省社队企业管理局依据农牧渔业部《关于社队企业经营承包责任制若干问题的规定》，召开社队企业落实联产承包责任制座谈会，并形成会议纪要。承包经营，乡、村两级对企业一般采取三种责任制形式：一是几定一奖罚。一般适用于有一定规模、有定型产品、人员较集中、生产有盈利、企业领导班子强的工业企业或采矿业。二是企业包干。适用于小型分散或亏损企业，如种植养殖企业、小型加工企业、饮食服务企业及流动性较大的装卸运输企业。三是按利润比例分成。适用于能控制收入、掌握结算的流动性较大的交通运输企业、单项承包工程等。在企业内部，一般采用联产计酬、浮动工资、比例分成、基本工资加奖励、包干制等责任制形式。企业可按自身实际选择一种或几种责任制形式。对企业领导干部和管理人员同工人一样，建立健全岗位责任制，明确职责范围，严格考核。承包时，对企业采取“三看一定”（看产品发展前景、看市场趋势、看现有生产条件，凭经验协商确定承包指标）的办法。承包范围和内容为“两保一挂”（一保上缴利税，二保企业资产折旧和技术改造，企业工资总额与企业效益挂钩）。承包指标测算缺乏科学依据，主要凭人的主观意愿和经验签订承包合同，承包指标或高或低、优亲厚友、压价承包、口头协议等问题时有发生。(www.xing528.com)

1985年，省乡镇企业管理局总结推广金昌市乡镇企业学习推行江苏省无锡市堰桥镇“一包三改”的经验，但未能从理论上、实践上解决如何“包”以及如何科学测定承包指标的问题。之后，又在全省推广江苏省吴江县铜锣镇以生产要素为发“包”主要依据、以经济效益为承包中心目标的“资产滚动增值承包经营责任制”。其主要内容被概括为“五定一奖”，即定产值目标、定利润目标、定职工及承包人报酬、定上缴利润、定流动资金及消耗指标，超产奖励。同时，制订具体操作细则，乡镇企业承包经营责任制初步走上科学测算指标、规范实施承包、重在提高效益、立足强化管理、强调聚积后劲的发展之路。

1991年，省乡镇企业管理局制定《关于乡镇企业完善经营承包责任制的实施意见》，提出：（1）抓好企业不同承包期期间的衔接，不做简单的重复延续，而是在充实完善上一轮承包期承包合同的基础上紧密衔接，保持承包责任制的稳定性、连续性。（2）承包经营者的选择，要在审计上一轮承包合同执行情况的同时，用招标竞争、民主选举的方式选定下一轮的承包者。（3）维护承包合同的严肃性，以书面形式确定企业的承包内容及其期限。承包内容主要是：企业效益、企业发展、企业管理三大指标体系，一般是“七包一挂”，即包计划任务、包实现利税、包技术改造、包产品质量、包物质消耗、包设备完好率（≥85%）、包安全生产，工资总额与经济效益挂钩，企业承包期限可延长为3～5年。（4）合理确定承包基数，建立健全对承包合同的考核制度。企业提留利润60%以上，用作企业发展基金，杜绝短期恶性承包。承包期内，职工工资总额的增长幅度不得超过企业经济效益增长幅度，企业承包者的工资在完成承包指标的前提下，一般不应超过企业职工人均收入的2～3倍；确有重大贡献者，可以突破这一幅度，但必须经县、乡乡镇企业主管部门审批。（5）逐步建立起风险机制，完善企业风险抵押承包。风险抵押金是承包者完不成承包指标时进行有限抵偿的保证，可用于企业流动资金周转，但不能把风险抵押金留作股份分红和参加年度分配，不能用于固定资产投入；承包者完成承包合同规定指标时，可按银行同期储蓄利率计提抵押金利息；完不成承包合同规定指标时，必须按合同规定抵补。（6）企业收益分配，要兼顾国家、集体、企业、职工利益。企业承包利润的分配：乡、村集体企业，一般上交乡、村20%，留企业50%，职工奖金20%，留企业公益金10%；集体、个人联办企业，一般上交乡、村20%，留企业40%，分红20%，留企业公益金20%；农民个人集资联办企业，定管理费、生产发展基金，其余分配比例由企业自定，但要杜绝吃光分净、不留积累、不顾企业长远发展的做法。

1996年后，一些地方开始在实施承包经营时，适当扩大企业自主权，大胆试行所有权与经营权分离，在不改变企业所有权的前提下，由承包人按照承包协议，独立行使生产经营指挥权。“两权”分离为承包经营责任制加大改革力度创造条件，多种不同形式的承包经营责任制竞相出现。1997年12月，省乡镇企业管理局制定《甘肃省乡镇企业改革实施意见》，并附有《甘肃省乡镇企业承包经营管理工作实施办法》等配套文件，进一步完善承包经营责任制。《办法》规定：（1）风险抵押承包原则。承包方按企业资产额的5%～10%交风险抵押金。（2）公平竞争择优选定承包人。（3）倡导利润基数包干、超额受奖、欠交处罚的承包经营方式。（4）承包内容扩充为四大指标体系。生产经营指标：产值、收入、利税；上交指标：利润和乡镇企业管理费；发展指标：固定资产增值率、新上项目及技术改造计划、安全环保建设计划；精神文明建设指标：党团建设、社会综合治理等。上述四项指标实行百分制考核，第一类生产经营指标占40分，其余三类指标各20分。（5）严格考核，奖罚分明。完成年度上交指标，可以从新实现利润中提取10%左右的承包奖，超额完成利润的部分原则上属于承包方。除上交指标外，其余指标只罚不奖，每欠一项，按考核百分比，从完成的利润奖或超额利润中扣除罚金；完不成年度上交指标，按照亏损利润所占比例确定扣发数额，利润每欠5%，扣罚承包人年欠利润额的20%的罚金，副职承包人按正职的70%扣罚。

（二）承包经营责任制的主要形式　按承包主体划分，主要有5种：（1）厂长（经理）承包。承包期间厂长（经理）在乡、村集体授权范围内全权处理企业经营业务，完成任务报酬从优或按超利润分成；完不成任务降低报酬或承担一定比例亏损。（2）领导班子集体承包。领导班子由群众选举，共同承担经济责任。（3）合伙承包。一般是打破原有车间（班组）界限，由自愿组合的一些人共同承包。（4）家庭承包。（5）个人承包。承包经营的主体有所不同，基本都遵循谁承包谁得利、并承担经营风险责任的原则。规模较大、产供销正常的企业多实行前两种承包方式，其余企业多实行后几种承包方式。

按承包指标（上缴利润）兑现方式划分，主要有4种：（1）全额利润分成。按照企业实现利润乡、村集体和企业比例分成。（2）利润包干、超利润分成。企业按规定完成基本利润后，超利润部分由乡、村集体与企业比例分成。（3）基数包干，全奖全赔。按年度将承包基数（含固定资产折旧费、上缴利润等）包死，费用包干，自负盈亏，完不成承包基数时由承包人补齐，超出承包基数的利润全部归承包人所有。（4）租赁承包。乡、村集体依据合同收取固定资产租赁费，由承包人自主经营，经营利润成果与乡、村集体无关。

在推行承包经营责任制过程中，对濒临倒闭的企业，经济效益差完不成承包任务的企业，或连年亏损无人承包的企业，采取一些补充性承包形式：租赁承包，兼并承包，由经营状况良好的盈利企业作为承包主体，对另一个亏损企业实行承包，以优带劣；层层承包，承包人与乡、村集体签订企业承包合同后，在企业内部实行二次承包，将承包总目标层层分解，落实到各部门、各生产环节直至各个职工，形成岗位经济责任制；定额产量包定额消耗，节约奖励，超消耗部分个人自负；包产品数量、质量，联利计酬；对各职能科室、部门、管理干部以岗定责，实行岗位经济责任制。承包分配方式有记分计奖、计件工资、浮动工资、岗位津贴、超产奖励等多种，其核心是提高效益、奖勤罚懒、奖优限劣、各尽所能、按劳分配、多劳多得。

（三）承包经营责任制分阶段操作要点　1989～1991年，省乡镇企业管理局按照《乡镇企业承包经营责任制规定》《关于乡镇企业完善经营承包责任制的实施意见》等文件，对乡镇企业提出不断完善承包经营责任制的要求：改个人承包为厂长牵头集体承包，改只包产值、利润为全面承包，改1年包为2～3年一包，改承包中的君子协定为签订书面承包合同。

1996年，针对一些乡镇企业在承包经营中基数不合理、手续不完备、负盈不负亏及承包者的短期行为等问题，要求完善承包企业的内部经营机制，引进竞争机制和风险机制，进一步改内定承包人为公开招标、平等竞争、择优承包，改单一指标承包为多指标全面承包，改厂长（经理）一人承包为层层竞争承包，改单一对外承包为内外结合配套承包，改负盈承包为风险抵押承包，改政府直接管理承包企业为乡、村经济组织管理企业。1997年省乡镇企业管理局结合全省乡镇企业承包经营责任制改制实际情况和《甘肃省乡镇企业承包经营管理工作实施办法》，对全省乡镇企业提出不断完善承包经营责任制和优化企业内部经营机制的重点：引入竞争机制，淘汰“太平官”；引入风险机制，推行财产抵押、资产担保、资金分账、储备风险金等办法，增加承包、租赁的风险度，克服长期困扰的包盈不包亏的问题；引入法律机制，使承包、租赁合同的签订、鉴证（或公证）、兑现、变更、终止、解除做到制度化、规范化，强化法律约束力，切实保证承包或承租者经营自主权；引入监控机制，加强对企业审计监督，进行年终决算分配和经营者任期届满离任审计；引入岗位经济责任制，形成“纵包到底，横包到边，内外结合，灵活多样”的目标管理体系和经济责任制体系。

（四）承包经营责任制的总体概况　据1998年对全省乡、村两级企业的调查，实行承包经营责任制的覆盖面已达70%以上。其中一人牵头、全员集体承包的约占承包企业的70%，一人牵头、合伙承包的约占20%，个人大包干和租赁承包约占10%。承包经营责任制在全省各地进程不同，在种植养殖业、采矿业等集体企业中，由于牵扯到较长的承包期限，承包经营责任制还占一定比例。租赁承包和兼并承包已逐步突破以小型、亏损企业为主的界限，一些规模较大的企业也开始实行租赁承包或兼并承包。承包指标从单纯承包上交利润发展到多项指标承包或全方位任期目标承包，建立起比较科学的指标体系和指标测算办法，承包指标基本保持“跳一跳才能吃到果子”的先进水平，优亲厚友、压价承包等现象基本克服。内容比较完善、手续齐全、经过公证的承包合同约占85%以上，口头协议承包现象基本绝迹。多数承包企业按照“保证国家税收，留足集体积累，提够各类基金，兼顾企业所有者、承包经营者、企业职工三者利益”的原则平衡利益关系，采取全额利润分成或超利润分成等办法，风险共担，利益共享，形成互相依存的新型承包关系。承包期限从1年延长到3～5年。“承包人年年换、承包指标随时变”的短期行为有所克服。

三、租赁制

甘肃乡、村集体企业的租赁经营出现于80年代中期，承包经营中的“一脚踢”（指以包干方式将企业承包给经营者）企业具有租赁制的明显特征。

（一）租赁制的主要形式　一是租赁自营。将企业固定资产租给承租人，闲置的非固定资产折价出售，由承租人独自筹资，自主经营。二是租赁联营。将一部分资产租赁给承租人，另一部分留给企业，双方联合经营。三是租赁付息经营。按企业设备原值10%的比例计算折旧费和历年上缴利润状况两项，确定租金基数，企业原有流动资金、原材料等由承租人付息使用，企业承包期满，承租人购置的设备和新增资产归承租人个人所有。

（二）租赁制的操作与概况　在推行承包经营责任制的实践中，为解决面临倒闭企业或连年亏损企业无人承包的问题，乡镇企业摸索出一种补充性承包形式——租赁承包。承租人须缴纳一定数量的抵押金，作为风险经营的保证金。租金中既包括企业资产的保值、企业资产的增值，也包括企业承担的社会性开支。租赁合同规定各项提留、租金分期上交的时间和手续，国家减免税照顾一律留给企业用于扩大再生产。1989年底，全省乡、村集体企业实行租赁承包经营的占15%左右。租赁承包经营的方法是：承租人按规定支付保证金，支付标准按固定资产净值的20%～30%的比例计算，支付方式以实物抵押为主，支付现金为辅；承租人有充分的经营自主权，租赁后企业所有制不变，税务部门和银行、信用社与承租人的税收、信贷业务，与其他集体企业一视同仁；承租结束时，经审计，企业原有资产有损失的，承租人要全额赔偿，承租期内个人添置的固定资产归承租人所有。租金由三部分组成：按固定资产原值10%～15%左右计算提作折旧费；每年按前3年平均毛利的30%左右提作企业积累；企业总资产减去债务后的净资产，按每元月息2．40～7厘左右计算提作利息。1993年底，乡、村集体企业中有3711个小、微、亏企业实行租赁承包经营。随着以股份合作制为主的产权制度改革在全省展开，租赁承包经营逐渐被各级政府所接受，成为对小、微、亏企业进行改制的重要形式。1994年，一批小、微、亏企业把摆脱困境的希望寄托于“公有民营”，不少“一脚踢”承包制企业公开亮出租赁制旗号。全省实行租赁经营的乡、村集体企业数量大增，在改制企业数量上仅次于股份合作制企业。1997年，省乡镇企业管理局提出对租赁经营企业，要通过总结经验、完善措施、制定统一的办法和条例，逐步使其规范化。是年《甘肃省乡镇企业租赁经营管理办法》的制定和实施，租赁制已不再仅仅是一种补充性承包形式，而成为一种脱离承包制的独立的新的改制形式。按照该《办法》，承租方为个人或合伙承租的必须出具占到租赁企业资产10%～15%的个人财产或合伙人财产（其中必须有一定比例的现金）作为担保，现金必须专款存入出租方指定的银行，并有不少于2人以上有相应财产可担保的保证人。企业承租的，必须出具折合租赁企业资产10%～20%的资产作为担保；租赁要采用招标的方式。租赁合同的订立：出租方出租前必须会同有关部门对企业进行清产核资，清理债权债务，评估资产并根据企业资产状况和经营前景合理确定租赁标底；出租方选择承租方，要公布招标通告，择定合格投标者，中标后要订立书面租赁合同。收益分配：租赁企业实现的利润依法纳税后，要分为承租收入（含租金）、企业发展基金、职工集体福利基金、职工奖励基金，并按约定比例分配；承租期满或变更租赁合同时，承租方未完成租赁合同规定经营目标的，应以风险保证金或担保财产抵补。1998年，一些地方把乡、村集体企业资产所有权拍卖转让作为产权制度改革的主要取向，租赁制企业有所减少，租赁制改制逐步衰退。