合同能源管理运营手册：进一步推动我国发展

第四节　如何进一步推动我国合同能源管理的发展

虽然“十一五”期间，我国专业化节能服务公司迅速壮大，据不完全统计，我国仅在2009年至今就有3000多家节能服务企业正式获得工商注册。产业规模大幅增长、服务范围不断扩展，我国节能服务产业得到较快发展。但是从总体上看，产业规模还比较小、发展水平也较低，合同能源管理项目尤其是符合国家财政奖励条件的项目还比较少。也就是说，合同能源管理项目的质量、规模、社会效应还很不够。节能服务公司数量的增多并非意味着节能服务行业的综合实力和市场竞争力的提高。如何进一步提高节能服务公司专业化水平，增强服务能力，拓宽服务领域，实现合同能源管理成为用能单位实施节能改造的主要方式之一，是摆在我们面前的重要课题。

一、大力开展合同能源管理的宣传，推进节能减排工作

（一）推进能源节约，是中国经济社会发展长期而艰巨的战略任务

党中央、国务院高度重视节能减排工作，把节能减排作为调整经济结构、转变发展方式、应对气候变化、推动科学发展的重要抓手，提出“十一五”期间单位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。国务院成立节能减排工作领导小组，发布节能减排综合性工作方案，做出关于加强节能工作的决定，采取强化目标责任、调整产业结构、实施重点工程、推动技术进步、强化政策激励、加强监督管理、开展全民行动等一系列强有力的政策措施。经过艰辛的努力，节能减排取得显著成效。“十一五”期间，全国单位GDP能耗下降19.1%，二氧化硫排放量减少14.29%，化学需氧量排放量减少12.45%，完成了《“十一五”规划纲要》确定的目标任务。

我国政府承诺到2020年单位GDP二氧化碳排放要比2005年下降40%～45%，节能提高能效的贡献率要达到85%以上，这也给节能减排工作带来巨大挑战。必须继续加强对节能减排工作重要性和紧迫性的认识，切实增强使命感和责任感，下更大决心，花更大气力，果断采取强有力、见效快的政策措施，打好节能减排的攻坚战。

（二）大力开展合同能源管理的宣传

我国在开展节能减排宣传方面，深入开展节能减排全民行动，加强能源资源和生态环境国情宣传教育，进一步增强全民资源忧患意识、节约意识和环保意识，已经形成了一定的组织机制。如组织开展全国节能宣传周、世界环境日等活动。在企业、机关、学校、社区、军营等开展广泛深入的“节能减排全民行动”，普及节能环保知识和方法，推介节能新技术、新产品，倡导绿色消费理念，加快形成有利于节约资源和保护环境的消费模式等。

但是，目前合同能源管理的宣传还很不普及，甚至连相当规模的企业单位都不了解什么是合同能源管理。因此，大力开展合同能源管理的宣传，是积极发展节能服务产业的首要环节。利用各种途径，加大合同能源管理的宣传力度，宣传合同能源管理的机制、政府的政策支持、节能服务行业的先进经验，充分发挥舆论宣传的作用，是当前推动合同能源管理工作开展的当务之急。

二、坚持市场化机制，推动节能服务公司队伍建设

我国节能服务产业发展遵循的原则之一是：坚持发挥市场机制作用，建立市场化的节能服务机制。

（一）规范合同能源管理商业模式

1.出台国家标准和合同范本

合同能源管理是节能服务公司与用能单位签订合同，为用能单位提供节能诊断、融资、改造、运行等一系列服务，并通过分享节能效益方式回收投资和合理利润的商业模式。

为规范这一商业模式，国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布了GB/T24915—2010《合同能源管理技术通则》。通则指出合同能源管理包括节能效益分享型、节能量保证型、能源费用托管型、融资租赁型、混合型等类型。规定了合同文本是合同能源管理项目实施的重要载体。

2.以分享节能效益为基础

合同能源管理的特点就在于节能服务公司必须向客户承诺目标节能量，即保证合同能源管理项目在改造后的节能收益，规定以分享节能效益为基础的节能服务模式。因此，能不能分享节能效益，是合同能源管理的关键所在。

（二）鼓励支持节能服务公司做大做强

国家鼓励支持节能服务公司做大做强，包括以下三个方面：

（1）节能服务公司要加强服务创新，加强人才培养，加强技术研发，加强品牌建设，不断提高综合实力和市场竞争力。

（2）鼓励节能服务公司通过兼并、联合、重组等方式，实行规模化、品牌化、网络化经营，形成一批拥有知名品牌、具有较强竞争力的大型服务企业。

（3）鼓励大型重点用能单位利用自己的技术优势和管理经验，组建专业化节能服务公司，为本行业其他用能单位提供节能服务。

（三）加强节能服务公司专业化能力建设

节能服务行业的巨大市场潜力和商业价值使其必定成为一个充满机遇的领域，吸引了大量的公司进入节能服务行业。目前，节能服务公司专业化能力良莠不齐，真正能够做到专业化意义上的“一条龙”服务的节能服务公司实在是屈指可数。因此，只有不断加强节能服务公司的专业化能力，才能立足于节能服务这个新兴的领域。

1.加强节能服务公司的资源配置

（1）建立和规范企业制度。

按照《公司法》的有关规定，建立和完善企业法人治理结构；按照企业管理的要求，制订和规范各种管理制度，使之达到科学性与可操作性的和谐统一。保证节能服务公司在合同能源管理项目运作过程中的风险防范能力。

（2）加强人力资源配置。

根据合同能源管理项目运作要求，必须配置专职技术人员和合同能源管理人才，这样才能保证项目顺利实施和稳定运行。根据合同能源管理项目的技术要求，节能服务公司必须加强人力资源配置，才能在项目运作过程中提供用能状况诊断、节能项目设计、融资、改造、运行管理服务等一系列专业服务，并保证节能量目标的实现。因此，国家和各地方在审核节能服务公司备案资质时，对节能服务机构的技术人员的配置都有明确的规定。

（3）加强核心技术的创新。

节能服务机构应采用先进的节能技术和产品，加强科技创新和服务创新，提高服务能力，改善服务质量，形成专业化的节能服务公司。节能服务项目要符合国家相关产业政策。

（4）加强对国家有关政策和标准的理解。

不少节能服务机构由于成立时间较短，或由其他行业进入，对国家合同能源管理相关的政策和标准理解不够，造成了对合同能源管理项目开展的范围、合同能源管理合同的签订、项目的申报、节能量计算等都不符合国家有关规定。因此，节能服务公司加强对有关政策和国家标准的理解也是目前一个亟待解决的课题。

（5）提高项目管理水平。

提高节能服务公司的项目管理水平，在项目合同期全过程中提供优质服务，并争取客户在项目全过程中密切配合，保证项目的成功实施，这是节能服务公司立足市场的基本条件。

2.加强信息交流渠道，积极开拓市场

一些节能服务公司信息交流渠道不畅通，也是阻碍其市场开拓的原因之一。节能服务公司应建立信息交流的方法、时机、对象和途径。

信息交流的对象包括网络、股东、银行、保险公司、政府、节能主管机构、产品销售商、顾客等。

信息交流的内容包括：国家相关法律法规标准的规定；合同能源管理市场需求的信息；节能产品的能效水平；合同能源管理最佳实践、技术和运作经验；节能服务行业动态，等等。

信息交流的途径包括：通过局域网和网站等传递信息；通过电子邮件、电话、传真等交流相关信息；在各种例会上传递国家政策要求、行业动态信息；通过各种培训传递国家标准、节能管理技术信息；通过报纸、杂志进行信息交流；通过参观访问进行信息交流，等等。

3.拓宽融资渠道

节能服务公司实施节能效益分享模式的合同能源管理项目，在合同期间内，需要先垫付全部或大部分资金。随着实施项目的增多，资金压力不断加大，如果没有融资支持，节能服务公司的发展就会难以为继，不少融资能力不强的公司就有可能退出节能服务市场。

4.提供节能诊断、融资、改造、运行等一系列优质服务

节能服务公司要确保所选择的客户是符合国家政策支持的行业，是业务状况良好、财务制度健全的用能单位。节能服务公司须拥有一批能源审计、能源管理、财务融资专家及相关节能技术专业工程师，诚信对待客户，能为企业提供专业的节能技术服务并为客户提供节能诊断、融资、改造、运行等一系列优质服务，保守商业秘密，最终达到客户获得节能效益，节能服务公司分享到报酬和合理利润的目的。

5.进一步规范合同能源管理项目运作

（1）如何规范合同。

根据国家规定，2010年10月20日以后签订的合同能源管理合同，需参照《合同能源管理技术通则》（GB/T24915—2010）中的标准合同格式签订（具体另述）。

（2）如何提高投资、融资能力。

选择符合国家产业政策的项目并选择资信良好的客户，这是保障项目未来稳定收益的关键，也是融资途径顺畅的关键。(www.xing528.com)

为了提高投资、融资能力，节能服务公司还应该根据自身的资金状况、融资能力以及项目回报周期，分别选择节能效益分享型、节能量保证型、能源费用托管型等不同模式的项目，以降低投资、融资方面的财务风险。

（3）如何按合同规定的时间完成项目。

按合同规定的时间完成项目，是《合同法》的基本要素，也是合同能源管理项目必须遵循的法则。建议节能服务公司必须是相关合同能源管理项目专业化的公司，具有项目整体协调能力，最好具有项目施工资质，项目经理熟悉施工技术要求和施工流程，施工进度表同各有关设备的交付日期吻合，科学地计划施工步骤。让客户方面相关的管理人员和技术人员介入这一过程。在施工进度表中留有一定的时间余量，以防可能发生的工期延迟。如果节能服务公司不按合同完成施工周期，应作为违约条款处理。

（4）如何选择质量可靠的设备和先进技术。

节能服务公司是专业的合同能源管理公司，应该掌握国内外最先进、最成熟的节能技术和高效用能设备方面的信息资料。

节能服务公司还应拥有自己的技术专利，能根据项目的不同特点，采用最适合的技术方案和节能设备。

节能服务公司不应在其合同能源管理项目中进行新技术、新产品的应用试验，选择设备制造商对设备的性能和质量要有担保，能效水平要有认定。

（5）如何确保项目节能量。

项目节能量是指所实施的节能技改项目正常稳定运行后，用能系统的实际能源消耗量与改造前相同可比期能源消耗量相比较的降低量。上海市经济和信息化委、市财政局《关于做好节能项目节能量核定工作的通知》中规定，无特殊约定比较期间为一年。《上海市合同能源管理项目财政奖励办法》规定，合同能源管理项目完工且正常运行3个月，经合同双方验收后，节能服务公司可以向管理机构提出财政奖励资金申请，合同能源管理项目节能量审核在比较期间相对宽松一些。

项目节能量是否达到方案目标，既是企业衡量节能服务公司节能技术能力的标准，也是节能服务公司评价节能项目的成功标准。因此实现节能量目标对节能服务公司与用能企业极为重要。如何确保项目节能量，是节能服务公司实施合同能源管理项目时务必着重研究的课题。

合同能源管理项目采用的技术、工艺、产品先进适用并符合国家产业政策，是项目节能量的根本保证。由用能单位和节能服务公司共同确认的能耗基准（按相关标准）是量化的节能量目标的基础。

节能服务公司实施合同能源管理项目过程中，用能企业应建立与项目相适应的节能量监测体系、监测方法和计量统计的档案管理制度，以确保项目实施过程中和建成后，可以持续地获取所有必要的数据，且相关的数据计量统计能够被核查，是监测项目节能量的依据。

（6）如何防范投资回报风险。

节能服务公司应根据不同类型的项目选择合适的合同能源管理模式并决定投资比例。制订合理的分享年限，并留有一定的应变余量，以保证在客户方面出现任何不利变化时，仍然能收回全部投资。投资大的项目应选择权威的能源审计、节能量审核机构进行咨询，以保证能科学地进行项目的节能评估和节能效益分析。

三、政府发挥引导作用，营造有利于节能服务产业发展的政策环境和市场环境

节能服务行业是一个新兴的行业。在坚持市场化机制、推动节能服务公司队伍建设的同时，发挥政府的引导作用、加强政策的支持，在合同能源管理刚刚起步的阶段，是十分必要的。

值得注意的是，我们这里提到的是政府发挥引导作用，而不是包办代替。合同能源管理的生命力在于坚持市场化机制，政府在推动重点用能单位、公共机构和大型公共建筑实施合同能源管理时，一是以下达节能量/率目标为主，而不是安排具体项目；二是发挥市场化机制，而不是指定节能服务公司对接项目。这样，才能推进行业管理和自律，营造有利于节能服务产业发展的政策环境和市场环境，进一步引导节能服务产业健康发展。

（一）欧美各国政府目标管理

欧美各国政府对合同能源管理极其重视，为推动合同能源管理的发展，1992年，加拿大政府开始实施“联邦政府建筑物节能促进计划”，其目的是帮助各联邦政府机构与节能服务公司合作进行办公楼宇的节能工作，并制订了在2000年前联邦政府机构节能30%的目标。在美国，联邦政府和各州政府都支持合同能源管理的发展，把这种支持作为促进节能和保护环境的重要政策措施，在1992年美国联邦政府通过一个议案，要求政府机构与节能服务公司合作进行合同能源管理，要求联邦政府的所有办公楼宇至2005年节能30%（与1985年相比）。

（二）我国政府产业政策

我国政府近年来出台了一系列节能减排的具体产业政策和扶持合同能源管理的法律法规和标准，对节能减排的具体产业政策和对节能服务产业的重视不亚于世界上任何一个国家。从我国政府“十一五”节能减排的具体产业政策来看，我们不难发现，国家已经从各方面营造了有利于节能服务产业发展的政策环境和市场环境。基于节能是国家发展经济的一项长远战略方针这一基本国策和节能减排的大背景下，我国出台了一系列扶持合同能源管理的优惠政策和标准，本书将在以下章节中具体介绍。

（三）地方政府营造有利于节能服务产业发展的市场环境

1.北京市

将按照国家节能减排相关要求及本市“十二五”规划，研究推进公共机构节能改造，逐步降低公共能源消耗。

市行政机关，全部或部分使用财政性资金的教育、卫生、文化、体育、科研等事业单位和团体组织，在实施节能改造时，应优先采用合同能源管理方式进行。市财政对节能服务公司节能诊断费用给予一定补贴，符合条件的项目可按相关办法要求申请国家或北京市财政奖励支持。

2.上海市

（1）加大能源审计力度。市相关行政管理部门要组织开展对重点用能单位、公共机构和大型公共建筑进行能源审计。对无正当理由未完成节能目标或能源利用效率明显低于本市同行业（同类建筑）平均水平的，相关行政管理部门应依法实施强制能源审计，责令其限期整改，并向社会公布。

（2）率先推进公共机构的节能改造。市国家机关，全部或部分使用财政性资金的教育、卫生、文化、体育、科研等事业单位和团体组织，在实施节能改造时，原则上应采用合同能源管理方式进行。本市各级机关要率先通过合同能源管理方式，提高能源利用效率。

（3）搞好大型公共建筑的节能改造。本市大型公共建筑的所有者、物业管理者或长期租用者应按照国家和本市的有关规定，加大既有建筑节能改造力度。在实施节能改造时，要优先采用合同能源管理方式进行。

（4）强化重点用能单位的节能改造。本市重点用能单位应重视提高能源利用效率，按照国家及本市的有关规定抓好节能降耗。在实施节能改造时，要积极采用合同能源管理方式进行。对节能工作取得成绩的集体、个人应给予奖励。

（5）建立合同能源管理机构与金融机构合作机制，促进银行、政策性担保机构和节能服务机构之间的信息沟通。

四、金融机构优先给予资金支持，完善融资机制

国外节能服务市场成功发展的重要因素之一是节能投资渠道的多样性。如在美国市场上，除了常规的银行贷款外，相关的节能服务项目往往能得到REEP的专项基金融资。另外，融资方对节能服务项目的投资放款也相对宽松。因为法律允许长达10年甚至以上的长期贷款，只要是有声誉的节能服务公司提供合理的能源审计报告和验证测试计划，这些都能成为放款的依据。

我国目前还没有合同能源管理专项基金融资。节能服务公司融资渠道主要有：节能服务公司自有资金、银行商业贷款、中小企业信用担保贷款EMC信用担保贷款、国际金融机构贷款、融资租赁EMCo贷款担保计划、从设备供应商处争取到最大可能的分期支付以及其他政策性的资助。

就我国现实情况，银行贷款是合同能源管理项目融资最主要的一种渠道。当节能服务公司采用通过银行贷款方式为节能项目融资时，公司可利用自身信用获得商业贷款，也可利用政府相关部门的政策性担保资金为项目融资提供帮助。

在国外，融资方对节能服务项目的投资放款相对宽松。但是如上所述，也是有条件的：一是节能服务公司要有一定的声誉，二是需要提供合理的能源审计报告和验证测试计划。我国目前对节能服务公司实施备案管理、合同能源管理项目评审等工作，也为节能服务机构融资创造了条件。

上海市政府在改善节能服务机构融资环境方面提到：建立政策性融资担保机制，拓宽担保品范围，加强为中小节能服务机构提供信用担保服务。建立商业银行信贷支持机制，鼓励商业银行简化信贷申请和审核手续，创新信贷产品和工具，拓展可抵押品范围，为中小节能服务机构提供融资服务。建立合同能源管理机构与金融机构合作机制，促进银行、政策性担保机构和节能服务机构之间的信息沟通。可以发现，我国节能服务产业的融资机制越来越被政府关注。

五、优化项目审批程序，确保扶持政策落实

国家发布的合同能源管理财政奖励资金扶持政策、税收优惠政策，不但是对节能服务公司给予财务上的支持，更是对相关节能服务公司资质和业绩的肯定。因此，落实国家相关合同能源管理项目财政奖励、税收优惠政策，是反映一个地区节能服务产业发展的实际情况的重要标志。国家和各地都制订了合同能源管理项目财政奖励、税收优惠政策相关的支持范围和条件、支持方式和奖励标准、资金申请、审核和拨付以及监督检查等政策规定和执行程序。为了落实合同能源管理项目财政奖励、税收优惠政策，各地也纷纷设立了合同能源管理机构。在项目评审方面，各地也建立了评审的基本原则。

节能服务公司在申报项目材料时，应该注意以下主要问题（不限于）：

（1）节能措施符合规定。

节能措施应符合国家法律法规、产业政策要求以及工艺、设备等相关标准的规定。符合国家规定的支持对象、支持范围和支持条件，这三个符合要全部满足。

（2）申报项目必须真实客观。

申报项目必须真实客观，边界范围界定清晰。项目改造前后用能设备、设置及耗能情况、项目节能量测算的依据和基础数据等材料及凭证应该完整、准确、可稽查。

（3）合同按照规定格式签订。

申请国家财政奖励的项目要求节能服务公司投资70%以上，并在合同中约定节能效益分享方式；合同须按照《合同能源管理技术通则》（GB/T24915—2010）中的参考格式签订。合同的法律依据为《中华人民共和国合同法》。

目前，各地合同能源管理主管机关建立了审核程序和审核准则，对符合合同能源管理财政奖励资金扶持政策、税收优惠政策的项目按照“公开、公平、公正”的原则组织审核。在审核程序方面，应该坚持“简化流程、严格把关”，确保国家财政资金安全，大力推动各项扶持政策、优惠政策的落实。

如北京市按照“程序简、效率高、流程清、操作顺”的原则，采用了以节能服务公司和节能量检测机构为支撑，以节能量审核为重点的方法，提高审核效率，严格项目审核评估，确保政策落实的效果和质量。