世界贸易组织法教程-国际电信服务贸易

第四节　国际电信服务贸易

一、国际电信服务的发展及电信服务贸易的谈判

（一）国际电信服务的发展概况

随着世界范围内信息技术的迅速发展，电信已经成为目前发展最快的高新技术产业之一，先进可靠的电信网络是国民经济基础设施中的关键因素。在国际服务贸易领域，由经济全球化引起的服务国际化，使得电信和数据服务的发展成为当今世界最为引人注目的现象。电信服务在所有服务业中具有非常重要的地位，已经成为世界服务经济的核心。电信服务本身兼有双重职能，一方面是经济活动的直接参与者，另一方面又是其他经济活动得以递送（delivery）的重要方式和媒介。其他服务业往往要靠电信服务来传递和交换信息，典型的如金融服务。

通常将电信服务分为基础电信服务和增值电信服务两大部分。基础电信服务在全球电信服务贸易中约占85%，剩余的为增值电信服务。基础电信又称为传声电信，包括语音电话、分组交换数据传输、电路交换数据传输、电报、传真、租用电路等。增值电信服务主要是指以计算机为基础提供的电信服务，如电子邮件、语音邮件、在线信息和数据库检索、电子数据交换、增强型传真、编码和协议转换、在线信息和数据处理等。增值电信服务提供者通过从基础电信传送商处租用线路而创造全球性的网络，从而通过连接世界各地通讯中心的计算机网络提供服务。在提供方式上，提供者既可以采取跨境方式，也可以采取商业存在方式等。消费者则可以通过个人电脑，利用运营商提供的电话号码、专线等接入网络，从而利用增值电信服务。

各国在电信服务市场的开放程度方面存在重要差别，即使发达国家之间也是如此。作为世界电信产业的四强（Quad成员，占全球电信服务总收入的4／5），美国、加拿大、欧盟和日本对基础电信的管制环境就有所不同。例如，在1984年打破美国电报电话公司（AT＆T）的垄断之后，美国一直奉行开放竞争的电信服务政策。欧盟则不同，其电信服务主要由一些政府的或私营的垄断商提供，一直到1998年，才将充分竞争从移动通讯和数据交换领域扩大到电信行业的所有部门。

（二）有关国际电信服务贸易的谈判

作为世界上仅次于金融服务的第二大服务市场，在乌拉圭回合关于服务贸易的谈判中，电信一直是备受关注的重点内容。鉴于电信服务行业的特殊性，有关的谈判集中体现了发达国家和发展中国家在该领域存在的分歧。发达国家主张推行电信服务贸易的自由化，为本国企业开拓海外电信市场提供有利的环境及条件。但电信行业在发展中国家属于幼稚产业，其电信服务水平远远落后于经济发达国家，在国际市场上竞争力较弱，因此不愿意进行实质性的开放承诺。到乌拉圭回合结束时，成员仅对增值电信服务进行了承诺，在基础电信服务方面则没有实质性的进展。尽管如此，关于增值电信服务的谈判仍是一个不小的成功，58个国家（包括Quad成员）承诺开放增值电信服务市场。GATS收录了当时各成员在电信谈判方面已经形成的一致意见，即《GATS电信服务附件》和《基础电信谈判附件》，并达成了《对基础电信谈判的部长决议》，作为乌拉圭回合最终文件的组成部分。

由于占主要地位的基础电信服务在乌拉圭回合谈判中没有取得实质性进展，成员同意在该回合结束后继续进行谈判，目的是开放年收入达5 000多亿美元的全球基础电信市场。根据《对基础电信谈判的部长决议》的规定，全球基础电信谈判从1994年5月开始。该谈判所确立的目标是，通过进一步倡导透明度和自由化，来限制成员的基础电信服务贸易政策对电信服务产生扭曲效应。谈判应朝着网络互联互通和逐步自由化的目标进行，在维持现状性质上的报价将不被接受。但决议对成员首先施加了维持现状的义务，禁止成员以有助于改善其谈判地位的方式，适用任何影响基础电信服务贸易的措施。谈判具体内容包括电话、电传、卫星通讯和移动通信等基本的短途、长途和国际电信服务。

美国、日本、欧盟等53个WTO成员先后自愿参与了谈判，它们占全球电信市场总额的93%。自1994年7月底，各方开始要价和出价，基础电信谈判进入实质性阶段。在其后的谈判过程中，各国相互回答了关于电信业体系的市场结构、竞争机制以及法规措施等问题，交流了大量信息。许多谈判参加方在这一期间都同时在进行电信体制方面的国内改革，并向谈判组提供有关这些改革的最新信息和资料，使得谈判组对各国在电信领域的新发展有比较清楚的了解。经过进一步的艰苦谈判，到1996年4月底，48个谈判参加方提出了各自开放电信市场的承诺，并就基础电信协议的文本基本达成一致意见。但在谈判的最后关头，美国突然意外宣布它对很多国家的承诺不满，主要是对亚太地区的发展中国家成员在卫星通信领域的市场开放承诺和欧盟、加拿大、日本等发达国家成员对电信公司的外资比例限制不满，而宣布退出谈判。这使得基础电信谈判未能在规定期限，即1996年4月30日之前达成协议。

为挽救谈判成果，最后各参加方接受了欧盟的建议，同意在1997年1月15日之前不撤回或降低各自的承诺，并在此后再举行30多天的谈判，对承诺再行审议，以期在1997年2月15日之前能够达成最终协议。到1997年1月15日，全球基础电信谈判如期举行。美国一改从前的消极态度，积极推动了协议的达成。1997年2月15日，WTO的69个成员达成了全球电信自由化协议，即《基础电信协议》，正式名称为《GATS第四议定书》。该协议定于1998年1月1日正式生效。但由于各成员完成国内批准程序的迟延，协议直到1998年2月9日才正式生效。该协议涵盖了占世界基础电信服务90%的收入，在相当大的程度上促进了基础电信服务贸易的自由化，被认为是成功的多边协议。自WTO成立以来，加入《基础电信协议》的成员由起初的69个增加到如今的80多个，占目前成员数的一半以上。这些成员在不同程度上都有对外开放国内电信服务市场的承诺。因此，该协议是改进全球服务贸易的基石和推动国际电信服务贸易发展的有力因素，对世界电信业有着深远的影响。

在目前新一轮的GATS谈判（即“GATS2000”）中，进一步开放电信市场的谈判在继续进行。总的来说，发达国家比其他成员更积极地主张和参与电信服务市场开放的谈判，它们提出，电信服务应当有更加透明的政策法律和监管环境，减少或取消市场准入限制，实施合理的互联网计费，网络服务提供商之间的互联网付费安排应进行商业谈判等。网络服务则是美国建议的谈判重点。为达到这一目标，美国建议的谈判框架包括基础电信服务、增值电信服务和附加服务等。但这些要求目前尚未得到发展中国家成员的有力回应。

二、《GATS电信服务附件》

已如前述，电信服务具有传递手段和服务部门的双重职能，在国民经济中具有非常重要的基础设施的地位。因此，为保证电信服务提供者能够按照合理的和无歧视的原则进入和使用各成员的公共电信传输网络及服务，有必要制定一些基本规则。这是成员拟定《GATS电信服务附件》的主要考虑。该附件本身并不会在各成员减让表中承担的义务之外引起任何部门，包括电信部门的自由化。附件的主要内容包括以下几方面：

（一）目标

鉴于电信服务业具有作为独特的经济活动部门和其他经济活动的基本传递手段的双重职能，成员同意在公共电信传送网络及其服务的准入和使用的有关措施方面达成本附件。该附件主要提供注释和补充。

（二）范围

该附件适用于各成员有关公共电信传输网络及其服务的准入和使用方面的一切措施，但不适用于有关无线电或电视节目的有线或广播分布的措施。该附件不要求一成员在其承诺开价单之外，批准其他成员的服务提供者设立或经营电信传输网络或服务，也不要求一成员自己设立或经营非普遍性向公众提供的电信传输网络或服务。

（三）定义

附件的定义条款对涉及电信服务的几个重要概念作了解释：

“电信”是指通过电磁的方法传送或接收信号。

“公共电信传输服务”是指一成员明确而有效地向广大公众提供的电信传输服务，包括电报、电话、电传和数据传递，主要是向两处以上用户提供信息，并在形式和内容上均不需变换的现时传递。

“公共电信传输网络”是指在两个以上网络终端之间允许通讯的公共电信设施。

“企业内部通讯”是指一公司内部或与其子公司、分公司之间，或子、分公司之间，以及按照一成员内法律和规定成立的分支机构之间的通讯，不包括提供给非关联公司或用户、潜在用户的商业性或非商业性服务。这里的“子公司”、“分公司”和“分支机构”的概念由各成员内法予以确定。

（四）透明度

各成员应尽可能公布公共电信传输网络及其服务准入和使用方面的信息，包括服务所涉及的关税和其他条件，通讯网及服务的技术连接说明，负责制定公共电信网准入和使用方面标准的机构的有关情况，适用于终端和其他设备附件的条件以及通知、登记或许可证要求等。

（五）公共电信传输网络及其服务的准入和使用

这是该附件最核心的条款，将成员在公共电信传输网络及其服务的准入和使用方面的义务规定如下：

第一，各成员应按合理的非歧视性（指最惠国待遇和国民待遇）条件，允许其他成员的服务提供者为提供其承诺表中所列服务而进入和使用其公共电信传输网络及其服务。

第二，各成员应允许其他成员的服务提供者在其境内或越境进入和使用公共电信传输网络及其服务，包括私人租用线路。具体而言，应允许服务提供者购置或租用以及附加为其进行服务所必需的，与通讯网相连接的终端或其他设备；允许其将私人租用线路或自有线路与公共电信传输网络及其服务，或另一服务提供者租用或拥有的线路进行连接；除需要确保公众对电信传输网络及其服务的利用外，允许服务提供者在提供服务中使用自己选定的经营文件。

第三，各成员应确保其他成员的服务提供者可以使用公众电信传输网络及其服务，在其境内或越境进行信息交流，以及获得任何成员境内的数据库或其他机器可读的形式储存的信息。一成员如要出台对此有重大影响的新措施，须通知并按GATS规定的程序进行磋商。但这不影响成员采取必要的措施以确保信息的安全和保密，只要这种措施不构成对服务贸易的不合理歧视或潜在限制。

第四，各成员应无条件地允许其他成员的服务提供者进入和使用公共电信传输网络及其服务，但下列情况例外：为维护公共电信传输网络及其服务提供者的公共服务职责，尤其是为了保证公众对电信网络和服务的使用；为了保护公共电信传输网络及其服务的技术完整性；为了确保其他成员的服务提供者按一成员承诺表中许可的内容提供服务。在这些例外情况下，一成员可以对进入和使用公共电信传输网络及其服务维持一定的限制条件。例如，限制该服务的转售或分享使用；要求使用特定的技术连接，包括与该电信传输网络和服务相连接的有关文件；必要时要求该服务的可适用性，并鼓励达到国际电信服务标准化的目标；与电信传输网络相连接的终端和其他设备的型式认可和这类设备附件的技术要求；限制私人租用或自有线路与电信传输网络或其他服务提供者租用或自用线路进行连接；通知、登记和许可要求等。

第五，发展中国家成员可根据其发展水平，在进入和使用公共电信传输网及服务方面维持合理的条件，以加强其国内通讯设施和服务能力，并增强它们对国际电信服务贸易的参与。但这些条件应在其承诺表中详细说明。

（六）技术合作

鉴于有效、先进的电信设施对扩大各方，尤其是发展中国家成员的服务贸易至关重要，各方赞同并鼓励发达国家成员和发展中国家成员及其公众电信传输网络和服务提供者，以及其他国际性、区域性组织的发展计划机构，包括国际电信联盟、联合国发展计划署和世界银行等最大程度的参与，并鼓励和支持发展中国家成员之间在国际的、区域的和次区域的各个层次上的通讯合作。

（七）有关国际组织和协议

国际标准对通信网络及其服务的全球通用性和可操作性具有重要意义，因此各成员将通过与包括国际电信联盟（ITU）和国际标准化组织在内的有关国际组织合作，推动此项标准化工作。政府间的组织和协议以及非官方性质的组织和协议，特别是国际电信联盟，对确保各国国内和国际通讯服务的有效运行有很大的作用，因此各成员应作出就实施此附件而引起的问题与这些组织进行磋商的安排。

三、《基础电信谈判附件》和《对基础电信谈判的部长决议》

GATS《基础电信谈判附件》主要规定了有关成员列举最惠国待遇例外的时间。根据该附件，各成员在基础电信方面可维持与最惠国待遇要求不符的措施，但这些措施须在基础电信谈判组第一次谈判作出最后报告中决定的日期，或如果谈判失败，在该谈判组为此决定提供最后报告的日期起方能生效。该规定不适用于成员在承诺表中所列的具体义务。

《对基础电信谈判的部长决议》则为乌拉圭回合结束后基础电信的继续谈判作出了具体安排，其主要内容如下：

第一，基础电信谈判应在GATS框架内，本着自愿原则朝逐步自由化的目标进行。谈判尤其应强调最惠国待遇、透明度、逐步扩大市场准入及给予国民待遇等基础性原则。(www.xing528.com)

第二，谈判应包括各领域，不能一开始就排除某项基础电信服务。这实际上是一项无预设限制原则，即对基础电信谈判的广度和深度均不能预先设定任何限制，任何市场准入形式、任何基础电信网络和服务项目均可作为谈判内容。

第三，由基础电信谈判组全面负责谈判。成员根据该部长决议，成立了“基础电信谈判组”来担负组织谈判的任务。该谈判组应定期报告谈判进程，并提交最终报告。

第四，自愿加入和开放谈判。基础电信谈判应向宣布参加意向的各成员开放。任何成员在通过向基础电信谈判组表达申请参加谈判的意愿后，即可成为谈判方。当时已宣布参加谈判意向的有美、加、墨、澳大利亚等17个成员，后来不断增加至53个成员。

第五，关于谈判期限的规定。基础电信谈判组应自1994年5月16日起的一个月内举行第一次谈判，并应不迟于1996年4月30日完成谈判并作出最终报告。最终报告中应包括所有谈判结果实施的日期。谈判中所产生的承诺义务及其生效日期，应写入GATS附件的时间表内，并遵守GATS的所有条款。

第六，逐步回退和市场开放规定。从谈判开始到谈判结果的实施日期为止，谈判参加方不应采取任何影响基础电信服务贸易的措施，以提高其在谈判中的地位及利益，即成员不能通过加强与扩大市场准入相反方向的措施来增加其谈判筹码，再在未来的谈判中逐步扩大市场准入程度。这一义务的实施由基础电信谈判组监督，谈判方可将其认为与此有关的行为呈报谈判组。但该义务并不禁止成员签署有关提供基础电信服务的商业及政府协议。

《对基础电信谈判的部长决议》反映了各国的一种共识，即基础电信对一国经济发展具有重要意义，在该领域应当加强合作。但当时宣布参加谈判的主要是发达国家和部分新兴工业化国家和地区，发展中国家成员的反应则较为冷淡。而且，基础电信往往事关一国的主权、安全及国家机密等，但该决议却要求对谈判不预设任何限制，不得排除任何可能的基础电信项目，而且并未提到对发展中国家成员应提供特殊的优惠待遇等，因此该决议体现的主要是积极开拓海外基础电信市场的发达国家的利益。

四、全球基础电信协议

《基础电信协议》作为附录，构成GATS不可分割的一部分，因而成员是在GATS框架内进行基础电信服务市场开放的承诺。该协议实际上由两部分内容组成：一是《GATS第四议定书》，主要内容是敦促各成员向外国公司开放其基础电信服务市场，并结束在国内电信市场上的垄断行为；二是各成员提交的具体承诺表以及对基础电信谈判组提出的《支持竞争的电信监管原则参考文件》（Reference Paper）所作的承诺。成员递交的承诺表包括了三方面内容：市场准入、投资和对参考文件的额外承诺。《基础电信协议》对“基础电信服务”的定义非常广泛，包括任何电信网络传输服务，因此该协议涉及语音电话、数据传输、传真、电话、电报、移动电话、移动数据传输、企业租用私人线路以及个人通信等各项电信服务的市场开放。

《支持竞争的电信监管原则参考文件》的内容包括六项：

第一，保护基础电信服务市场的充分竞争。协议规定各成员应采取适当措施防止有市场垄断力的服务提供者从事反竞争行为，包括交叉补贴、不正当地使用来自竞争者的信息以及不向其他服务提供者按时提供必要的信息等。

第二，确保电信服务的互联互通（Interconnection）。各成员应确保用户之间和服务提供者之间在任何适宜点上的互联，且这种互联在条件、费率等方面应具有非歧视性、合理性和透明性，收费要反映有关成本。互联手续、协议和参考报价应及时予以公布。

第三，普遍服务的例外。各成员在保证实现透明度、非歧视和对竞争的中立性的前提下，有权确立要保留的普遍服务义务。

第四，许可证审批标准的公开性。各成员应公布所有许可证审批标准和申请待批时间，以及各种许可证的申请领取条件等。

第五，独立的电信监管机构。各成员的电信管制机构应独立于任何基础电信的服务经营者，其决策和程序应当公正。

第六，稀缺资源的分配和使用。各成员对包括频率、号码等在内的稀缺资源的分配和使用程序应具有客观性、适时性、透明性和非歧视性。当前的频带分配情况应予公布，但政府使用的频率除外。

《基础电信协议》运用最惠国待遇、透明度、市场准入、国民待遇等原则对基础电信服务市场的开放进行规范，并辅之以国内监管、反补贴、反不正当竞争（如垄断权的滥用）等来保证实施。这些规定一方面作为重要原则列入框架协议的条款中，另一方面也通过互联互通、信息公开、独立的监管机构等具体规则体现在条款中。同时，协议充分考虑到电信具有作为涉及国家主权和安全保密的公共事业的特性，以及各国发展情况、模式等千差万别的客观现状，进行了一些灵活性的规定，允许各国保留一定的例外，或者根据自身情况进行有限的承诺。对国家主权和安全保密等敏感问题，则列出了专门的例外条款，如政府采购、一般例外和安全例外等，并进一步予以明确。

《基础电信协议》考虑了发展中国家成员的特殊地位。由于历史等各方面复杂的原因，在电信服务贸易自由化中，发展中国家与发达国家相比，无论在维护国家主权和安全保密方面，还是在竞争力方面，都明显处于劣势地位。因此，上述灵活规定对发展中国家成员而言具有更为现实的意义。此外，协议还对发展中国家成员逐步开放市场给予更多灵活性，允许适当的补贴，促进发展中国家成员的更多参与以及促进发展中国家成员获取商业技术等，为发展中国家成员平等地与发达国家成员进行电信服务贸易打下一定基础。《基础电信协议》还通过承担义务谈判规则等条款，明确就进一步扩大贸易自由化问题定期举行实质性谈判。本着平等互利的原则，该协议旨在提高所有参加方的利益，并在各成员的权利义务方面谋求全面的平衡。

思　考　题

1.GATS对服务贸易如何下定义？在目前的GATS体制下，试对这种定义方法所产生的问题加以简单评述。

2.GATS所规定的成员在服务贸易方面的一般义务和具体承诺分别有哪些主要方面？

3.试评析WTO有关金融服务贸易的主要制度和内容。

4.在国际电信服务贸易方面，GATS及其相关附件规定了哪些主要内容？

【注释】

(1)上述数据来源于：世界贸易组织（WTO）2008年国际贸易统计．［2008－01－05］．http：／／www．wto．org／english／res＿e／statis＿e／its2008＿e／its08＿toc＿e．htm．

(2)王军敏.试论服务贸易的概念.国际贸易问题，1995（12）：10.

(3)关于GATS服务贸易的定义及其产生问题的更多探讨，参见：石静霞.WTO服务贸易法专论.北京：法律出版社，2006：第二章.

(4)关于服务贸易中“免费搭车”问题的讨论，参见：石静霞.中国发展国际服务贸易的若干法律问题——结合GATS的若干分析.中国法学，1997（5）．

(5)关于WTO服务贸易领域最惠国待遇问题的更多论述，参见：石静霞.WTO服务贸易法专论.北京：法律出版社，2006：第三章．

(6)参见：石静霞.WTO服务贸易法专论.北京：法律出版社，2006：第十一章．

(7)关于WTO服务贸易领域市场准入问题的更详细论述，参见：石静霞.WTO服务贸易法专论.北京：法律出版社，2006：第五章.

(8)关于WTO服务贸易领域国民待遇问题的更多论述，参见：石静霞.WTO服务贸易法专论.北京；法律出版社，2006：第四章．

(9)2001年11月10日，WTO第四次部长大会在卡塔尔首都多哈举行。在该次会议上，142个WTO成员一致同意自2002年1月31日起启动WTO首轮多边贸易谈判，并在2005年1月1日前结束，并将此次谈判命名为“多哈发展议程”（Doha Development Agenda，DDA）。关于新一轮服务贸易的谈判情况及重要议题，参见：石静霞.WTO服务贸易法专论.北京：法律出版社，2006：第十一章．

(10)关于服务贸易争端解决基本制度的更多论述，参见：石静霞，陈卫东.WTO服务贸易成案研究.北京：北京大学出版社，2005：第一章．

(11)关于墨西哥电信案的更多研究，参见：石静霞，陈卫东.WTO服务贸易成案研究.北京：北京大学出版社，2005：第三章.

(12)关于美国博彩案的更多探讨，参见：石静霞，陈卫东.WTO服务贸易成案研究.北京：北京大学出版社，2005：第二章.

(13)关于欧共体香蕉案中服务贸易问题的更多讨论，参见：石静霞，陈卫东.WTO服务贸易成案研究.北京：北京大学出版社，2005：第四章.

(14)见日本诉加拿大影响汽车产业的特定措施案（案号为WT／DS139）和欧共体诉加拿大影响汽车产业的特定措施案（案号为WT／DS142）。

(15)关于加拿大汽车案中服务贸易问题的详细分析，参见：石静霞，陈卫东.WTO服务贸易成案研究.北京：北京大学出版社，2005：第五章.

(16)关于GATS紧急保障措施谈判的情况及分析，参见：石静霞.服务贸易领域的紧急保障措施探析.法学家，2003（5）：150－160；石静霞.WTO服务贸易法专论.北京：法律出版社，2006：第八章．