国际服务贸易的发展与GATS谈判：世贸组织法教程

第一节　国际服务贸易的发展及GATS的谈判与达成

一、国际服务贸易的发展及特征

（一）国际服务贸易的发展动因

近些年来国际服务贸易呈现出加速度的发展趋势，其原因主要有以下几个方面：

首先，从世界服务贸易的发展史来看，生产力的发展和科学技术的进步是国际服务贸易迅速发展的首要推动力。国际服务贸易的发展主要建立在迅速增长的以高新技术为载体的服务产业基础上。尤其是现代通讯技术的进步和计算机的广泛运用，使得国际服务贸易的重点部门从劳动力密集型向资本、技术密集型转化。自20世纪90年代以来，世界服务业发生了质的变革，许多服务行业开始从制造业中分离出来，形成独立的服务经营行业，其中特别以技术、信息等知识密集型服务行业发展最快。其他如金融、海运、贸易、管理等服务行业，由于运用了先进的技术手段，也得到了飞速发展。

其次，从发展基础来看，国际服务贸易主要是伴随着国际货物贸易的发展而发展起来的，货物贸易的发展为国际服务贸易的异军突起创造了重要前提和发展动力。随着国际货物贸易的发展，与其相关的运输、通信、保险、销售、金融、售后维修等服务行业需要同时发展，才能适应货物贸易发展的需要，增强货物贸易的竞争力。因此，国际货物贸易的增长最终必然会带来国际服务贸易的增长。

再次，各国产业结构的调整和发展重心向服务业的转移是促进国际服务贸易发展的另一个重要因素。第二次世界大战结束后，世界经济的结构调整逐步加快，传统制造业的比重相对下降，服务业得以迅速发展并在各国经济中的地位不断提高。世界产业结构向服务业的转移，反映了国际社会对服务需求的扩大，这也必然会导致国际服务贸易的发展与增长。

最后，不少国家意识到促进服务贸易发展的重要性，并先后确定了以服务业为导向的经济发展政策。特别是一些发达国家和新兴工业化国家，分别制定了若干法律、法规给服务业在金融、税收等方面以一定的优惠政策，以此促进服务业的进一步发展，从而增加了国际服务贸易的总量。

（二）国际服务贸易的发展现状及特征

服务贸易的发展非常迅速，并具有很大的发展潜力。自20世纪90年代以来，国际服务贸易的年平均增长率经常超过同期货物贸易增长率。据世界贸易组织的最新统计，2007年全球贸易增值量中的2／3来源于服务业。2007年服务贸易额占全球贸易额的19%。2007年全球服务贸易总额比2006年增长了18%，其中出口额达到32 900亿美元，进口额达到30 850亿美元。尽管从目前来看，发展中国家的服务贸易总量低于发达国家，但据世界银行估算，至2015年，全球服务贸易自由化可以为发展中国家成员创造6万亿美元的市场，这一市场将是全球货物贸易自由化所能创造的市场价值的4倍，因此从长远来看，发展中国家将是服务贸易进一步自由化的最大受惠者。事实上，印度与中国是近年来服务贸易增长最为迅速的两个国家。中国近年来的服务贸易发展非常迅速，2007年的服务出口总额达到1 217亿美元，比2006年增长33%，列居全球第7位，服务进口总额达到1 293亿美元，比2006年增长29%，列居全球第5位。⁽¹⁾

但考察近年来国际服务贸易的发展现状，不难发现发达国家和发展中国家的服务贸易发展水平和结构差别仍然是很明显的。这主要体现在，服务业在发达国家的国民生产总值中已经占到了相当的比重，如在美国的国民生产总值中，大约63%来源于服务业。而在服务贸易的结构方面，发达国家的优势服务部门也远比发展中国家先进。在金融、电信、数据处理、技术服务、咨询等知识、资本、技术密集型服务行业中，发展中国家很难与发达国家抗衡，因为发展中国家主要是以旅游、运输等传统的劳动密集型服务行业为主。

同时，由于有些服务部门的开放直接关系到国家主权与安全、政治与文化的敏感问题，导致国际服务贸易市场显示出很强的垄断性，该领域的竞争与垄断关系较之货物贸易更为复杂。这不仅表现在邮电、通信、民航、铁路、广播等部门的国家垄断（尤其是在发展中国家），还表现在一些部门的跨国公司的私人垄断以及部分国家对某些全球性服务领域的垄断。正是由于这种服务行业的垄断性、敏感性和发展水平的不均衡性，各国对服务贸易均实行不同程度的贸易保护主义政策和措施。国际货物贸易的壁垒主要是关税，相对而言具有较高的透明度。但各国对服务贸易的保护并不能采取关税等边境措施，往往是在市场准入和国民待遇等方面通过国内管制等方式进行种种限制，因此其保护方式也更为隐蔽和难以消除。国际服务贸易发展的这些特点表明，应当将服务贸易纳入多边贸易体制的框架之下，通过多边化的国际服务贸易规则来减少或消除这些服务贸易的障碍，从而实现服务贸易的全球自由化。

二、乌拉圭回合关于服务贸易的谈判概况

将服务贸易纳入乌拉圭回合多边谈判的范围，主要是以美国为首的西方发达国家的主张，因为它们明显地在服务贸易领域占有比较优势。发展中国家最初反对在乌拉圭回合中谈判服务贸易问题，并反对以GATT准则来规范服务贸易，但这种态度后来有了较大的变化。促使这种变化的原因在于，发展中国家（特别是在某些服务行业逐渐拥有比较优势的一些新兴工业国家）认识到多边服务贸易协定将会给自身带来利益。在这种背景下，乌拉圭回合将国际服务贸易及其相关问题列为重要的谈判议题，并成立了专门的谈判组。谈判组对服务贸易的定义和统计、服务贸易的多边框架范围、制定服务贸易规则的一些主要概念、现有的多边规则和协议、影响服务贸易的措施等问题进行了广泛的讨论。然而，由于国际服务贸易涉及面广，情况复杂，各国发展程度很不均衡，在谈判中不同国家或国家集团的主张各异，争论颇为激烈。整个谈判过程大体可以分为三个阶段：

第一阶段（1986年10月27日～1988年12月9日）是从谈判开始到加拿大蒙特利尔中期评审，这可以被称为谈判的初级阶段。该阶段讨论的主要问题包括：服务贸易的定义和统计方法、服务贸易总的原则与规则、国际服务贸易多边框架的涵盖范围、与服务贸易有关的现存的国际规则或协议等。在这一阶段，各国的分歧很大，特别是美国等发达国家坚持较为广泛的服务贸易定义，主张将所有涉及不同国民或国土的服务活动均纳入国际服务贸易的范畴。发展中国家则要求对国际服务贸易作比较狭窄的定义，即“服务贸易是指居民与非居民进行的跨国境的服务购销活动”。这一定义将跨国公司的内部交易和诸如金融、保险、咨询、法律服务等不必跨越国境就可以进行的交易排除在外。欧共体最后提出一个折衷方案，即不预先确定服务贸易的谈判范围，而是根据谈判需要对国际服务贸易采取不同的定义。这一方案基本上被后来的多边谈判所采纳。

实际上，为加速谈判进程，各国在一定程度上摆脱了对服务贸易定义的纠缠，而将谈判重点集中在透明度、逐步自由化、国民待遇、最惠国待遇、市场准入、发展中国家的更多参与、例外及保障条款等更为重要的一些内容上。在1988年12月加拿大蒙特利尔举行的中期评审会谈中，各国基本上对将服务贸易纳入有关多边化国际原则和规则的问题有了初步共识，并就今后服务贸易谈判的框架达成了谅解。这一阶段的谈判为服务贸易的多边谈判进入实质性阶段奠定了基础。

第二阶段（1988年12月9日～1991年12月）是从蒙特利尔中期评审结束到GATS草案的拟定，这是谈判的实质性阶段。中期评审结束后，服务贸易谈判组随即开始了实质性的谈判，先后进行了特定服务部门的验证谈判和服务贸易多边协议的草拟。从1989年6月至10月，谈判组分别就电信、建筑、运输、旅游、金融和专业服务六个部门进行了验证性谈判，目的在于发现蒙特利尔中期评审所确认的有关服务贸易的概念、原则和规则是否适合于这些具体的服务部门。验证性谈判的结果表明，虽然各服务部门都有不同的特点，但基本上都可以适用服务贸易框架协议的原则。

在此基础上，根据谈判组的要求，从1989年后期开始，特别是在1990年初之后，一些国家陆续提交了有关框架协议草案的提案，其中最具有代表性的是美国、欧共体、拉美十一国和亚非七国提出的提案。特别是在1990年5月4日，中国、印度、喀麦隆、埃及、肯尼亚、尼日利亚和坦桑尼亚七个亚非国家向服务贸易谈判组联合提交了“服务贸易多边框架原则与规则”提案（称为“亚非提案”），对最惠国待遇、透明度、发展中国家的更多参与等一般义务与市场准入、国民待遇等特定义务作了区分。到1991年12月下旬，经过各方的紧张谈判，服务贸易谈判组终于将反复修改的“GATS草案”提交多边贸易谈判委员会，列入谈判委员会主席、当时的关贸总协定总干事邓克尔的一揽子方案中，即“邓克尔草案”。该方案是过去5年谈判成果的综合体现，反映出谈判各方已就服务贸易多边框架协议及与之相平衡的其他领域的协议达成了基本一致的意见。

第三阶段（1991年12月～1993年12月）是从GATS草案的正式提出到GATS正式文本的诞生，这是谈判的最后阶段。在成员以往谈判的基础上，1991年底形成了GATS草案。尽管各国都对该草案存有或多或少的不同意见，但都不愿意承担乌拉圭回合谈判失败的责任，于是各国进入了关于开放服务贸易市场具体承诺的谈判阶段。但其后各国在具体服务部门承诺问题上的分歧，直接给乌拉圭回合的谈判进程带来了影响。最后，在各方被迫同意作灵活性技术处理，将金融服务、基础电信服务、海运服务及自然人移动四个服务部门的问题留待GATS签订以后继续谈判，而对其他服务部门则暂不作规定的情况下，终于在1993年12月达成了GATS的最终文本。该文本结构基本上采纳了发展中国家“亚非提案”的主张，对市场准入和国民待遇等特定义务按“肯定列表法”确定，并承认各成员服务贸易发展水平的差异，对发展中国家允许了一些保留和例外，这在一定程度上反映了发展中国家的利益和要求。

三、GATS的法律特征及基本结构

在乌拉圭回合结束后，各谈判参加方于1994年4月15日在摩洛哥的马拉喀什签署了《服务贸易总协定》。该协议作为乌拉圭回合一揽子协议的一大组成部分，于1995年1月1日生效。

（一）GATS的法律特征(www.xing528.com)

GATS的主要法律特征，在于将成员的义务分为普遍性义务和特定性义务。普遍性义务是成员普遍承担的义务，适用于服务业的各个部门。这类义务包括：最惠国待遇、透明度、发展中国家的更多参与、经济一体化、紧急保障措施和一般例外等。特定性义务是只有成员作出承诺后才承担的义务，它只适用于成员承诺开放的服务部门。这类义务主要体现在市场准入和国民待遇方面。GATS所采取的这种将普遍性义务与特定性义务分开规范的做法，既使成员在服务贸易领域要遵守共同的原则和普遍的义务，又可以使它们根据本国服务业的实际发展情况灵活安排服务市场开放的步骤，使本国的服务业不致受到过于严重的冲击。从总体上看，GATS的大部分规则是围绕服务市场的开放这个轴心运转的，因此仍然仿效了GATT的以贸易自由化作为中心环节的做法。只不过按照服务贸易的特殊性，GATS将开放市场的义务作为成员的具体承诺，然后试图通过后续的谈判逐渐加大开放幅度，最终达到服务贸易的自由化。

另外，虽然GATS借用了不少GATT的规则对国际服务贸易进行规范，然而，服务贸易毕竟与货物贸易有许多差别，其交易的复杂性和客体的无形性使一些在货物贸易领域能够适用的规则难以在服务贸易领域直接套用。因此，服务贸易的法律框架原则上继承和接受原来GATT确定的贸易自由化的基本原则，但由于服务贸易的特殊性和各国保护国内服务产业的特殊措施，GATS对适用于货物贸易的原则进行了修改，以适应服务贸易的特殊情况。例如，非歧视原则在服务贸易中不仅适用于服务产品，而且还适用于服务产品的提供者。同时，GATS有不少条款并未规定明确而严格的规则或义务，而只是对各成员进一步的谈判磋商作出安排，如第10条的“紧急保障措施”、第13条的“政府采购”以及第15条的“服务补贴”等条款就属于这种情况。但可以预见的是，随着服务贸易领域谈判进程的不断推进，GATS中未明确的各项具体规则将会逐渐清晰，服务贸易的规则体系也将不断得以完善。

（二）GATS的基本结构

在基本结构方面，GATS的内容由两大部分构成，即框架协定和各成员按GATS第20条提交的具体义务承诺表。

1.框架协定

GATS的框架协定实际上又由两部分构成，即条款部分和附录部分。

条款部分由序言和6个部分共29条构成，规定了适用于所有成员的基本权利和义务。序言明确了制定服务贸易各项原则和多边规则的基本宗旨，可以将其概括为“推进服务贸易自由化”和“促进发展中国家服务贸易增长”两大方面的内容。正文的第一部分，即第1条规定了服务贸易的定义及GATS的适用范围。第二部分从第2条到第15条，规定的是“一般义务和纪律”，该部分是GATS的核心部分，包括最惠国待遇、透明度、发展中国家的更多参与、经济一体化、国内管制、承认、垄断及专营服务提供者、商业惯例、紧急保障措施、保障国际收支的限制、政府采购、一般例外与安全例外、补贴等条款。第三部分从第16条到第18条，规定了成员“特别承诺的义务”，包括市场准入、国民待遇和额外承诺。第四部分从第19条到第21条，为“逐步自由化”，规定通过连续的多轮谈判及制定和修订具体承诺表的方式，实现服务贸易逐步自由化的目标。第五部分从第22条到第26条，即“制度性条款”，对争端解决、服务贸易理事会及技术合作等问题作了规定。第六部分则为“最后条款”，规定了成员可以对协定利益予以否定的情况，并对有关概念作了进一步的定义。

根据第29条的规定，GATS所附的8个附录是其不可分割的部分。这些附录旨在处理特定服务部门及服务提供方式所引起的特殊问题，包括关于豁免最惠国待遇义务的附录、自然人提供服务的附录、空中运输服务的附录、金融服务的两个附录、海运服务谈判的附录、电信服务的附录及基础电信谈判的附录等。此外，乌拉圭回合一揽子协议中与GATS有关的文件还包括9个部长决定，如机构安排决定、争端解决程序决定、关于第14条（b）款（安全例外）的决定、服务贸易与环境的决定以及有关基础电信、金融服务、专家服务、自然人流动和海运谈判决定等。另外还有一项关于金融服务承诺的谅解备忘录。

2.成员的具体义务承诺表

根据GATS第20条的规定，每一成员都应制定一项承担特定义务的具体承诺表，详细说明市场准入和国民待遇的范围、条件、限制及承诺生效日期等。各成员的具体承诺表附于GATS之后，作为其不可分割的组成部分。成员大多向WTO秘书处提交了其服务市场开放的具体承诺表，根据其服务业发展状况列出了开放的具体服务部门和承担的具体义务。

四、GATS对国际服务贸易发展的价值评析

GATS的达成是乌拉圭回合谈判的一个重要成果。它首次为国际服务贸易提供了一套初步的总体规则和框架，为将服务贸易纳入多边体制的规范开了先河。具体而言，其重要作用体现于以下几个方面：

（一）为国际服务贸易的发展创立了可资遵循的国际标准

GATS的诞生标志着一部统一的国际服务贸易法典的出现，它为国际服务贸易的发展制定了一项成员共同遵守的多边法律框架。如前所述，尽管国际服务贸易的发展非常迅速，但长期以来国际社会缺乏该领域可资共同遵循的国际准则，缺乏具有针对性的管理和监督的约束机制。经过多年谈判达成的GATS吸取了GATT文本在以往实施过程中的经验教训，并结合服务贸易的特点，既有总的目标与任务，又有一般的义务与纪律，还有各国具体承诺的安排以及解决争端的机制与纪律。这些条款和安排共同作用，为国际服务贸易的发展提供了一套操作性较强的多边法律规范，标志着当代国际贸易体制的日益完善。

（二）将在更大程度上推进国际服务贸易的全面增长

GATS建立在各国服务贸易的政策透明度及服务贸易逐步自由化的基础之上，并以促进各成员经济增长和发展中国家的发展为目标。GATS的签署必将会使存在于服务贸易领域的保护主义得到一定程度的抑制，从而促使贸易自由化趋势得以发展。因此，可以预见，GATS将会促进国际服务贸易的进一步增长。

（三）GATS主要准则沿用了GATT的规定，使各成员对服务贸易市场的保护与对立转向开放与合作

尽管乌拉圭回合商定了将服务贸易规则与GATT分离开来，实行双轨并进的方式，但无法否认的是，货物贸易与服务贸易既然均属于国际贸易的范畴，二者之间必然有诸多的共性存在。在GATS的拟定过程中，谈判者吸取了GATT已有的成功经验。例如，GATS在最惠国待遇、市场准入、国民待遇、互惠和透明度等主要原则性问题上，基本沿用了GATT的规定。

（四）GATS为发展中国家所带来的机遇与挑战并存

GATS根据发展中国家的实际情况，在不少主要条款上作了许多保留和例外，并给予发展中国家一些特殊与差别待遇。例如，在逐步自由化方面，发展中国家可以少开放一些领域、放宽较少类型的交易，逐步扩大市场准入等。同时，各成员应就发展中国家成员更多参与国际服务贸易方面承担一定的义务，并给予发展中国家成员在服务贸易方面制定新法规的权利等。但GATS规则在这方面的规定并非完美，还存在很多缺憾。GATS主要是发达国家要求的结果，许多规则在乌拉圭回合谈判中尚未明确，需要留待以后的谈判进行解决。同时，虽然GATS从法律条款到体制安排、从服务贸易的提供方式到服务部门的谈判内容，都力图反映并精心维护发达国家与发展中国家成员的利益平衡，但这种平衡毕竟无法改变GATS文本之后各方真实力量的对比。因此，发展中国家成员必须积极调整服务贸易政策，提高自身在国际服务贸易分工中的地位，并逐步建立健全服务贸易的管理体制与相关法规。