第四节 多哈回合农业议题规则谈判之进程与展望
一、多哈回合农业议题谈判之背景
（一）《农业协定》为新一轮多边贸易谈判中的农业议题谈判奠定了基础
众所周知，史称多哈发展议程的新一轮多边贸易谈判首先是旨在推进各个领域贸易自由化不断深入的贸易谈判。就农业贸易自由化来说，1994年《农业协定》是新一轮农业谈判的起点和基础。
在关贸总协定时代，对农产品贸易的规制可谓是“若有若无”。GATT没有对农产品与工业产品的贸易纪律作出明确的划分，只是在个别协定和少量协定条款中将绝大多数农产品列为“初级产品或初级商品”（Primary Product／Commodity）制定一些特别的纪律。这些条款主要包括GATT第6条第7款、第11条第2款、第16条B节第3款，它们的内容是分别规定了初级产品在反倾销、反补贴、普遍取消数量限制和出口补贴方面纪律的例外，这就使得GATT在农产品贸易方面的规制作用微乎其微，农产品贸易争端频频发生，农产品贸易的自由化进展极为缓慢，甚至根本无从谈起。直到乌拉圭回合农业谈判，《农业协定》获得通过后，一切才有了转机。
《农业协定》为全球农产品贸易制定了统一的规则。特别是对农产品贸易改革的“三大支柱”（Three Pillars）等方面均作出规定，主要内容如下：
《农业协定》中的市场准入规则主要包括三个方面的规定：第一，消除非关税壁垒或者非关税壁垒关税化（tariffication）。第二，为解决非关税壁垒转化后关税过高问题而规定的关税配额制度。第三，“特殊保障条款”（Special Safeguard Provision）。该条款是为了避免非关税措施关税化后，一些农产品的进口数量可能激增，因而给进口国造成不利影响。根据该条款，进口国在将非关税措施转化为普通关税后，在减让表中用“SSG”符号标明为减让对象的农产品进口数量增幅过大或者进口价格过低时，进口国可以征收附加关税。
在国内支持方面，各成员国都认识到各国对农产品和农业的高额补贴已经严重扭曲农产品贸易秩序，因此都同意对各种国内支持措施进行削减和限制。《农业协定》因此有许多条款涉及国内支持。在此必须提及的是被学者们形象地称为“黄箱”政策、“蓝箱”政策和“绿箱”政策的国内支持政策。(2)所谓“黄箱”政策是指那些对生产和贸易有扭曲作用的政策措施，各成员必须对这些措施实施削减。“蓝箱”政策是指《农业协定》第6条第5款规定的，在限产计划下直接支付的国内支持政策，这种政策可以免于削减，只要这种直接支付满足第6条第5款（a）项的三个规定。“绿箱”政策，顾名思义，是指对贸易没有或者仅有非常微小的扭曲作用的，可以“放行”的支持政策，这种政策还必须符合两项基本标准：所涉支持是通过公共基金供资的政府计划提供（包括放弃的政府税收），而非从消费者身上转移而来；且所涉支持不得具有对生产者提供价格支持的作用。
《农业协定》中的出口补贴规定包括第8条的出口竞争承诺，第9条的出口补贴承诺和第10条的防止规避出口补贴承诺，这三条规定是环环相扣的。根据第8条的出口竞争承诺规定，凡在《农业协定》及其减让表列明的承诺以外形式的补贴都为协定所不容。第9条规定了必须削减的出口补贴类型，成员国减让表中列明的实施期内每年的出口补贴承诺水平等。第10条是防止规避出口补贴的承诺，实是一个兜底条款，对于第9条没有列明的补贴类型，又规避出口补贴承诺的，则予以禁止。
《农业协定》还规定了发展中成员国家在国内支持和出口补贴等方面享有不同于身为发达国家的WTO成员特别待遇；第13条还规定各成员方对其他成员方实施的一些国内支持和国内补贴政策有适当克制的义务，这些规定被业内人士称为“和平条款”。
由此可见，《农业协定》为新一轮多边贸易谈判中的农业议题之谈判奠定了法律基础，农业协定的关于农业贸易自由化的成果成了新一轮农业谈判的起点。
（二）现有农业协定的缺陷和变革是多边农业领域多边贸易体制发展的内在要求
其实，1994年《农业协定》是各利益相关方相互妥协的结果，因此许多规定仅仅是权宜安排，有些规定甚至仍然与农产品贸易自由化背道而驰。这就为要求变革现有农业领域多边贸易体制的新一轮农业谈判的启动提供了理由。
农产品贸易的进一步自由化，是世界农业发展的内在要求和大势所趋，而初始设计和具体实践中均暴露出许多缺陷的《农业协定》的诸多规定，显然不能满足上述要求，也不符合上述趋势。可以说，这些不足为新一轮农业领域的多边贸易谈判提供了充分的理由。而与此同时，广大发展中国家，开始对农业协定中的上述不合理的制度安排有所觉醒，它们开始要求对这些规定实行变革，并开始结成诸如20国集团等国家联盟，利用集体的威力与发达国家分庭抗礼，从而揭开了农业领域多边贸易体制改革的序幕。
二、多哈回合之启动和业已取得的成就
2001年9月，世界贸易组织在卡塔尔的多哈启动了新一轮的多边贸易谈判。而这新一轮中农业谈判则是多哈发展回合的核心和重点。这次谈判有一个非常重要的特点，就是集团化现象突出。在这次谈判中，WTO成员组成了数量众多的集团，通过集团的力量来实现自身在谈判中无法产生的影响力，从而维护自身的权益，谈判由以往的成员之间谈判的方式转化为以集团间的谈判为中心的方式。(3)目前，在农业谈判中较为活跃的利益集团有20国集团、33国集团、凯恩斯集团、10国集团以及美国和欧盟。
（一）2004年《七月框架协议》之成果以及“七月套案”业已提出的问题
2004年7月，WTO总理事会在坎昆会议基础上，达成了WTO法律文件档案编号为WT／L／579的理事会决议，各方终于达成了“框架协议”。多哈回合框架协议的主要内容是争取发达国家同意最终取消对农业出口产品数以百亿美元计的补贴，与此同时期望发展中国家承诺消除对进口工业产品实施的各种限制。该协议明确规定美国及欧盟逐步取消农产品出口补贴及降低进口关税，为全面达成协议跨出了重要一步，这一文件，在多哈回合谈判历史上，一般被称为《七月框架协议》。
《七月框架协议》在农业问题这一多哈回合核心谈判议题上的进展主要有五点：一是明确发展中成员的农产品与发达成员的农产品享有平等竞争的机会；二是由非洲成员与美国达成共识，愿以积极、快速和科学的方式处理棉花贸易问题；三是分层削减农产品关税，扩大关税配额，解决关税升级问题；四是总体减少成员方对农业的国内支持，初期把所有扭曲贸易的国内支持削减20%；五是取消出口补贴，欧美同意设定取消出口补贴的日期以及取消出口信贷、出口国营贸易和粮食援助措施中补贴成分的具体日期。同时，《七月框架协议》还承认发展中成员的“特殊产品”应享受更加优惠的待遇，也承诺对最不发达成员和新加入成员的待遇作出相应的灵活安排，并将还款期较短但又不符合有待谈判纪律的出口信贷也纳入到规制之列。
（二）香港会议就农业问题业已取得之成果
2005年12月，世贸组织第六次部长大会在香港举行，鉴于坎昆会议的失败教训，在此次会议上美国和欧盟稍有让步，在闭幕前最后一刻通过了长达41页的《香港宣言》。根据《香港宣言》的内容，香港会议农业议题谈判方面的积极进展主要表现在以下几个方面：各成员在2013年前逐步并且平行取消所有农产品出口补贴并规范出口政策；发达国家2006年取消各种形式的棉花出口补贴，并大幅度削减棉花生产方面的国内支持。发达成员和部分发展中成员在2008年前向来自最不发达国家的产品提供免关税、免配额的市场准入，双免品目数不少于全部品目数的97%，2010年之前对来自最不发达国家的所有品目实行双免。此外，香港会议决议强调发展中成员的特殊与差别待遇是谈判模式的组成部分，2006年初按会议确定的路线图继续进行谈判，4月末确定农产品和非农产品的谈判模式，7月末确定出框架性的减让表，年末结束谈判。其中确定取消所有农产品出口补贴和棉花补贴的最终日期，可以说是香港会议最大的亮点。(4)(www.xing528.com)
（三）2008年8月农业议题谈判委员会主席案文中取得的文本成果
在市场准入方面，农业谈判的最新主席案文(5)指出，按照分层削减公式，处于顶层的产品应削减70%。
同时，允许包括发达国家和发展中国家的所有成员国出于政治原因保留“敏感产品”，这些产品的关税削减幅度小于按照瑞士公式计算出来的农产品的关税削减幅度。关于敏感产品，主席案文倾向于“4＋2”模式。所谓“4＋2”模式，指的是对于一般成员国来说，可以保留作为所有关税号中4%的产品作为敏感产品，对于一些成员国来说，可以允许其在将所有关税号中4%的产品作为敏感产品基础上，进一步允许其将额外的2%的产品作为敏感产品。发展中国家的敏感产品的1／3～2／3的关税削减幅度可以小于按照分层公式计算的幅度，偏离分层公式的幅度越大，这类产品的数量越少，实施期就越短，反之实施期越长。
关于上文介绍过的由33国集团提案中着重强调的“特殊保障机制”，7国集团内部对违反多哈回合之前的约束税率的触发点争议很大，难以达成一致，在随后的谈判之中，成员对实施特殊保障机制条件的立场仍然存在着十分巨大的分歧，如数量激增或者进口产品价格骤降时的触发点。主席案文中同时指出农业谈判中的特殊保障机制争议已经不是单纯的“技术”问题，而是政治性的，即这一问题应当由各成员国就是否和如何将这一机制写入最终新的农业协定作出政治性的决策。
在国内支持方面，没有达成一致的方面主要是关于发达国家国内支持的削减承诺，尤其是具有贸易扭曲效果的支持总量的削减难以作出约束力十分强的承诺。此外，美国难以就综合支持总量的削减基期问题作出确定性的承诺。这些因素，都导致2008年的主席案文在国内支持削减方面确有难为无米之炊之忧。
三、多哈回合农业谈判前景之展望
在多哈回合农业议题上，各主要谈判阵营在多个问题上都存在着非常严重的分歧，这种分歧是各个阵营农业竞争力的差异、不同国情及其需要的不同农业政策影响的结果，并差一点导致乌拉圭回合的崩溃。这种分歧，仍是导致多哈回合面临不确定性的最大因素。
在今后一段时间内，考虑到各个阵营在农业问题上分歧的深刻性和长期性，再加上全球金融海啸的负面影响，指望于多哈回合中相关各方早日就农业贸易自由化达成共识并取得重大成果，显然是不切实际的。不过在另一方面，关于多哈回合必将彻底陷于破产的预言显然也属过于悲观的极端看法，因为在种种困难和危机之中仍然存在着通过多边贸易体制解决种种问题的希望的火花，仍然存在着为多边自由贸易体制取得成功而奔走呼号的有识之士的不懈努力。国际政治局势的变化，对于多年以来陷于僵局的多哈回合可能带来希望；再加上包括中国在内的国家对于多边贸易体制所作出的贡献，都是多哈回合最终成功的因素。
思 考 题
1.WTO《农业协定》的主要内容是什么？
2.根据《农业协定》，关税化措施的内容是什么？
3.《农业协定》中关于农产品贸易的补贴纪律与《补贴与反补贴措施协定》中的一般补贴纪律有何不同？
4.根据《农业协定》，发展中成员享有哪些特殊与差别待遇？
5.多哈回合中关于农业谈判存在哪些主要议题，香港部长大会在这些议题上取得了哪些进展？
【注释】
(1)在黄箱中又可划出一部分免受削减承诺的、与减少总产量挂钩的国内支持措施，作为介于“绿箱”和“黄箱”之间的农产品国内支持措施，一般称之为“蓝箱”措施。
(2)在《农业协定》中没有这样的叫法。“黄箱”政策主要包括：价格支持，营销贷款，产品种植面积补贴，牲畜数量补贴，种子、肥料、灌溉投入补贴，以及部分有补贴的贷款项目。“蓝箱”政策具体参见《农业协定》第6条第5款的规定；“绿箱”政策具体参见《农业协定》附件二。
(3)姚蕾，田志宏.WTO新一轮农业谈判中的集团化问题.调研世界，2006（1）．
(4)请参阅：季风.多哈回合农业谈判的回顾和特点分析.世界贸易组织动态与研究，2007（9）．
(5)详见2008年8月11日，农业问题谈判委员会主席法考纳（Falconer）向贸易谈判委员会所作的报告，WTO内部档案编号（英文文献索引）为JOB（08）／95，刊登这一报告的网址链接为：http：／／www．wto．org／english／tratop＿e／agric＿e／chair＿report＿11aug08＿e．htm．浏览日期：2008年12月16日。
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