第三节 1994年GATT第19条与 《保障措施协定》的冲突及协调
自WTO成立以来，尽管WTO争端解决机构裁定的案件很多，但是涉及保障措施的案件很少，直到1999年起保障措施引发的争端数量显著增加。从争端所涉及的条款来看，主要集中在《保障措施协定》第2、3、4、5、12条及GATT第19条上。特别是对GATT第19条第1款与《保障措施协定》关系的理解上，争端各方差异巨大。
争端各方对于第19条的规定之所以会产生不同的理解，是因为当《保障措施协定》的起草者在第2条（条件）第2款中细化了GATT第19条第1款（a）项对采取保障措施条件的同时，未将GATT第19条第1款（a）项“如因不可预见的发展和某一缔约方在本协定项下负担包括关税减让在内义务的影响”写入《保障措施协定》中。
对于上述法律条文之间的不一致，与保障措施有关的争端各方看法不一。分歧的焦点在于：GATT第19条的规定与《保障措施协定》的相关规定之间是否存在冲突，哪个规定具有更高效力？
如果GATT第19条的规定比《保障措施协定》的相关规定具有更高的效力，那么，不可预见的发展就应当成为成员采取保障措施的前提条件之一。如果《保障措施协定》因为制定在后而比GATT第19条的相关规定具有更高的效力，那么，由于《保障措施协定》中并没有提及“不可预见的发展”，所以“不可预见的发展”就不应当成为成员采取保障措施的前提条件之一。
与GATT体制不同的是：《建立WTO协定》及其附件一至附件三的多边贸易协定的签订是采用一揽子的方式，因此除了四个诸边贸易协定以外的所有子协定对所有WTO成员均具有同样的法律约束力。除非有明显的冲突，成员必须同时遵守每一个协定的全部义务。GATT作为多边货物贸易协定的一部分已纳入WTO协定的附件一下的附属文件A（Annex 1A），《保障措施协定》也是该附件1A所包括的13个货物贸易协定之一。也就是说，1994年GATT和《保障措施协定》均属WTO协定附件1A所涵盖的货物贸易多边协定，都是WTO协定不可分割的组成部分，对所有成员都具有同等的法律拘束力。所以，GATT第19条与《保障措施协定》之间在效力上应当并无高低之分，都作为WTO法律体系不可分割的组成部分，1994年GATT第19条和《保障措施协定》各条在实施时理应可以叠加适用。
因此，要考察GATT第19条与《保障措施协定》的具体适用时，必须明确关于GATT第19条是否额外增加了适用保障措施时的义务，而在此问题上，不仅争端各方的意见相左，而且DSB的专家组和上诉机构也曾经得出过不同的结论。造成这种结果的原因是由于专家组和上诉机构采用了不同的条约解释方法。
具体而言，在一些涉及保障措施的争端中，专家组对WTO协定采用了立法历史及背景资料论证解释条文具体含义及适用。上述解释方法的依据是1969年《维也纳条约法公约》第32条的规定。《维也纳条约法公约》第32条题为“解释的补充资料”。其内容为：“为证实由适用第31条所得之意义起见，或遇依第31条作解释而（1）意义仍属不明或难解；或（2）所获结果显属荒谬或不合理时，为确定其意义起见，得使用解释之补充资料，包括条约之准备工作及缔约之情况在内。”
在欧共体诉韩国针对进口牛奶产品的最终保障措施案（案号为WT／DS98）和欧共体诉阿根廷针对进口鞋的保障措施案（案号为WT／DS121）两个案件中，起诉方欧共体引用GATT第19条作为论据，指责对方成员在实施保障措施时，未将“不可预见的发展”作为前提条件。两个专家组则按“参照立法历史和背景探究立法含义”这一条约解释规则驳回了欧共体的主张。专家组指出，在当时乌拉圭回合谈判签订《保障措施协定》时，如果各成员希望明确“不可预见的发展”（unforeseen development）的含义，那么完全可以在《保障措施协定》中作详细规定，而不可能将其完全删去。从《保障措施协定》的前言来看，谈判者要制定的协定包含保障措施实施的各个方面，这些谈判者不可能出于疏忽，不小心删去了“不可预见的发展”这一条件。换言之，他们显然是有意删去了“不可预见的发展”这一条件。因此，专家组认为，在WTO协定生效以后，保障措施调查和实施的保障措施只要符合《保障措施协定》的规定，也就满足了GATT第19条的要求。换言之，成员没有必要将“不可预见的发展”作为实施保障措施的前提条件。
本案的上诉机构否定了专家组的上述意见，它采用了“依通常含义进行解释”这一解释规则，纠正了专家组报告中的这个法律错误。这一解释方法的依据是1969年《维也纳条约法公约》第31条之规定。《维也纳条约法公约》第31条题为“解释的通则”。其内容为：“1.条约应依其用语按其上下文并参照条约目的及宗旨所具有的通常意义，善意解释之。2.就解释条约而言，上下文除指连同序言及附件在内之约文外，应包括：（1）全体当事国间因缔结条约所订与条约有关之任何协定；（2）一个以上当事国因缔结条约所订并经其他当事国接受为条约有关文书之任何文书。3.应与上下文一并考虑者尚有：（1）当事国嗣后所订关于条约之解释或其规定之适用之任何协定；（2）嗣后在条约适用方面确定各当事国对条约解释之协定之任何惯例；（3）适用于当事国间关系之任何有关国际法规则。4.倘经确定当事国有此原意，条约用语应使其具有特殊意义。”
上诉机构认为，条约的解释者必须按照通常含义解释规则，并以给予所有条款一定具有某种含义的方式解释条约的所有条款。换言之，条约中的任何用语，只要条约上下文未作特别说明，均应作出有意义的解释，而不能作出无意义的解释。既然无论是WTO还是GATT及其附属文件本身均未明确否定GATT第19条中提及的“不可预见的发展”这一前提条件，那么这一规定仍然具有意义，仍然构成各国政府主管机关实施保障措施时必须遵循的义务。依照《建立WTO协定》第3条第2款确立的“DSB的建议和裁决不能对各协定所规定义务有所增减”这一原则，专家组的裁定实际上是减轻了成员在实施保障措施时的义务。
此外，上诉机构还依照GATT第19条和《保障措施协定》第1条和第11条第1款（a）项的文字界定了两者之间关系的准确性质。第1条和第11条第1款（a）项规定如下：“1.本协定为实施保障措施制定规则，此类措施应理解为1994年《关税与贸易总协定》第19条所规定的措施。”“11.1（a）一成员不得对某些产品的进口采取或寻求1994年《关税与贸易总协定》第19条列出的任何紧急行动，除非此类行动符合依照本协定实施的该条的规定。”(www.xing528.com)
第1条或第11条第1款（a）项的语言，都没有表明乌拉圭回合的谈判者旨在以《保障措施协定》替代GATT第19条，从而使这些规定不再适用。《保障措施协定》第1条指出，《保障措施协定》的目的是建立GATT第19条规定的保障措施的适用规则。这表明GATT第19条继续具有全部的效力，并在事实上建立了适用保障措施的某种前提条件。《保障措施协定》第11条第1款（a）项中“除非此类行动符合依照本协定实施的GATT第19条的规定”的通常含义，很明确是指任何保障措施都必须与GATT第19条的规定及《保障措施协定》的规定相符。这些规定都没有说在WTO协定生效后采取的任何保障措施只需符合《保障措施协定》的规定。而且因为WTO协定是一项“单一的承诺”，WTO的所有义务都是叠加的且成员必须同时遵守所有义务，所以WTO协定生效后实施的任何保障措施都必须同时符合《保障措施协定》和GATT第19条的规定，即采取保障措施的调查机关有义务累积适用《保障措施协定》和GATT第19条之规定。
综上所述，保障措施调查机关在实施保障措施所公布的报告中就必须包括对GATT第19条第1款（a）项的第1子句中所规定的“不可预见的发展”和“负担义务的影响”的调查结果或理由充分的结论。
思 考 题
1.根据《保障措施协定》的相关规定，采取保障措施的实体条件和程序条件有哪些？
3.GATT第19条与《保障措施协定》就保障措施实施条件有何不同规定？你对此有何评价？
4.WTO争端解决实践中，专家组和上诉机构对《保障措施协定》的相关规定如何解释和适用？你对此有何评价？
5.在中国加入WTO法律文件中，有哪些涉及针对中国产品的特殊保障措施的规定？你对此有何评价？
【注释】
(1)Korea-Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Dairy Products，Panel Report，WT／DS98／R，parag．7．58．
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