多哈回合反补贴议题解析

第四节　多哈回合中的反补贴议题

一、历史背景

根据《多哈部长大会宣言》，多哈回合反补贴谈判的议题是根据各成员实施反补贴调查和措施的经验，澄清和改进《反倾销协定》中规定的纪律，但同时应保留该协定的基本概念、原则和有效性以及该协定相应的制度和目标，并应考虑发展中国家的利益。

关于补贴与反补贴规则的谈判问题，在多哈回合中围绕两条主线展开：

一是自1995年以来在反倾销措施委员会的支持下，各成员及相应的观察员，就《补贴与反补贴措施协定》履行中的问题以及乌拉圭回合没有解决的问题，进行了相应的探讨和交流，成立履行中的问题小组。截至目前，上述小组主要就《补贴与反补贴措施协定》中涉及的技术性问题进行交流，并由反倾销措施委员会通过了部分建议，如反倾销调查数据收集期间的建议、立案通知的建议、微量进口数量的计算期间的建议等。

二是围绕渔业补贴问题展开。2001年《多哈回合》发布后，明确提出要将渔业补贴问题纳入规则谈判之中，而且不久以后便成立了专门小组。但是，渔业问题是一个十分复杂的问题，它不仅牵涉到主要渔业国的政治经济利益，也涉及大量的技术问题。因此，制定渔业补贴新纪律的进展举步维艰。各国基于各自的国情和经济状况，纷纷结成相应的国家联盟，提出各种不同的解决方案，这些方案大都服务于其自身的国家利益，因此相互间往往有着直接或间接的冲突。

二、多哈回合在补贴与反补贴国际纪律上取得之进展

2007年11月30日，多哈回合多边贸易谈判的规则谈判小组向成员散发了文献索引为TN／RL／W／213的《关于反倾销与反补贴协定的合并文本》（DraftConsolidated Texts of theAD and SCM Agreement，简称“合并主席案文”）。作为反倾销和反补贴协定规则谈判的阶段性成果，合并主席案文集中地反映了多哈回合五年多断断续续的长期谈判在一般补贴规则谈判上的主要问题。自此，反倾销、反补贴规则的下一步谈判有了一个明确的文本依据，各方的关注焦点和争论将更加集中和富有针对性。

（一）渔业补贴谈判的丰硕成果

从内容上看，合并主席案文新增的附件八，反映了渔业补贴谈判的丰硕成果。合并主席案文的最大亮点是对于禁止性渔业补贴之规定。

根据合并主席案文，下列渔业补贴属于禁止性补贴：（1）补贴项下利益授予渔业捕捞船只或渔业服务船只之购买、建造、修缮、更新、装修、升级或任何改装，包括为实现上述目的之船舶建造或造船设施之补贴；（2）补贴项下利益授予渔业捕捞船只或渔业服务船只向第三国之转让，包括通过与第三国合作伙伴创设合资企业之方式给予上述转让之补助；（3）补贴项下利益授予渔业捕捞船只或渔业服务船只所需的运营费用（其中包括许可证费或类似收费、燃料费、食品费、冰冻费、人工费、社会费用、保险费、海上支持费、装置费）；或用于弥补上述船只靠泊费、装卸费、港口内或港口附近从事的海洋野生捕捞海鲜产品的加工活动所需之费用；或授予旨在弥补上述船只或活动所产生的营业损失之补贴；（4）专门或主要用以对从事与野生鱼类捕捞活动相关的港口基础设施或其他港口设施给予资助的补贴（例如渔类着陆设施、渔类储藏设施、在港口或港口附近区域加工设施实施的补贴）；（5）对从事海洋野生鱼类捕捞活动的自然人或法人给予的收入支持；（6）对海洋野生鱼类捕捞活动的产品给予的价格支持；（7）某一支付成员国向另一成员国政府获取在其管辖区域内捕鱼权而进行的进一步转移支付；（8）旨在使从事非法的、未经通报的且不加监管的渔业活动的任何船只获得利益的补贴。

此外，凡是对影响鱼类储备的捕鱼船只或捕鱼活动的补贴，也在受到禁止之列，但是此种禁止须以造成失去平衡的过分捕捞的状况为前提。

（二）合并主席案文在一般补贴纪律上的进展

除渔业补贴外，合并主席案文对原《补贴与反补贴措施协定》正文和注释的大小变动22处中，堪称实质意义变动的，只有第14条中对补贴金额计算方法指导原则的规定一处。这一情况倒也在意料之中，因为截至2008年3月底，对外公布的关于补贴与反补贴的提案和决议草案中，除渔业补贴外，针对一般补贴规则的80多个案文对《补贴与反补贴措施协定》提出的修改建议分歧都比较大，讨论也并不深入，有些只是浅浅一句带过，此后就再无该提案国或其他国家的下文或回应。

《补贴与反补贴措施协定》第14条原标题为“以接受者获得的利益计算补贴金额”（Calculation of the Amount of a Subsidy in Terms of the Benefit to the Recipient），草案修改为“补贴金额的计算”（Subsidy Calculation），删除了本来明确的“依据接受者获益”（in Terms of the Benefit to the Recipient）的计算方法。

与上述标题改动相呼应的是，合并主席案文对第14条（d）款增加了新内容。

众所周知，《补贴与反补贴措施协定》第14条（d）款是针对反补贴措施实施过程中，在政府提供货物或服务的情况下计算补贴金额的原则性规定，其原文为：“政府提供货物或服务或购买货物不得视为授予利益，除非提供所得低于适当的报酬，或购买所付高于适当的报酬。报酬是否适当应与调查所涉之货物或服务在提供国或购买国现行市场情况（包括价格、质量、可获性、适销性、运输和其他购销条件）相比较后确定。”

合并主席案文在此原文的基础上新增了如下内容：“若政府提供的货物或服务的价格水平是受管制的，则适当报酬应当在与提供国内货物或服务不受管制价格下出售时的现有市场价格比较后确定，并依据质量、可获得性、适销性、运输和其他销售条件进行调整；但是，若没有不受管制价格，或此不受管制价格由于政府在市场中作为相同或类似货物或服务提供而发生的支配作用受到扭曲时，适当报酬可以参照，依据质量、可获得性、适销性、运输和其他销售条件进行调整后的此货物或服务的出口价格或提供国之外的由市场决定的价格来确定。”

上述新增内容的好处是将WTO争端解决机制在这一问题上的判例规则写进贸易规则，用司法成果推动立法变革。然而，目前的草案文本仍然很明显地存在一处争议的焦点，即“依照……调整后的此货物或服务的出口价格或提供国之外的由市场决定的价格来确定”，“或”字前后的提供国出口价格和提供国之外的市场价格二者之间，是否应该区分先后次序？在这个问题上，让人很容易联想到反倾销中的“替代国”问题。由于选取哪个第三国作为替代基准将严重影响对补贴是否成立和补贴程度的判断，一个“或”字，口子大开，完全可以引发一场中型口水战。

三、多哈回合反补贴规则谈判前景之展望

（一）渔业补贴问题及谈判前景之展望

在渔业补贴问题上，各个谈判阵营的分歧原本是很大的。但是在各方提案问题上的合并主席案文，比较平衡地体现了围绕这一议题各个阵营的基本立场，因此，一旦谈判取得突破，各方在对合并主席案文附件八进行少量修改后，通过的可能性会比较大。

（二）一般补贴纪律谈判前景之展望

1.各方在补贴金额计算问题上的分歧及其谈判前景

正如上文指出的那样，关于反倾销与反补贴协定的合并主席案文与WTO争端解决机构在补贴确定问题上的既有判例规则存在着密切的联系，在美国关于对原产于加拿大的某些软木的最终反补贴税引发的贸易争端案⁽¹⁾中，上诉机构在对《补贴与反补贴措施协定》第14条（d）款进行详细分析的基础上，对上述问题作出一一解答。归纳起来，上诉机构在这一争端解决案件中共形成了三条规则：

（1）在反补贴税调查过程中，补贴金额计算的基本原则是：应当首先以受到指控的补贴实施国境内相同或类似货物或服务的私人交易价格作为比较之基准。

（2）当可以确证私营价格因为政府作为某些货物的供应商在市场中所起的支配作用而被扭曲时，则不应将此种被扭曲的市场价格作为衡量补贴存在与否的比较基准。这一规则是上述补贴金额计算的基本原则之例外规则。

（3）放弃补贴计算的基本原则改用例外之做法，必须非常审慎地建立在个案事实的基础上。

通过对上述WTO争端解决机构的上述裁决要点和合并主席案文关于第14条（d）款的新增内容之仔细比较，不难发现，草案的新增内容正是在吸收了上述判例规则的基础上形成的。对于通行市场条件下基准价格之确定，以被指控的补贴实施国境内未受政府干预扭曲的私人交易之价格为准，当这一确定补贴金额的基本原则之适用前提不复存在时，调查机构应当采用经过调整的价格作为衡量补贴是否存在的基准价值。这一思路，相信会在未来的谈判中得到维持。

2.相关成员在出口信贷利息补贴问题上的提案及其谈判前景

在多哈回合多边贸易谈判中，以欧盟为代表的一些WTO成员，建议对《补贴与反补贴措施协定》中关于出口信贷利息补贴的纪律加以澄清和完善。具体来说，欧盟认定经合组织（OECD）在这一问题上的经验较为成熟，规则比较可行，所以建议规则谈判小组将OECD在这一问题上业已形成的行之有效的规则纳入谈判成果之中。

合并主席案文对于出口信贷规则的改动体现了上述提案的部分内容，只是规定得更为明确和严密。这些改动主要体现在《补贴与反补贴措施协定》的附件1中，即关于禁止性标准，一是该项贷款使出口商的贷款利息低于彼等在国际金融市场上获得贷款期限和其他授信条件相同之贷款实际支付或应当支付的利息，二是此等出口信贷使出口商在出口信贷条件方面获得实质性优势。(www.xing528.com)

上述规定，有两个缺陷：一是上述规定的第一项条件中并没有明确规定作为比较基准的国际金融市场上获得的出口信贷是在未获得政府机关担保的情形下获得的；二是何为出口商在出口信贷条件方面获得实质性优势，在贷款实务中是难以界定的。若第二项标准与第一项市场利率标准是不同的，那么条文应当对两者发生冲突的情况下以哪一标准为准作出明确规定，若第二项标准的判断还是要依赖第一项衡量标准而定，那么第二项标准就纯属多余。

因此，合并主席案文中的规则弥补了上述两点不足，明确规定作为比较基准的国际金融构成禁止性补贴的出口信贷须以出口商在出口信贷条件方面获得实质性优势方面为条件。由于上述规定更为合理，所以获得通过的可能性较大。

3.补贴利益之分摊问题的谈判前景

（1）补贴利益之分摊规则是合并主席案文新增条款

合并主席案文第14条第3款是一个新增条款，其主要内容为解决补贴利益之分摊这一问题。其具体内容如下：

“就本协定第五部分而言，调查机关用以将补贴利益归入特定期间之方法，应当遵循下列原则：

①除了贷款补贴和类似的补贴性债务工具，补贴利益或应属于在接收当年全部支付完毕之类型，或应属于须摊入一段时期的年份之类型。一次性消耗型补贴应被视为是使接收者在花费当年受益利益之全部金额，而长期性分摊型补贴应当被认为是使接受者在整个分摊期内受益之补贴。贷款补贴和相似的补贴性债务手段应当被视为是使接受者在该贷款和债务工具的偿付期间内受益之补贴。

②下列补贴手段产生的利益一般应被认为属于一次性消耗型补贴：直接税的减免，间接税或进口税的免除或过量退税；低于适当报酬而提供货物或服务；价格支持支付；水电及其他设施使用费的折扣；运费补贴；出口促进援助；提前退休支付；职工援助；职工培训；及工资补贴。

③通过下述补贴手段产生之利益一般应被认定长期分摊型补贴：股权投入；赠款；工厂倒闭援助；债务免除；经营损失补偿；债转股；非一般性基础设施之提供；工厂厂房之提供。对于上述各类补贴，其补贴金额应当进行会计上的分摊处理。

④在应将某项补贴认定为协定第14条第3款（b）项项下之补贴从而进行分摊更为恰当，还是将其认定为协定第14条第3款（c）项项下的某项补贴从而一次摊销更为恰当，或者在决定那些既不属于第14条第3款（b）项也不属于第14条第3款（c）项项下之补贴究竟是否应进行分摊的会计处理时，应当考虑下述各项因素，但这些因素之列举并非属于穷尽性列举：

（a）该补贴是属于非重复性补贴，还是属于重复性补贴。一般来说，一项补贴为具有非重复之性质则表明该项补贴属于长期分摊型补贴从而需要进行分摊处理，一项补贴具有重复性则表明该项补贴属于一次消耗型补贴从而无须进行分摊处理；

（b）补贴之目的；例如，一项补贴与固定资产或接受者之结构密切相关这一事实一般表明该补贴属于需要进行分摊处理之补贴，而一项补贴之性质是为企业常规生产、存续生产及销售行为所需（例如工资）之事实，则一般表明该补贴属于一次消耗型补贴而无须进行分摊处理；以及

（c）补贴之规模；一项补贴规模巨大这一事实表明该项补贴一般属于长期分摊型补贴从而需要进行分摊处理，而一项补贴规模较小这一事实则表明该项补贴一般属于一次消耗型补贴从而无须进行分摊处理；

（d）长期分摊型补贴的摊算期间一般应当以相关行业或相关企业可折旧的实物资产之平均使用寿命为准；

（e）任何衡量在分摊期限内某一特定时间点上长期分摊型补贴金额的计算方法可以反映出对金钱时间价值的合理考量；

（f）依据《补贴与反补贴措施协定》第22条第3款之规定发布的公告应包含判定长期分摊型补贴或一次消耗型补贴所用方法的充分描述和解释。”

（2）上述成果之剖析

从谈判的过程看，美国在利益分配问题上表现得最积极，一共提交了四份正式提案，各个提案的文献索引分别为TN／RL／W／148、TN／RL／W／157、TN／RL／GEN／12和TN／RL／GEN／45，美国在这些提案中详细地阐述了自己构建的一个补贴利益分摊的大致框架。其中，最后一份提案事实上属于对之前提案的归纳和总结，其中阐述了其利益分配方法的基本步骤。

根据美国提出的文献索引为TN／RL／GEN／45的提案，补贴利益之分摊应当分两步进行：第一步是将具体案件中的补贴手段区分为重复性（recurring）补贴和非重复性（non-recurring）补贴。这样分类的目的在于，归入非重复性补贴之列的补贴，除少数情形外，皆应进行分配处理。第二步则是对划入为非重复性补贴利益的分配期限之计算，即所谓的平均使用寿命（AUL，Average Useful Life）之计算，并据此求得调查期内每年获得的补贴金额。

与美国立场形成鲜明对比的是，在多哈回合中以发展中国家代言人自居并发挥一定领导作用的巴西政府尽管也注意到了完善了补贴利益分摊规则之必要性，但表现得并不积极，巴西关于补贴利益分摊之提案也不像美国那样完整和详细。依照巴西的提案⁽²⁾，巴西对分配的适用范围倾向于范围较窄的“与固定资产（CapitalGoods）之获得相关的补贴”。对“固定资产”一词，巴西未作界定，不过，从行文逻辑上看，巴西认为固定资产补贴是对那些补贴效果具有持续性、补贴利益存在于资产使用寿命全部期间的补贴之典型代表，对于此类补贴受益金额之计算确实应当进行分摊处理。

（3）关于补贴利益分摊规则问题上的谈判前景

综上所述，合并主席案文中作为新增条款之第14条第3款，基本上是按照美国在多哈回合多边贸易谈判中就反补贴规则谈判议题提出的系列提案内容的基础上整理而成，由于这一问题的技术性很强，除巴西以外，其他国家对于美国的提案反对意见不多，补贴利益分配问题通过多哈回合谈判结出果实的时机是比较成熟的。应当指出的是，巴西政府的提案尽管没有对美国关于补贴利益分摊方法进行全面批判，但是巴西的提案中在这一问题上仍然就一些观点提出了非常尖锐有理的反对意见，若这种观点引起广大发展中国家的共鸣，并获得诸如欧盟等发达国家群体的同情，那么合并主席案文在这个问题上形成的新增条款在部长大会上获得原封不动表决通过的可能性不大，但是，倘若能够在调和巴西和美国意见基础上对上述新增条款进行修改，那么合并主席案文中新增的第14条第3款获得通过还是很有希望的。

思　考　题

1.与东京回合《补贴与反补贴守则》相比，1994年《补贴与反补贴措施协定》具有哪些重大变化？

2.根据《补贴与反补贴措施协定》，禁止性补贴与可申诉补贴的主要区别在哪里？

3.根据《补贴与反补贴措施协定》，反击措施与反补贴措施有何区别？反击措施的实施可以分为哪些步骤？

4.请从律师的角度总结反补贴调查的基本环节及其应注意的要点。

5.WTO争端解决实践中，专家组和上诉机构对《补贴与反补贴措施协定》的相关规定如何解释和适用？你对此有何评价？

【注释】

(1)请参阅争端解决机构上诉机构关于由美国对原产于加拿大软木实施最终反补贴措施引发的贸易争端案（United State-Final Countervailing Duty Determination with respect to Certain Softwood Lumber from Canada）作出的裁决报告，文件编号为WT／DS257／AB／R。

(2)TN／RL／W／192，para4．