实施卫生检疫措施协定：世界贸易组织法教程

第三节　实施卫生与动植物检疫措施协定

动植物卫生检疫措施是为了保护人类、动植物的生命和健康所必需的措施。同时，这类措施的实施，从其阻挡不符合有关规定的商品进口的角度而言，构成一种非关税壁垒。卫生检疫措施是WTO允许成员使用的一种非关税壁垒措施。随着人们对于人类、动物和植物的健康以及生命的越来越重视，这类措施的使用也是很多的，所以，成员必须制定协议规范这类措施的实施。

《实施卫生与动植物检疫措施协定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary　Measures，简称“SPS协定”）是在乌拉圭回合达成的协议，共14条，另有3个附件。

一、卫生和检疫措施的范围

卫生检疫措施是指用于SPS协定附件A所列的四种目的的任何措施，包括所有相关的法律、法令、法规、要求和程序，特别包括：最终产品的标准；生产和加工方法；检验、检查、认证和批准程序；检疫处理；包括与动植物运输有关的或与在运输过程中为维持动植物生存所需物质有关的要求；有关的统计方法、抽样程序和风险评估方法的规定，以及与粮食安全直接有关的包装和标签要求。

附件A所列的卫生和检疫措施所服务的四个目的包括：（1）保护成员领土内的动物或植物的生命或健康免受虫害、病害、带病有机体或致病有机体的传入、定居或传播所产生的风险；（2）保护成员领土内的人类或动物的生命或健康免受食品、饮料或饲料中的添加剂、污染物、毒素或致病有机体所产生的风险；（3）保护成员领土内的人类的生命或健康免受动物、植物或动植物产品携带的病害或虫害的传入、定居或传播所产生的风险；（4）防止或控制成员领土内因虫害的传入、定居或传播所产生的其他损害。

二、制定卫生和检疫措施的规则

（一）以国际标准为基础

根据SPS协定第3条的规定，各成员的卫生与检疫措施应根据现有的国际标准、指南或建议制定。

SPS协定的附件A对国际标准、指南或建议均有定义。所谓国际标准、指南或建议，对于粮食安全而言，是指食品法典委员会制定的与食品添加剂、兽药和除虫剂残余物、污染物、分析和抽样方法有关的标准、指南和建议（codex），以及卫生惯例的守则和指南；对于动物健康和寄生虫病而言，是指国际兽疫组织主持制定的标准、建议和指南；对于植物健康而言，是指在《国际植物保护公约》秘书处主持下与在《国际植物保护公约》范围内运作的区域组织合作制定的国际标准、指南和建议；对于其他事项，指经委员会确认的，由其成员向所有WTO成员开放的其他有关国际组织公布的标准、指南和建议。

符合国际标准的卫生和检疫措施应被视为为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施，并被视为与1994年GATT的有关规定相一致。那么，成员是否可以维持与国际标准不符的检疫措施呢？

一成员的检疫措施如果低于国际标准，对进口商品的阻挡作用会减弱，通常其他成员不会提出异议，SPS协定也不禁止这种做法，但由于这种低标准的检疫措施对人类、动物或植物的生命或健康的保护水平低，可能会引起其本国消费者的不满。

一成员的检疫措施如果高于国际标准，对进口商品的阻挡作用就会明显增强，其他成员的贸易利益就会受到影响，所以这种高标准的检疫措施是否违反SPS协定就成了备受关注的问题。根据SPS协定，成员要实施高于国际标准的检疫措施必须有科学理由，或者是以SPS协定所规定的风险评估为基础。如果没有充分的科学依据，也来不及进行风险评估，可以根据可获得的信息临时采取检疫措施，这种临时性的检疫措施的标准也是可以高于国际标准的。

（二）以风险评估为依据

在没有相关国际标准的情况下，成员采取的卫生和检疫措施必须以有害生物风险分析的结果为依据，并根据风险的高低确定适当的保护水平。

1.风险评估的概念

根据SPS协定附件A中的定义，风险评估是指，根据可能适用的卫生和检疫措施评价虫害或病害在进口成员领土内传入、定居或传播的可能性，及评价相关潜在的生物学后果和经济后果；或评价食品、饮料中存在的添加剂、污染物、毒素或致病有机体对人类或动物的健康所产生的潜在不利影响。

2.风险评估应考虑的因素

在进行风险评估时，各成员应考虑可获得的科学依据；有关的工艺和生产方法；有关的检查、抽样和检验方法；特定病害或虫害的流行；病虫害非疫区的存在、有关生态和环境条件；以及检疫或其他处理方法。

3.确定保护水平时应考虑的因素

各成员在评估了某种病害或虫害对动植物的生命或健康所构成的风险后，在确定适当的保护水平以抵御这种风险时，应考虑下列有关的经济因素：由于虫害或病害的传入、定居或传播造成生产或消费损失的潜在损害；在进口成员领土内控制或根除病虫害的费用；以及采用替代方法控制风险的相对成本效益。

SPS协定第5条第3款规定，在确定对动植物的保护水平时应考虑上述经济因素，但这一条款并没有提到在确定对人类的健康或生命的保护水平时应考虑的经济因素。因为人类的生命和健康都是十分宝贵的，在确定对人类的生命或健康的保护水平时，显然不应首先和过多地考虑经济因素。另外，该条款只规定了应该考虑的经济因素，但并没有限制成员考虑经济以外的其他因素，如保护生物多样性。

4.确定保护水平时应遵守的规则

（1）成员在确定适当的卫生和检疫水平时，应考虑将对贸易的消极影响降到最低程度（第5条第4款）。

（2）每一成员应避免其认为适当的保护水平在不同的情况下存在任意的或不合理的差异，不同情况下的差异不应导致歧视或对国际贸易的变相限制（第5条第5款）。

加拿大诉澳大利亚关于鲑鱼进口措施案⁽⁷⁾的专家组认为，不符合第5条第5款的措施有这样三个构成要素：在不同的情况下采取了不同的保护措施；保护程度的不同是任意的或没有理由的；保护程度的不同导致了差别待遇或对国际贸易的变相限制。在本案中，澳大利亚对新鲜、冷藏和冷冻的鲑鱼采取了禁止进口的措施，却允许其他四种也携带病菌的鱼进口。这种措施的不同并非由于新鲜、冷藏和冷冻的鲑鱼引起病菌感染的风险更大，澳大利亚提交的材料恰恰表明有另外两种鱼进口引起病菌感染的风险更大，所以专家组认为澳大利亚采取这种不同的措施是没有理由的。澳大利亚对同样有可能带有病菌的鱼采取完全不同的进口措施，这就在不同的产品之间造成了歧视，同时，澳大利亚对于鲑鱼在国内的流通不加限制。所有这些因素表明，澳大利亚禁止鲑鱼进口的措施是经过伪装的限制国际贸易的措施。

（3）各成员应保证其根据风险评估所制定的卫生和检疫措施对贸易的限制程度不超过为达到卫生和检疫保护水平所必需的限度，同时考虑其技术和经济的可行性（第5条第6款）。

如果与已实施的卫生和检疫措施相比，存在从技术和经济可行性考虑可合理获得的另一措施，该另一措施也可以实现适当的卫生和检疫保护水平，且对贸易的限制较小，那么已实施的措施就是一种过度保护的措施，不符合第5条第6款的规定；相反，如果不存在这样的“另一措施”，那么已经实施的措施就是保护程度适当的措施，符合第5条第6款的规定。成员采取适当的保护水平与采取适当的卫生和检疫措施是两个不同的概念，两者的关系是保护水平决定保护措施，而不是由保护措施决定保护水平。例如，如果一成员选择了零风险的保护水平，那么就需要采取禁止进口这样的措施。SPS协定并没有规定成员可以采取什么程度的保护水平，成员是否可以任意或自由选择零风险的保护水平一直是一个有争议的问题。

风险评估是一项技术性很强的工作，SPS协定第5条对如何进行风险评估有比较多的要求，实践中与这一条款有关的争议也较多，影响较大的如美国、加拿大诉欧共体的含荷尔蒙的牛肉案⁽⁸⁾。

在1981年和1988年，欧共体理事会颁布了一系列指令，禁止进口使用荷尔蒙作添加剂生产的牛肉。1997年欧共体颁布了新的指令取代了1981年和1988年的指令，新的指令继续禁止进口使用荷尔蒙生产的牛肉，加强了控制和测试的规定，同时规定了处罚措施。1996年，美国要求世贸组织成立专家组审查欧共体的措施。美国认为，欧共体的措施违反了SPS协定、TBT协定和GATT的相关规定。美国提出，如果成员不能提供科学证据，就不能维持检疫措施，也就是说，应由实施检疫措施的成员证明存在需要防范的风险，而且成员在实施措施前应该已经作了风险评估。专家组最后以欧共体的措施没有以风险评估为依据等理由，裁定欧共体败诉。欧共体对专家组的报告提出了上诉，上诉机构仍然认为欧共体的措施不符合SPS协定的要求。1998年4月，美国与欧共体通过仲裁决定欧共体履行WTO上诉机构报告的期限，仲裁员确定这一期限为15个月。1999年4月，欧共体通知WTO的争端解决机构，它无法在规定的期限内达到专家组和上诉机构的要求，它愿意考虑对申诉方进行补偿。此案最终以WTO授权美国和加拿大对欧共体一定数额的产品暂停关税减让结束。

欧共体对此案的态度很能说明它在通过检疫措施保护食品安全方面的主张。美国在1996年1月就已经在WTO内提出与欧共体磋商，但欧共体1997年的新法令仍然没有撤销对牛肉进口的限制。在欧共体败诉后，它并没有在规定的期限内使自己的措施符合SPS协定的要求，而是选择了接受美国和加拿大的贸易制裁。欧共体如此强硬的立场鲜明地表示了它对预先防范原则（Principle of Precaution）的恪守和对现行的SPS协定有关规定的不满。值得注意的是，欧共体为履行1998年WTO争端解决机构的裁决，重新对进口牛肉争议涉及的六种荷尔蒙的安全性进行了风险评估。评估结果表明，其中一种荷尔蒙完全是一种致癌物质，对另外五种，现在的科学知识还不能就它们对消费者健康的影响给出定量的评估。据此，2000年4月24日，欧共体修改了它的牛肉进口措施，宣布对含有那种可致癌的荷尔蒙的牛肉实行永久性的禁止进口，对含有其余的五种荷尔蒙的牛肉，根据SPS协定的第5条第7款，实施临时的进口措施。

加拿大诉澳大利亚关于鲑鱼进口措施案也涉及风险评估问题，WTO争端解决上诉机构认定澳大利亚政府1996年作出的“澳大利亚鲑鱼进口风险分析”报告不是SPS协定所称的风险分析。

现在有一些WTO成员，特别是欧共体，对SPS协定规定的检疫措施的规则提出了批评。欧共体主张修改SPS协定的有关条款，允许成员实施高于国际标准的检疫措施。欧共体的这一主张至少有两点理由：首先，根据SPS协定的第2条，成员有权采取为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的卫生和检疫措施。WTO的绝大多数成员都是主权国家，主权国家有权决定其国民所应享有的卫生、检疫保护的水平，它们有权选择零风险的保护。其次，根据谨慎原则，如果存在某种可能对人类、动植物的健康或生命造成重大危害的威胁，或者某种危害一旦造成将是不可逆转的，则一成员在即使缺少确切的科学依据的情况下，也可以采取相应的保护措施，这种措施依据的标准可以高于国际标准。

（三）适应地区条件

各成员应保证其卫生和检疫措施适应产品的产地和目的地的特点，包括这些地区病害或虫害的流行程度、是否存在根除或控制计划。

各成员应接受病虫害非疫区和低度流行区的概念。所谓病虫害非疫区是指没有发生检疫性病虫害，并经有关国家主管机关确认的地区。例如，非典型性肺炎（SARS）在某国家或地区没有发生，并经有关国家主管部门确认，该地区就是非典型性肺炎非疫区。

病虫害低度流行区是指检疫性病虫害发生水平低，已经采取有效监测、控制或根除措施，并经有关国家主管机关确认的地区。无论病虫害非疫区还是病虫害低度流行区都可以是一个国家的全部或部分地区，或几个国家的全部或部分地区。(www.xing528.com)

如果出口成员声明，其关税领土内全部或部分地区是病虫害非疫区或病虫害低度流行区，该出口成员应该向进口成员提供证据，进口成员应该能获得对出口成员声明的非疫区或低度流行区进行检查、检验及其他有关程序的合理机会。

三、实施卫生和检疫措施的规则

（一）非歧视待遇

为检查和保证卫生检疫措施的实施所规定的任何程序必须以同样的方式对进口产品和国内产品实施；对进口产品实施检查程序，包括认证程序所征收的任何费用与对国内同类产品或来自任何其他成员的产品所征收的费用相比是公平的。

（二）以科学为依据实施卫生和检疫措施

各成员应保证任何卫生和检疫措施仅在为保护人类、动植物的生命或健康所必需的限度内实施，并依据科学原理，如无充分的科学依据仅能够临时性地实施。

一成员怎样证明自己的卫生和检疫措施有科学依据呢？如果该成员的卫生和检疫措施是以国际标准为基础的，那么就是有充分的科学依据的。如果虽然不是以国际标准为基础，但是经过了风险评估，其结果证明自己的保护水平是适当的，则也可以被认为是有科学依据的。

如果没有充分的科学依据，则不应采取或维持卫生和检疫措施。如果有关的科学依据不充分，但某成员仍认为有必要采取卫生或检疫措施，该成员可以根据可获得的有关信息，依据SPS协定的第5条第7款，临时采用卫生或检疫措施。

SPS协定第5条第7款规定：“在有关科学证据不充分的情况下，一成员可以根据已获得的有关信息，包括来自有关的国际组织以及其他成员实施卫生和检疫措施的信息，临时采取卫生与检疫措施。在此种情况下，各成员应寻求获得更加客观地进行风险评估所必需的额外信息，并在合理期限内据此审议卫生和检疫措施。”这一条款的后半部分规定了临时采取卫生和检疫措施的成员应履行的义务。

在1999年裁决的美国诉日本关于限制农产品进口措施案中，日本根据其1950年的植物保护法，对于产于某些国家或途经某些国家的农产品禁止进口。本案涉及的是几种可能携带苹果蠹蛾的水果。日本没有苹果蠹蛾，而美国有苹果蠹蛾，所以美国（不包括夏威夷）是被禁止进口的国家之一。日本要求，对可能带有苹果蠹蛾的任何种类农产品实行禁止进口，直到对每一品种分别测试，其熏蒸或熏蒸加冷冻综合处理的效果得到确认方得解除。美国指出，实验数据表明，用在一个品种上成功的方法对其他品种进行实验，结果都一样，所以没必要对每个品种都进行测试。本案中日本没能证明品种差异与其实施的检疫方法之间有关系，也就是说，日本没有提出其实施的品种检测标准的科学依据。⁽⁹⁾日本曾提出SPS协定第5.7条的规定作为抗辩。但专家组发现，在SPS协定生效后，日本并没有设法获得补充资料来确定其所主张的临时实施的检疫措施的科学性，也没有定期审查措施。也就是说，日本没有履行第5.7条规定的关于实施临时性的检疫措施的义务。此外，虽然SPS协定的第5.7条没有规定“临时”是多长时间，但一项实行了50年的检疫措施无论如何也不能算作“临时措施”。

（三）透明度

1.法规的公布

SPS协定要求各成员及时公布已采用的卫生与动植物检疫法规。除紧急情况外，各成员应在法规公布和生效之间留出合理的时间间隔，以使其他成员的生产者有时间调整自己的生产而适应新的法规的要求。

2.设立咨询点

每一成员应设立一咨询点，负责对有利害关系的成员提出的合理问题作出答复。

3.通知

通知程序分为非紧急通知程序和紧急通知程序两种。

（1）非紧急情况下的通知程序：如果一成员拟议的检疫法规与国际标准的内容实质上不同，或者不存在有关的国际标准，则该成员应将拟议的法规提早发布通知，以使有利害关系的成员有机会提出书面意见。通知的内容包括拟议法规的目的和理由以及法规所涵盖的产品。在接到请求时，应向其他成员提供法规的副本，并尽可能标明法规与国际标准、指南或建议有实质性偏离的部分，拟议法规的成员还应该给予其他成员合理的时间提出书面意见。

（2）紧急情况下通知程序：如果一成员面临健康保护的紧急问题或面临此种问题的威胁，则可以省略前述非紧急情况下通知程序中有必要省略的部分，但仍应该立即通知其他成员紧急措施所涵盖的产品、紧急问题的性质。在其他成员提出要求时，向其提供法规的副本并允许其他成员提出书面意见。

我国加入WTO后提交的第一份SPS通报（文件号为G／SPS／NCHN／1）就是一份紧急通报，主要内容是中国为了防止松材线虫的侵入，要求韩国输华的木质包装在装运前进行热处理。

（四）发展中国家的特殊和差别待遇

成员在制定和实施卫生和检疫措施时，应考虑发展中成员的特殊要求。各成员还应向发展中国家提供技术援助。

四、卫生和检疫措施的等效适用

如果出口成员客观地向进口成员证明其卫生和检疫措施达到了进口成员适当的卫生和检疫水平，则各成员应将其他成员的措施作为等效措施予以接受。这种等效适用的规定有利于协调成员间的卫生和检疫措施。SPS协定中关于成员制定卫生和检疫措施应尽可能以国际标准为基础的规定也非常有利于成员间卫生和检疫措施的协调，而且，成员易于接受建立在同一国际标准上的其他成员的卫生和检疫措施为等效措施。

五、检查和保证卫生和检疫措施实施的程序

SPS协定的附件C规定了成员检查和保证卫生和检疫措施实施的程序所应遵守的规则，这些规则包括：

第一，遵守非歧视待遇原则，包括：（1）对于在检查和控制卫生和检疫措施过程中得到的有关进口产品的信息，成员应以对待本国产品的方式尊重该信息的机密性，并使其合法商业利益得到保护；（2）对进口产品实施卫生和检疫措施的收费与对国内同类产品或来自任何其他成员的产品所征收的费用相比是公平的，且不高于服务的实际费用；（3）卫生和检疫程序中所使用的设备的设置地点和进口产品的样品的选择应使用与国内产品相同的标准，以便将申请人、进口商、出口商或其代理人的不便减少到最低的程度。

第二，检查和保证卫生和检疫措施实施的程序不应不适当地延迟。成员应公布每一程序的标准处理期限；或应请求，告知申请人预期的处理期限。

第三，成员要求申请人提供的信息应限于检查和保证卫生和检疫措施实施所必需的程度。

第四，建立投诉程序，审议检查和保证卫生和检疫措施实施程序的运行，在投诉合理时采取纠正措施。

第五，如果一项卫生和检疫措施规定在生产阶段进行控制，则在其领土内进行有关生产的成员应提供必要的协助，以便此类控制的进行。

六、卫生与检疫措施委员会

在WTO内设立卫生与检疫措施委员会，为成员磋商提供经常性的场所。该委员会与有关的国际组织秘书处保持密切的联系，以便获得管理卫生检疫措施的最佳意见，同时，该委员会还制定了监测成员使用国际标准的程序。

七、磋商和争端解决

成员就执行SPS协定产生的争端按照《关于争端解决规则与程序的谅解》的规定进行磋商和解决争端。在涉及科学或技术问题的争端中，专家组可以寻求技术专家或国际组织的帮助。