智慧城市建设思路与规划-数字城市与智慧城市

第一章　智慧城市概述

1．1　智慧城市基本概念

智慧城市有狭义和广义两种理解。狭义上的智慧城市指的是以物联网为基础，通过物联化、互联化、智能化方式，让城市中各个功能彼此协调运作，以智慧技术高度集成、智慧产业高端发展、智慧服务高效便民为主要特征的城市发展新模式，其本质是更加透彻的感知、更加广泛的联接、更加集中和更有深度的计算，为城市肌理植入智慧基因。广义上的智慧城市是指以“发展更科学，管理更高效，社会更和谐，生活更美好”为目标，以自上而下、有组织的信息网络体系为基础，整个城市具有较为完善的感知、认知、学习、成长、创新、决策、调控能力和行为意识的一种全新城市形态。

根据目前比较权威的中国智慧工程研究会对“智慧城市”概念的描述是：“智慧城市是目前全球围绕城乡一体化发展、城市可持续发展、民生核心需求这些发展要素，将先进信息技术与先进的城市经营服务理念进行有效融合，通过对城市的地理、资源、环境、经济、社会等系统进行数字网络化的管理，对城市基础设施、基础环境、生产生活相关产业和设施的多方位数字化、信息化的实时处理与利用，为城市治理与运营提供更简洁、高效、灵活的决策支持与行动工具，为城市公共管理与服务提供更便捷、高效、灵活的创新运营与服务模式。”

1．1．1　智慧城市主要特征

根据中国智慧工程研究会对于智慧城市的研究，认为智慧城市可以通过以下三个指标体系来体现智慧城市的主要特征：

1．智慧城市幸福指标体系

智慧城市幸福指标用来衡量人们对自身生存和发展状况的感受和体验。它既体现了对生活的客观条件和所处状态的一种事实判断，又体现了对生活的主观意义和满足程度的一种价值判断，同时人们的幸福感也是衡量一个国家或地区生态环境、政府管理、经济发展、社会进步、居民生活与幸福水平的指标工具，尤其反映了体制改革与社会发展正在对人们的生存条件和生活质量产生最强有力的影响。这一切极其深刻地影响到人们本体幸福感和对社会生活保障需求的增强。

通过智慧城市来提高人们对幸福的感受，这是智慧城市的重要特征，其智慧城市幸福感特征主要体现在社会治安、消费和住房、民生服务、社会保障、医疗卫生和健康、教育和文化、就业和收入等方面。

2．智慧城市管理指标体系

智慧城市管理指标用来衡量城市的管理效率和管理成果，其作用在于评价中国城市管理水平，检查存在的问题，提供城市管理指南。城市管理指标不仅可以衡量城市之间在总体管理效率水平上的差异，也可以衡量城市之间在经济效率、结构效率、社会效率、人员效率、发展效率、环境效率等方面的差异，从而有助于加强城市的全面管理，确保区域资源的可持续利用，在生态环境良性循环的条件下保持经济的持续、健康发展。

通过智慧城市来提高城市管理水平，这是智慧城市的重要特征，其智慧城市管理水平主要体现在城市综合管理、公共安全管理、交通运输管理、应急指挥管理、节能减排管理、基础设施管理、社会管理、社区管理、企业经济转型与服务等方面。

3．智慧城市社会责任指标体系

智慧城市社会责任指标用来衡量一个组织对社会应该承担的权益责任、环境责任、诚信责任以及和谐责任。社会组织应该提出以一种正外部性的方式经营和管理。如果一个组织不仅承担法律上和经济上的义务，还承担了“追求对社会有力的长期目标”的义务，就可以被认为是具有社会责任的组织。对于政府而言，社会责任主要体现在提高政治文明、传播城市形象以及对权益责任的维护等方面。

通过智慧城市来提高社会责任，这是智慧城市的重要特征，其智慧城市社会责任主要体现在权益责任、环境责任、诚信责任、社会责任、和谐责任等方面。

1．1．2　数字城市与智慧城市

1．数字城市的概念

1998年1月美国副总统戈尔在加利福尼亚科学中心发表演讲时，首次提出了“数字地球”的概念。“数字地球”的概念就是：以地理空间信息技术和数字化技术来对地球进行全要素数字地形的重新描述。通过数字正射影像（包括航空、卫星遥感影像）、数字地形模型、地球三维景观模型建立地球空间定位的基本信息数据。从信息科学及其发展的角度来看，“数字地球”的概念强调了数字化的基础作用，反映了信息科技的基本观点：“信息是经过加工处理的数据”；“数字地球”的概念对信息感知技术、信息采集技术、信息存储技术等提出了新的要求，推动了信息资源的共享和开发利用，极大地促进了信息化技术的发展。我国的数字城市是以政府电子政务为起点。从1999年开始进行政府信息化试点工作以来，经过10多年来的建设和发展，我国城市级的电子政务体系已经初具规模。近年来北京、广州、上海、南京、苏州等城市在政府电子政务平台的基础上扩展了城市空间信息（GIS）、城市“一卡通”、城市数字城管、城市公共安全（平安城市）、城市智能交通、城市公共卫生、城市突发事件应急指挥等数字城市应用系统平台，为我国数字城市的建设奠定了基础和积累了经验。

在《数字城市建设指南》上册中，将“数字城市”概念描述为：“在一个城市中将政府信息化、城市信息化、社会信息化、企业信息化‘四化’为一体。通过数字化技术应用，整合整个城市所涉及的综合管理与公共服务信息资源，包括地理环境、基础设施、自然资源、社会资源、经济资源、教育资源、旅游资源和人文资源等，以数字化的形式进行采集和获取，并通过计算机和网络进行统一的存储、优化、管理和展现，实现城市综合管理和公共服务信息的交互和共享。为城市资源在空间上的优化配置，为城市综合管理和公共服务上的合理利用，为城市科学化与可持续发展，建立和谐社会提供强而有力的手段。”

2．数字城市与智慧城市

智慧城市是数字城市发展的高级阶段，是在数字城市网络化与数字化建设的基础上，进一步应用自动化与智能化科技，将数字城市中政府信息化、城市信息化、社会信息化、企业信息化有机地整合为一体。通过城市物联网和云计算中心，集成整个城市所涉及的社会综合管理与社会公共服务资源，包括地理环境、基础设施、自然资源、社会资源、经济资源、医疗资源、教育资源、旅游资源和人文资源等，实现更透彻的感知、更全面的互联互通、更深入的智能化。为城市综合管理和公共服务信息的互联互通、数据共享交换以及信息资源综合利用，为城市可持续发展与低碳环保，为城市资源在空间上的优化配置，构建和谐幸福社会提供强而有力的支撑。

1．2　IBM的智慧城市

2008年年底IBM首次提出了“智慧地球”的新概念。IBM描述“智慧地球”的核心理念就是：“以一种更智慧的方法，通过利用新一代信息技术来改变政府、企业和人们相互交互的方式，以提高交互的明确性、效率、灵活性和响应速度。将信息基础架构与高度整合的基础设施完美结合，使得政府、企业和市民可以作出更明智的决策。智慧的方法具体来说以三个方面为特征，即更透彻的感知、更广泛的互联互通、更深入的智能化。”

1．2．1　IBM“智慧中国”的解决方案

IBM在《中国需要智慧的发展之路》一文中指出：对中国而言，智慧地球这一理念可以推动向21世纪领先经济的转型，现在是政府、企业和市民为实现共同目标而合作的绝好机会，可以相互协作共同创造一个可以更透彻的感知、拥有更全面的互联互通和实现更深入的智能化的生态系统。IBM针对中国国情，提出了建设“智慧中国”的五大主题，即：环境保护、经济可持续发展、能源有效利用、具有竞争力的企业、和谐社会。

图1．1　“智慧中国”五大发展主题

1．2．2　IBM“智慧中国”的应用领域

IBM依据“智慧中国”五大发展主题，提出了在“智慧城市”中具体应用的六个领域：

1．智慧城市

中国的商业和民用城市设施不完善，城市治理和管理系统效率低下以及紧急事件响应不到位等问题亟须解决。城市是经济活动的核心，智慧的城市可以带来更高的生活质量，更具竞争力的商务环境和更大的投资吸引力。

2．智慧卫生医疗

解决医疗系统中的主要问题，如医疗费用过于昂贵难以负担（特别是农村地区），医疗机构职能效率低下以及缺少高质量的病患护理。解决这些问题可以推动建设和谐社会，因为只有市民健康才能劳动创造价值。

3．智慧交通

采取措施缓解超负荷运转的交通基础设施面临的压力。减少拥堵意味着货物运输时间的缩短，而市民交通时间的缩短可提高生产力，同时减少污染排放，更好地保护环境。

4．智慧电力

赋予消费者管理其电力使用并选择污染最小的能源的权力。这样可以提高能源使用效率并保护环境。同时，还能确保电力供应商有稳定可靠的电力供应，亦能减少电网内部的浪费。这些确保了经济持续快速发展所需的可持续能源的供应。

5．智慧供应链

智慧的供应链致力于解决由于交通运输、存储和分销系统的效率低下造成的物流成本高和备货时间长等系统问题。成功地解决这些问题将促进国内贸易，提高企业竞争力，并将助力经济的可持续发展。

6．智慧银行

提高中国的银行业在国内和国际市场的竞争力，减少风险，提高市场稳定性，进而更好地支持大企业、小公司和个体经营的发展。

1．3　中国特色的智慧城市

中国特色的智慧城市建设，要以社会管理创新和民生服务为出发点和立足点。胡锦涛总书记指出：社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。要把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，完善保障和改善民生的制度安排，坚定不移走共同富裕道路，使发展成果更好惠及全体人民。

最近温家宝总理在国务院常务会议上指出：当前，世界各国信息化快速发展，信息技术的研发和应用正在催生新的经济增长点，以互联网为代表的信息技术在全球范围内带来了日益广泛、深刻的影响。加快推进信息化建设，建立健全信息安全保障体系，对于调整经济结构，转变发展方式，保障和改善民生，维护国家安全，具有重大意义。今后一段时期，要以促进资源优化配置为着力点，构建现代信息技术产业体系，全面提高经济社会信息化发展水平；加强统筹协调和顶层设计，健全信息安全保障体系，切实增强信息安全保障能力，维护国家信息安全，促进经济平稳较快发展和社会和谐稳定。

智慧城市作为城市概念和内涵的拓展，是信息时代城市现代化的必由之路。它将城市的经济、政治、社会、文化、教育等信息有效地组织起来，在信息网络环境下建立起城市级一级平台，形成城市综合管理（大城管）、城市应急处理指挥、城市综合共享数据仓库、政府电子政务、城市市民卡、城市公共安全、城市智能交通、城市公共服务、城市社会保障与公共卫生、城市教育文化与旅游、城市电子商务与物流、城市基础设施监控与管理、城市物业与供暖节能、城市智能建筑与智慧社区等几乎城市经济和生活的所有方面提供现代化科学的综合管理和便捷与有效的公共服务。明天，我们将在智慧化的美好环境中享受和谐幸福的生活。

1．3．1　中国特色的智慧城市建设目标

智慧城市建设与发展实质上就是将低碳经济、智慧城市、幸福生活三位一体的城市发展理念在一个城市中具体体现出来。智慧城市建设目标就是在一个城市中将政府信息化、城市信息化、社会信息化、企业信息化“四化”为一体。通过数字化技术应用，整合整个城市所涉及的综合社会管理与公共服务信息资源，包括地理环境、基础设施、自然资源、社会资源、经济资源、教育资源、旅游资源和人文资源等，以数字化的形式进行采集和获取，并通过计算机和网络进行统一的存储、优化、管理和展现，实现城市综合管理和公共服务信息的交互和共享。为城市资源在空间上的科学科学化与优化配置，为城市综合管理和公共服务上的合理利用，为城市低碳环保与可持续发展，建立和谐社会提供强而有力的手段。

随着信息技术在我国国民经济和社会各领域的应用效果日渐显著，政府信息化以电子政务内外网建设，促进政府的管理创新，实现网上办公、业务协同、政务公开。农业信息服务体系不断完善。应用信息技术改造传统产业不断取得新的进展，数字技术应用大大提升了城市信息化在市政、城管、交通、公共安全、环境、节能、基础设施等方面现代化的综合管理水平。社会信息化在科技、教育、文化、医疗卫生、社会保障、环境保护、社区服务以及电子商务与现代物流等领域发展势头良好。企业信息化在新能源、交通运输、冶金、机械和化工等行业的信息化水平逐步提高。传统服务业向现代服务业转型的步伐加快，信息服务业蓬勃兴起。金融信息化推进了金融服务创新，现代化金融服务体系初步形成。

1．3．2　中国特色的智慧城市建设方针

智慧城市建设的方针，就是加快推进信息基础设施建设，科学编制智慧城市发展规划，建立健全智慧城市建设相关规范和标准体系，以高水平的规划设计引领智慧城市建设。实施宽带信息工程，推动“多网”融合，积极实施“云计划”，突出抓好示范工程，为智慧城市建设打下坚实基础。强化智慧城市科技支撑，组织实施重大智慧技术攻关，努力在物联网、云计算等领域突破一批核心技术，重点推动核心芯片、新一代网络核心技术、传感器、超级计算和智能处理技术研发及产业化。大力实施科技创新工程，打造智慧型创新支撑平台，推广智慧应用服务。加快推进政府网上办公系统、电子政务服务平台、政府智能化决策平台等工程建设，建设高效便捷的智慧政府。推进公交、空港、海港、供电、供气、供水等城市基础设施智能化建设，大力推广智能技术在城市规划、城市管理、公共安全、应急管理等领域的应用。

结合国家《“十二五”规划纲要》，现阶段的智慧城市建设，要以信息技术为支撑，以城市级一级应用平台为中心，以城市现代化科学的综合管理和便捷与有效的公共服务为目标，大力促进政府信息化、城市信息化、社会信息化、企业信息化。建立起城市级基础数据管理与存储中心和一系列城市各业务级应用二级平台的智慧城市规划发展模式。结合城市规划、土地、交通、道路、地下管网、环境、绿化、经济、人口、房地产、工商企业、金融、农业、矿业、林业、旅游、水利、电信、电力等各种数据形成一体化统一的云计算与云数据中心，建设城市级的信息互联互通与数据共享交换的超级信息化体系；建立起智慧城市综合社会管理和公共服务要素的数字化与智能化应用平台和系统，如电子政务公共服务、城市综合管理（大城管）、城市应急处理指挥、城市绿色生态与节能减排、城市绿色生态与节能减排、城市市民卡、城市公共安全、城市智慧交通、城市基础设施管理、城市社会管理与公共服务、城市社会保障、城市医疗卫生、城市教育文化与旅游、城市电子商务与物流、城市智慧社区、城市社区物业与供暖节能、城市智慧建筑等。

1．3．3　中国特色的智慧城市建设总路线

智慧城市建设总路线应遵循“顶层设计、统筹管理、深度融合、全面提升”的工作要求，实现城市重要资源和要素信息的自动感知、高效传递、智能运用和互联共享。智慧城市建设总路线主要包括以下内容：

1．智慧城市顶层设计(www.xing528.com)

智慧城市建设顶层规划，应在智慧城市需求分析和可行性研究的基础上，进行智慧城市的顶层规划，规划的重点是智慧城市功能体系、智慧城市系统体系、智慧城市技术体系、智慧城市信息体系、智慧城市基础设施体系、智慧城市标准体系、智慧城市指标体现、智慧城市建设保障体系等方面的内容。

2．建设统一的管理海量数据库（云计算中心）

建设智慧城市城市级海量数据库，实现逻辑集中和物理分布相结合的技术体系，建设城市级的智能化城市管理海量数据库体系。统一建设和管理城市基础信息资源，完善全市人口、企业机构基础数据库，整合建设智慧城市地理空间框架基础数据库，建设完善人口、企业机构、空间地理基础信息共享交换平台及工作机制，构建统一的城市地理空间信息资源体系，汇集叠加人口信息、空间、企业单位、城市部件等，完善建成城市管理运行基础资源体系。集约建设和管理专题信息资源，加快完善城市管理部件、事件信息基础资源库，全面开展城市部件普查、事件分类和三维实景影像数据建设，对各类城市部件进行网格化分类确权，摸清管理家底，确定责任权属；建立资源目录体系，对城市各领域专题信息资源实行统筹管理。

3．建设城市级“一级平台”

在智慧城市建设综合信息互联互通和数据共享交换的云计算中心的基础上，形成“一级监督、两级调度、三级管理、四级网络、归口处置”的城市管理运行模式。

建设智慧城市城市级综合管理与公共服务“一级平台”，分期汇接包括但不限于公安、国土、环保、城建、社区、交通、水务、卫生、规划、城管、林业园林、质监、食品药品、安监、水电气、电信、消防、气象等部门的业务级“二级平台”和应用系统，实现城市各种信息基础设施广泛接入和信息互联互通以及事件联动处理，提升城市管理和民生服务的效能。

4．统筹民生服务业务级“二级平台”及应用系统设计

智慧城市的一期工程应以社会管理创新和民生公共服务应用平台建设为出发点和立足点，着力进行市民卡、智慧社区、智慧医疗、智慧教育、智慧房产、智能建筑等业务平台和应用系统设计及系统工程的建设。实现信息共享机制，集约管理共享信息资源，以业务协同为核心，整合各类专题资源，建立部门信息资源和应用系统目录，建立资源共享更新责任制度，实现共建共享共用，促进业务协同应用。

5．智慧城市建设应遵循“四统一”原则

智慧城市建设应遵循“统一领导、统一规划、统一标准、统一平台开发”的“四统一”原则。智慧城市是“一把手”工程，必须在政府“一把手”的统领下协调政府各部门资源，才能有效建立信息互联互通和数据共享交换的机制；通过智慧城市顶层“一级平台”规划，统一智慧城市各业务级“二级平台”的规划和应用系统的设计；制定统一的信息互联互通与数据共享交换的标准，以及系统集成通信接口规范和协议；统一组织业务平台及应用系统的开发，避免出现同一业务平台及应用系统的多厂家重复开发和建设的情况。

6．强化智慧城市建设支撑保障体系

建立集约化财政投资建设机制，统筹智慧城市建设资金，进一步规范全市信息化立项审核和资金管理制度，杜绝多头投资、重复建设。完善政策法规保障，建立健全智慧城市建设的政策及规定和责任监督体系，建立以行政效能监察为保障的城市管理评价考核机制，将城市管理评价考核结果纳入电子监察范畴，完善智慧城市管理的有效协调和督办机制，为智慧城市管理运行提供强有力的制度保证。

1．4　国内智慧城市建设现状

1．4．1　中国智慧城市建设现状

中国数字城市乃至智慧城市的建设，是在中共中央办公厅、国务院办公厅《2006—2020年国家信息化发展战略》文件发出后的2006年全面展开的。本书作者曾在2008年7月份随同内蒙古鄂尔多斯市东胜区数字城市考察团一行8人到广东省中山市火炬园区、广州市、上海市、杭州市、苏州市、南京市、青岛市、天津市、北京市进行了为期15天的数字化城市考察和学习。这次考察学习的重点是：城市“一卡通”、数字城管、城市地理信息系统、城市供暖计量、物业管理、数字社区信息化、电子政务外网建设等方面的内容。2008年又随东胜区政府领导对广州、郑州和北京等城市的数字城管、城市应急指挥和平安城市等项目进行了重点的考察和技术交流。

通过考察、学习和技术交流，使得作者对目前国内数字城市与智慧城市的现状有了比较全面的了解和进一步的认识。总的来讲北京、广州、杭州、苏州在数字城市建设方面走在全国的前列。特别是北京市应急指挥中心、北京市东城区和郑州市数字城管、苏州市和吴江县的城市市民卡、广州平安城市都是目前数字城市乃至智慧城市建设的示范和样板。

总结近年来我国在建数字城市的经验就是：既要采用国际上先进数字化应用理念和信息网络科学技术，学习国际上数字城市建设的成功经验，也要从中国的国情出发，研究和创新出一条具有中国特色的城市信息化发展的道路。从目前北京、广州、上海、南京、杭州、苏州等城市的建设和发展思路来看，都是充分利用城市信息网络资源，着眼于利用数字化与智能化技术将城市管理由纵向管理向扁平管理转变，大力提高城市管理的效率和效益。通过城市信息化建设，逐步建立政府、企业、社区与公众之间的信息共享和良性互动，协调人与环境和公众与政府之间的关系。特别着重于改善与民生直接相关的城市交通、教育、医疗、居住、治安、社区服务等方面，进行了城市市民卡、城市大城管、城市应急指挥、城市智能交通、城市社会保障与公共卫生、社区物业与服务等应用系统平台的开发和建设。充分发挥政府在城市综合管理和公共服务方面积极与主动的作用，全面落实和促进城市经济与社会的和谐发展、科学发展、可持续发展。

在总结在建数字城市乃至智慧城市建设现状的同时也发现了一些明显的不足之处，例如：未能在智慧城市建设初期制订有关智慧城市各信息化应用系统平台之间的信息集成、数据共享、功能协同，以及信息互联互通和数据交换与共享的标准和实施规范，导致这些已建数字城市或智慧城市在综合管理信息交互、数据共享、网络融合等方面存在着瓶颈和困难。例如南京地铁和公交因为“一卡通”数据格式标准不一致，而导致南京市政府废止地铁和公交各自发行的“一卡通”系统，仅此一项政府就多支付了近1亿元人民币；深圳在建设平安城市时，因缺乏市、区、街道在视频监控系统联网和图像信息共享方面的周密考虑，导致各级监控系统成为“信息孤岛”，无法实现网络互联和视频信息共享，造成了资源的浪费，为此深圳的平安城市建设几乎陷于停顿。在和广州市信息化办公室的技术交流中，相关领导明确表示：“制订城市信息化系统平台之间的信息交互、数据共享和网络融合的规范与标准是广州数字城市下一步重要的工作内容，目前因此已经给广州数字城市的进一步发展带来了困难和障碍。”综上所述，这些在建数字城市普遍存在缺乏自上而下的城市数字化系统平台建设整体规划，未能及时制订和编写信息化、数字化、智能化系统平台之间信息交互、数据共享、网络融合的标准和实施规范，这是我国数字城市或智慧城市建设和发展中一个带有共性的教训。从而我们可以理解，为什么新加坡需要花10年的时间，在行政和技术层面上解决城市信息互联互通和数据共享的问题，以及充分认识消除“信息孤岛”的重要性。

1．4．2　中国智慧城市建设主要存在问题

我国的数字城市乃至智慧城市是从城市信息化建设为开端，以城市电子政务为起点。从1999年开始进行城市信息化试点工作以来，经过近10年来的建设和发展，我国城市级的电子政务体系已经初具规模。近年来我国在北京、广州、苏州、上海、南京、宁波、内蒙古鄂尔多斯市东胜区、克拉玛依市等城市和地区进行了一些数字城市建设的尝试，取得了许多成绩和宝贵的经验，但是通过实践证明和以科学发展观的眼光来看，还存在着不少问题，这将影响我国数字城市乃至智慧城市建设的可持续发展和全面推进国家信息化建设的步伐。在这里作者提出来与读者共同讨论和研究。

1．建设目的和实施目标不明确

对智慧城市的科学认识是启动智慧城市建设系统工程的前提，这个问题不解决，智慧城市建设是肯定搞不好的。主要表现在以下几个方面：

（1）对什么是智慧城市存在许多模糊的、片面的认识。例如，有的人认为智慧城市就是建设通信网络基础设施，以为把网络铺设好了，大家上网了，就是建成了智慧城市；有的人把数字城市乃至智慧城市与数字地图、城市三维可视化等同起来，以为有了整个城市的数字地图、建筑物都立起来就是智慧城市建成了；还有的人认为智慧城市就是搞几个业务部门的信息工程项目，以为建成几个业务应用信息系统就是建成了智慧城市，对究竟什么是智慧城市缺乏科学的认识和了解。

（2）对智慧城市建设目的和实施目标不明确，盲目学习和跟进，争先恐后地要发展智慧城市，并提出在若干年内达到规定的目标，个别地方甚至还提出了要建设智慧某某省、智慧某某市。例如，有一些城市的信息系统建起来后只是供领导来视察工作时看，看的时候很热闹，看过后从来没有用它来解决业务中的问题，实际上成了“花瓶工程”；就连一些经济比较落后或温饱尚未解决的地方，也提出要发展智慧城市，这是一种“一窝蜂”症，既有不少盲目的成分，也有炒作之嫌。很显然，这些城市缺乏整体的、长远的规划，一个部门一个主意，相同的工程大家都搞，重复建设，互不共享，造成严重浪费，智慧城市建设成了部门和领导的“政绩工程”、“面子工程”等。

2．缺乏长远规划和建设方案

根据作者对国内数字城市乃至智慧城市项目的考察，发现普遍存在缺乏一个智慧城市建设的长远规划和总体设计方案，这将对智慧城市可持续发展产生不利的影响。

（1）由于没有一个长远规划，许多地方对智慧城市建设的长期性、复杂性和可持续发展性认识不足，把一个长远的战略目标和任务当成一项具体工程，急于求成，势必会造成智慧城市建设的“无序状态”，造成人力、物力和财力的浪费。根据作者的经验一个县级市的智慧城市建设费用通常在4～5亿元，如果在全国县、地、市建设智慧城市将需要一大笔可观的经费，因此没有一个长远规划和建设方案，不循序渐进是不行的。

（2）在没有对本地区进行智慧城市需求分析和可行性研究的基础上，就匆忙编制所谓的“顶层规划”。通常这一类的“顶层规划”都是一些口号式和目标式的内容，缺少城市级、业务级平台和应用系统的详细设计，因此这样的“顶层规划”很难落地。在还不明白到底要建一个什么样的智慧城市和怎样建设的情况下就盲目启动，急于购置各种硬件和软件设备，甚至重复购置、重复开发软件平台，长期闲置，造成经济上的严重浪费；各部门（单位）各自建设自己的业务应用信息系统，原有的“信息烟囱”还没有消除，新的“信息烟囱”又大量出现，造成严重的信息资源浪费；大、中、小城市各自进行建设，城际之间、城市内部无论纵向或横向，都无法实现信息互联互通，无法实现数据的交互和共享，出现了许多大大小小的“信息孤岛”。没有一个智慧城市长远规划和建设方案，就无法做到有计划、有步骤地推进智慧城市建设的有序进行，不可能保证智慧城市建设的可持续发展。

3．信息互联互通与数据共享程度很低

实现城市信息互联互通与数据资源共享是智慧城市建设的根本任务，是智慧城市建设和信息化发展水平的重要标志。但是，目前许多地方对这个问题并没有清醒的认识，甚至很不重视。通过作者与一些城市信息化主管部门领导的交流，总结有以下几个方面的表现：

（1）在思想上对信息互联互通与数据共享的重要性认识不足，认为智慧城市建设首先是解决各部门信息化的问题，因此没有把智慧城市作为一个战略目标和整体解决方案，更没有把信息互联互通与数据共享的问题摆在智慧城市建设的第一位，局限于建设一个又一个孤立的业务应用信息系统，等到要解决全局性、跨部门的综合性问题时就束手无策了。

（2）在智慧城市建设过程中，有一些地方主张先建“烟囱”后拆“烟囱”。他们的理由是，先存在“信息烟囱”，而后才有消除“信息烟囱”，没有“信息烟囱”，消除“信息烟囱”就无从谈起。在这样的思想指导下，不仅原来已经存在的“信息烟囱”没有消除，而且在智慧城市建设过程中又产生了许多新的“信息烟囱”。这种现象不仅造成了严重的人力、物力和财力特别是信息资源的浪费，更严重的是使得实现信息互联互通与数据共享变得难上加难，甚至是不可能完成的任务。

（3）部门所有和部门利益严重阻碍信息互联互通与数据共享的实现。这一问题在城市基础地理空间数据共享方面表现得尤为严重。因为城市基础地理空间数据是城市其他信息实现连续空间化定位的基础或依据，所有部门（或行业）的专题数据的整合都需要以空间数据作为框架，所以实现城市数据共享首先是实现城市基础地理空间的数据共享。正因为如此，拥有城市基础地理空间数据的部门与其他需要使用这些数据的部门之间就存在严重的利益关系，个别城市中掌握基础地理空间数据的业务部门甚至把掌控的这些数据作为实行“行业垄断”的资本，导致城市信息资源整合与共享难以进行。

4．标准体系和政策法规滞后

完整和科学的标准体系和良好的政策法制环境，对实施数字城市战略是至关重要的。但是，目前中国数字城市乃至智慧城市的建设依然存在标准体系滞后、政策法规不健全的问题，这也影响了智慧城市建设的正常进行。主要表现在如下几个方面：

（1）虽然各行业（如测绘、计算机等）都已经有了一些相关的标准，但数字城市乃至智慧城市作为一个多学科交叉、多行业相关、多系统集成的复杂的巨大系统工程，至今还没有一个能满足智慧城市建设要求的、完整的标准体系，特别是包括数字城市乃至智慧城市建设标准、信息互联互通和数据共享规范、电子政务外网实施标准、电子商务与现代物流实施标准、智慧企业、智慧社区与智慧建筑的建设规范、各种各样的城市信息应用系统建设，目前均尚无标准可用。这些都在很大程度上制约着数字城市乃至智慧城市的建设和信息互联互通与数据共享。

（2）数字城市乃至智慧城市建设涉及政府、企业和公众的方方面面，需要政府管理和市场运作相结合，这将冲击或触动传统思想观念、政府体制和运作机制，将改变人们的工作方式、生活方式、消费方式、文化方式和人际交流方式。所有这些都需要有配套的政策和良好的法制环境，但目前这方面的建设还相当滞后，致使部门之间因为资源共享相互扯皮的事情时有发生而又得不到解决，其结果是市场运作因机制和法制不健全而影响了智慧城市系统工程项目建设的正常进行。这些也都在很大程度上制约了智慧城市建设和信息互联互通与数据共享。

5．建设实效和作用不明显

由于在智慧城市建设过程中没有重视信息技术的运用与管理改革的互动过程，传统的思想观念、政府体制及运行机制影响了智慧城市建设的实效和作用的发挥。主要表现在如下几个方面：

（1）随着信息技术的迅速发展，人类已经进入了信息社会，但人们的思想观念，即利用信息、信息技术和信息系统改变自己的工作、生活方式的新观念并未树立起来。例如，现有行政机构的时间限制（现行8小时工作制）、空间限制（现行的属地原则）、流程限制（现行的垂直管理体制）、暗箱限制（现行的“人际关系”）等方面的人为限制，与数字城市乃至智慧城市的信息化、网络化、数字化、自动化、智能化是格格不入的。现有行政机构的这种传统观念，是影响数字城市乃至智慧城市建设实效和作用发挥的重要因素。

（2）现行的政府管理运行体制和业务流程是在计划经济下形成和确立起来的，机构设置不够合理，各部门之间职能交叉重叠，办事没有严格的程序且透明度低，业务流程陈旧，这不仅影响智慧城市建设的实效和作用的发挥，而且可能会造成“穿新鞋，走老路”，亦即智慧城市建设是一套，实际政府管理运行体制和业务流程还是老一套，导致“建”与“用”两张皮。

（3）对于政府机构来说，数字城市乃至智慧城市提供了一种全新的工作平台，对政府工作人员的思想素质、业务素质和知识结构都提出了新的、更高的要求。智慧城市战略的实施，肯定要促进体制改革、机构精简、职能转变，这些都涉及政府工作人员的切身利益。一些启动智慧城市建设的地方由于这些问题未解决好，也影响了智慧城市建设的实效和作用的发挥。

1．5　国外智慧城市建设经验

数字城市乃至智慧城市建设以提高公共服务质量为目标。把推动建设智慧城市作为提高政府管理效率，改善公共服务质量的有效手段，是一条值得重视的经验。国外智慧城市的建设旨在整合各种城市信息资源，通过门户网站等方式集中统一，为市民提供一站式服务，注重统一管理、统一规划和顶层设计。智慧城市的规划和实施是一项长期、复杂的系统工程。在发展智慧城市的过程中，各国政府都采取了一定的策略。主要经验有：

1．建立统一的信息化管理体制

例如，英国首相任命电子事务大臣（e－Minister）全面领导和协调国家信息化工作，并由两名官员（内阁办公厅主任、电子商务和竞争力部长）协助其分管智慧政务和电子商务。联邦政府各部门也相应地设立电子事务部长一职，并组成电子事务部长委员会，为电子事务大臣提供决策支持。内阁办公厅下设电子事务特使办公室，专职负责国家信息化工作。电子事务特使与电子事务大臣一起，每月向首相汇报有关信息化工作的进展，并于年底递交年度报告。由联邦政府各部门、授权的行政机构和地方政府指定的高级官员组成国家信息化协调委员会，协助大臣和特使协调国家信息化工作。

2．制定统一的信息化发展规划

例如，新加坡制定《政府ICT指导手册》，对信息化应用行为进行规范，组织培训。另外，美国的“2002年电子政务战略”、韩国的“促进信息化基本计划”、“网络韩国21世纪”和“2006年电子韩国展望”、日本的“e－Japan战略”和“电子政府构建计划”等都是比较成熟的信息化规划，有力推动了这些国家智慧城市的快速发展。

3．强化数字城市及智慧城市的顶层设计

为了保证数字城市乃至智慧城市建设中先后开发系统的兼容性和互操作性，各国城市政府都采用了一定的技术和手段，进行智慧城市系统的顶层设计。比如，美国以市场需求为导向，应用企业架构（EA）思想构建了“联邦企业体系架构（FEA）”；英国政府基于政府资源的信息管理，发布了电子政务互操作框架（e－GIF）；德国政府发布“面向智慧政务应用系统的标准和体系架构（SAGA）”，针对智慧政务应用软件的技术标准、开发过程、数据结构等进行规范。发达城市都非常重视城市基础地理空间信息资源的开发、利用与共享。城市基础地理空间信息是区域自然、社会、经济、人文、环境等信息的载体，是数据城市的基础。比如，瑞典乌普萨拉市把不同的数据库及电子地图连成电子地理信息系统，电子地图上不仅显示城市水管和学校的地理位置，而且显示不同年龄人口的分布信息，为制定全局计划及各种发展计划提供完善的信息。在美国，有关地理空间信息的“开发、使用、共享和发布”，由联邦地理数据委员会（FGDC）负责实施和协调。FGDC相继向社会发布可共享的数字规划图、数字正射影像、数字高程模型、土地利用和土地覆盖数据、地名信息等测绘产品，以及数据采集的标准、数据的交换标准、元数据标准等数十个标准。

4．注重政府各部门之间的协调与信息共享

在数字城市乃至智慧城市建设中，成立全国性的领导机构进行统一协调，有利于推动各部门的协调与合作。同时，为了避免同一信息的重复采集和存储，政府建立跨部门的信息交换和分析系统，建立一体化的政府信息分享系统，方便不同部门使用共同的数据库，实现信息共享，大大降低数据保存和维护的费用，避免重复申请和重复认识。比如，2002年芬兰政府成立了全新的国家信息管理委员会，目的是加强政府各部门在信息管理方面的协调工作。美国行政管理和预算局于1995年4月提出建立综合部门数据中心，目的是消减数据库的数量，降低成本。政府信息服务基地还能为部门间的信息资源共享提供平台，并在此基础上建设全国性的无线通信服务系统。比如，挪威政府把推进信息的重复使用和共享作为数字城市建设的一项重要工作，并在1993—1995年间完成了政府信息资源管理政策的制定。其中，公共数据采集被认为是政策起草所涉及的首项内容，也是信息链中最重要的部分。