【要点提示】
人民法院在审理物业管理类行政案件时，对于法律法规的理解，不能仅对字面表述做简单判断，而要结合具体案情，理解立法目的加以综合分析判断。《深圳经济特区物业管理条例》第20条规定的“筹备组成员不得担任首届业主委员会委员”也包括首届业主委员会任期届满后，并未选举产生新的业主委员会，行政管理机关按首届业主委员会的选举程序成立筹备组进行业主委员会换届选举的情况。
【案例索引】
一审：深圳市罗湖区人民法院（2009）深罗法行初字第84号
二审：深圳市中级人民法院（2010）深中法行终字第11号
【案情】
上诉人（原审原告）：黄仕强
被上诉人（原审被告）：深圳市罗湖区东湖街道办事处
一审法院查明：1997年，东乐花园成立第一届业主委员会，并已在深圳市罗湖区民政局登记。2000年，东乐花园第一届业主委员会任期届满，其社团法人资格亦已于同年注销。2001年，东乐花园开始业主委员会换届选举，但最终未产生第二届业主委员会。2008年11月，深圳市罗湖区东湖街道办事处开始组织协调东乐花园第二届业主委员会的选举工作。深圳市罗湖区东湖街道办事处分别于2009年2月26日及2009年3月11日发出《关于成立东乐花园业主委员会的通知》，并在该通知上备注参与筹备组的业主代表不能参与业主委员会竞选，应当回避，但仍可行使投票权。2009年4月13日，东乐花园第二届业主大会会议筹备组成立，黄仕强是该组成员之一。原告黄仕强不服被告深圳市罗湖区东湖街道办事处在筹备业主委员会选举过程中作出的《关于成立东乐花园业主委员会的通知》，提起诉讼，要求法院：（1）判令被告作出的两份《通知》程序和内容违法；（2）判令被告公告恢复原告及筹备组成员的参选资格；（3）判令被告依时依法指导、组织、协调业主委员会选举工作。
【审判】
一审法院认为：《深圳经济特区物业管理条例》第19条及第20条规定街道办事处负责组织协调成立首次业主大会会议筹备组，该组成员不得担任首届业主委员会委员；第41条规定业主委员会任期届满前6个月，业主委员会应当组织换届选举，换届选举应当在任期届满前3个月完成。本案东乐花园第一届业主委员会于1997年成立，2000年任期届满，其社团法人资格亦已于2000年注销。此后，东乐花园一直未选举产生业主委员会。直至2008年，东乐花园第二届业主委员会的选举工作才重新启动。由于东乐花园无业主委员会，无法召集业主大会会议及组织选举业主委员会，深圳市罗湖区东湖街道办事处按首届业主委员会的选举程序，成立筹备组组织第二届业主委员会选举并不违反法律规定。《深圳经济特区物业管理条例》中筹备组成员不得担任首届业主委员会委员之规定的立法目的是保证选举程序公正，避免筹备组成员操纵选举，不是暗指该筹备组成员可以担任第二届及之后业主委员会委员。因在正常情况下，除首届业主委员会外，之后的业主委员会无需采取筹备组的形式组织选举，不会出现该筹备组成员担任业主委员会委员的情况，故深圳市罗湖区东湖街道办事处在其发出的《关于成立东乐花园业主委员会的通知》上备注参与筹备组的业主代表不能参与业主委员会竞选，应当回避，但仍可行使投票权符合法律规定精神，依法予以支持。此外，深圳市罗湖区东湖街道办事处发出《关于成立东乐花园业主委员会的通知》是在成立筹备组之前，其备注内容已明确告知筹备组中的业主代表不能参与业主委员会竞选，但可行使投票权，即业主可自愿选择参加筹备组或参选业主委员会，故黄仕强在明知该备注内容的情况下自愿参与筹备组工作，应认为其已放弃参与业主委员会委员竞选，深圳市罗湖区东湖街道办事处发出《关于成立东乐花园业主委员会的通知》并未侵害黄仕强的选举权利。此外，因无证据证明深圳市罗湖区东湖街道办事处存在未履行法定职责的情形，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项及第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告全部诉讼请求。宣判后，原告不服，向深圳市中级人民法院提起上诉。
上诉人黄仕强上诉称：东乐花园第一届业主委员会虽办理了法人注销手续，但依然在东乐花园长期存在，未被解散或撤销。一审判决认定被上诉人按首届业主委员会的选举程序成立筹备组组织第二届业主委员会选举并未违反法律规定系错误认定。一审判决认定除首届业主委员会选举外之后的业主委员会无需采取筹备组的形式组织选举工作与事实不符。上诉人诉至二审法院请求：（1）依法撤销（2009）深罗法行初字第84号行政判决；（2）依法撤销被上诉人分别于2009年2月26日及2009年3月11日发出《关于成立东乐花园业主委员会的通知》的具体行政行为；（3）判令被上诉人依法公告恢复上诉人作为筹备组成员参与业主委员会委员竞选的参选资格；（4）判令被上诉人依法指导、组织、协调业主委员会选举工作。(www.xing528.com)
被上诉人深圳市罗湖区东湖街道办事处答辩称：上诉人的上诉请求没有法律依据，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持（2009）深罗法行初字第84号行政判决。
二审法院认为：本案各方当事人争议的焦点是被上诉人在发出的《关于成立东乐花园业主委员会的通知》上备注参与筹备组的业主代表不能参与业主委员会竞选是否合法有据。依据《深圳经济特区物业管理条例》第41条，东乐花园第一届业主委员会已于2000年任期届满，其社团法人资格亦已于同年注销，不得继续履行职责，且东乐花园之后未再选举产生业主委员会，即东乐花园现无法由第一届业主委员会进行业主委员会换届选举，被上诉人按首届业主委员会的选举程序成立筹备组进行业主委员会换届选举并无不当。因被上诉人系按首届业主委员会选举程序进行东乐花园业主委员会换届选举，且依据《深圳经济特区物业管理条例》第19条及第20条关于首届业主委员会选举程序的规定，筹备组成员不得担任首届业主委员会委员，故被上诉人在其发出的《关于成立东乐花园业主委员会的通知》上备注参与筹备组的业主代表不能参与业主委员会竞选于法有据。根据被上诉人提交的证据材料，被上诉人在进行东乐花园业主委员会换届选举时已依法履行组织、指导及监督等法定职责。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
【评析】
物业管理制度源于国外，近年来，随着对外改革开放，市场经济的发展，住房制度的改革及住房商品化的进程，物业管理机制在全国范围逐渐推开，但目前还处于发展的初级阶段。物业管理作为一个新兴的行业，其发展过程中出现了一些问题，产生了大量纠纷。
物业管理中的法律关系错综复杂，有民事关系也包括行政管理法律关系。根据《深圳经济特区物业管理条例》第5条“街道办事处在区主管部门指导下，负责组织、协调业主大会成立及业主委员会的选举工作，指导、监督业主大会和业主委员会的日常活动。社区工作站协助街道办事处开展物业管理相关工作。街道办事处可以委托社区工作站办理物业管理相关事务。”由此可见，国家行政机关也是物业管理活动中的一个重要主体，负责对业主大会、业主委员会的成立、选举及业主大会和业委会的日常活动等方面进行指导和监督。业主对于行政机关的相关管理行为不服，可以提起行政诉讼，本案即属于这种情况。
本案焦点在于审查被上诉人发出的《关于成立东乐花园业主委员会的通知》上备注参与筹备组的业主代表不能参与业主委员会竞选是否合法有据。也即涉及对《深圳经济特区物业管理条例》第20条所规定的“筹备组成员不得担任首届业主委员会委员”的理解问题。本案合议庭最终认为：人民法院在审理物业管理类行政案件时，对于法律法规的理解，不能仅对字面表述做简单判断，而要结合具体案情，理解立法目的加以综合分析判断。《深圳经济特区物业管理条例》第20条规定的“筹备组成员不得担任首届业主委员会委员”不仅包括首次成立业主大会选举首届业主委员会的情况，也包括首届业主委员会任期届满后，并未选举产生新的业主委员会，行政管理机关按首届业主委员会的选举程序成立筹备组进行业主委员会换届选举的情况。
根据《深圳市经济特区物业管理条例》第19条、第20条、第41条的相关规定，业主委员会的选举分为两种情况。一是首届业主委员会的选举，它需要由街道办事处先组织协调成立首次业主大会会议筹备组，由筹备组负责召集首次业主大会的事宜，在首次业主大会上选举产生首届业主委员会。并且法律规定筹备组成员不得担任首届业主委员会委员。二是首届之后的业主委员会的选举，由上届业主委员会在任期届满前组织选举产生，并且委员、候补委员可以连选连任。
本案中，本案东乐花园第一届业主委员会于1997年成立，2000年任期届满，其社团法人资格亦已于2000年注销。此后，东乐花园一直未选举产生业主委员会。直至2008年，东乐花园重新启动第二届业主委员会的选举工作。但由于第一届业主委员会已任期届满，不得继续履行职权，也无法召集业主大会会议及组织选举业主委员会，因此深圳市罗湖区东湖街道办事处按首届业主委员会的选举程序，成立筹备组组织第二届业主委员会选举并不违反法律规定。
既然是按首届业主委员会的选举程序成立筹备组组织第二届业主委员会选举，那么是否应适用《深圳市经济特区物业管理条例》第20条“筹备组成员不得担任首届业主委员会委员”的规定呢？我们认为也是应该的。因为根据《深圳市经济特区物业管理条例》第23条第2款的规定“业主委员会委员、候补委员候选人由筹备组推荐，十名以上业主也可以联名推荐委员和候补委员候选人各一名。筹备组应当审查委员、候补委员候选人资格并确定候选人名单”，筹备组享有业主委员会委员、候补委员候选人的推荐及审查确定权，很大程度上会影响甚至主导业委会的选举。因此，立法上明确“筹备组成员不得担任首届业主委员会委员”的目的是保证选举程序公正，避免筹备组成员操纵选举。虽然是成立第二届业主委员会，但由于是按首届业主委员会的选举程序，仍然应适用“筹备组成员不得担任首届业主委员会委员”的规定。
此外，深圳市罗湖区东湖街道办事处发出《关于成立东乐花园业主委员会的通知》也给予了相对人选择权。它是在成立筹备组之前发出的，备注内容也已明确告知筹备组中的业主代表不能参与业主委员会竞选，但可行使投票权，即业主可自愿选择参加筹备组或参选业主委员会，故上诉人在明知该备注内容的情况下自愿参与筹备组工作，应认为其已放弃参与业主委员会委员竞选，深圳市罗湖区东湖街道办事处发出《关于成立东乐花园业主委员会的通知》并未侵害上诉人的选举权利。因此，法院一、二审的裁判是正确的。
（撰写人：黄 欣、杨 捷）
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