行政诉讼裁判：信赖利益保护方式评析

——彭云锴诉深圳市公安局交通警察支队罗湖大队道路交通管理行政处罚案

【要点提示】

当事人对于行政机关作出的具体行政行为具有的合理信赖利益依法应予保护。在行政裁判中应通过利益衡量合理确定信赖利益的保护方式，只有在撤销或变更违法具体行政行为获得利益明显大于当事人因此导致的信赖利益损失时，才能撤销或变更违法的具体行政行为并对当事人的信赖利益损失给予合理补偿。否则，应通过确认违法行政行为有效的方式保护当事人的信赖利益。

【案例索引】

一审：深圳市罗湖区人民法院（2010）深罗法行初字第99号

【案情】

原告：彭云锴

被告：深圳市公安局交通警察支队罗湖大队

深圳市罗湖区人民法院一审认定：原告因于2010年4月1日饮酒后在深圳市文锦路驾驶机动车辆，被被告执法民警查获。被告在其对原告所作的《公安交通管理行政处罚决定书》（NO．4403032000031657）中认定原告实施饮酒后驾车的违法行为（代码1604），根据《中华人民共和国道路交通安全法》和《广东省道路交通安全条例》的规定，决定对原告处以人民币300元的罚款，并暂扣原告驾驶证3个月，暂扣期限自2010年4月1日起。该决定书所附“交通安全违法行为（代码）及处罚依据”表格对应于代码1604的违法行为记载为“饮酒后驾驶机动车的”，相应的处罚依据记载为“《道路交通安全法》第91条第1款第1种行为、《广东省道路交通安全条例》第59条第1项第1种行为”，相应记分分值记载为“6”。原告于2010年4月3日缴纳了上述罚款。上述驾驶证暂扣期限届满之后，原告于2010年7月2日向被告要求退还驾驶证。被告值班民警口头告知原告要扣12分，并拒绝退还驾驶证。原告不服，提起行政诉讼。

原告诉称：2010年4月1日21时，原告驾驶车牌号为粤BJ010K的大众途锐小型轿车途径文锦路时遇被告工作人员例行查车，因原告饮酒后驾驶，被告对原告作出编号4403032000031657的《公安交通管理行政处罚决定书》，认定原告饮酒后驾车，给予原告罚款300元、暂扣驾驶证3个月（暂扣期限从2010年4月1日起）的处罚。原告接受该处罚，并于2010年4月3日缴纳了300元的罚款。暂扣期满后，原告于2010年7月2日前往被告处领取被扣的驾驶证时，被告拒绝向原告返还驾驶证，原告经多次索要均未果。原告认为，被告暂扣期满后仍扣留原告驾驶证的做法没有法律依据，诉请被告向原告返还驾驶证。

被告辩称：2010年4月1日21时，原告酒后驾车途径深圳市罗湖区文锦路时被执法民警查处，执法民警在履行了行政告知义务的前提下，根据《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《广东省道路交通安全条例》等相关规定，依法向原告下达了《行政处罚决定书》，决定对原告罚款300元，扣证3个月。原告对此处罚并无异议。原告酒后驾车的行政违法事实清楚、证据确凿，被告对其行政处罚适用法律正确、程序完备、处罚适当。原告因违法驾驶机动车辆，目前其机动车驾驶证记分已达到本记分周期的规定分值12分，依法应当参加道路安全法律法规学习培训，应当接受考试。原告至今未参加道路安全法律法规知识的学习培训，至今未通过相关专业考试，依法仍应继续扣留其机动车驾驶证。原告若拒不参加学习培训，不接受考试，其机动车驾驶证将依法被公安机关交通管理部门公告停止使用。原告的诉讼请求应当依法被驳回。

【审判】

广东省深圳市罗湖区人民法院经审理认为：根据《道路交通安全法》第91条第1款的规定，公安交通管理部门有权对其辖区内从事饮酒后驾驶机动车辆的违法驾驶人处以暂扣一个月以上三个月以下机动车驾驶证的行政强制措施，并处二百元以上五百元以下罚款的行政处罚。同时，根据《道路交通安全法》第24条第1款以及《道路交通安全法实施条例》第23条第1款的规定，公安交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，实行累积记分制度，对在一个记分周期内记分达到12分的，由公安交通管理部门扣留机动车驾驶证，对其进行道路交通安全法律、法规教育，重新考试；考试合格的，记分予以清除，发还其机动车驾驶证；考试不合格的，继续参加学习和考试。本案被告作为辖区交通管理部门，在其对原告作出的《公安交通管理行政处罚决定书》（NO．4403032000031657）中明确认定原告实施饮酒后驾车的违法行为，并根据《道路交通安全法》第91条第1款和《广东省道路交通安全条例》第59条第（1）项的规定对原告处以罚款，并暂扣原告驾驶证3个月，记分6分。该《行政处罚决定书》业已送达原告，依法已经发生法律效力，对原、被告双方均具有法定的约束力，基于该《行政处罚决定书》形成的行政法律关系双方均须履行该《行政处罚决定书》明确规定的义务以及法定的附随义务。在原告已经依法缴纳罚款、暂扣期限已经届满并且累积记分未达到法定的12分的情况下，被告负有退还原告驾驶证的法定附随义务。本案原告的违法行为发生于2010年4月1日，自该日起，公安部2009年11月21日修订的《机动车驾驶证申领和使用规定》开始施行。该《规定》虽具有“饮酒后驾驶机动车的，一次记12分”的新规定，但没有证据证明被告在上述《行政处罚决定书》作出当时或驾驶证暂扣期限届满之前的合理期限内适用该规定，对原告作出了一次记分12分的行政处理，并将有关参加教育、培训以及考试的事项告知原告。原告作为行政相对人，对此并无过错。本案所涉的是否退还原告驾驶证的争议事项，对于社会公共利益以及第三人合法权益并无重大影响，而对于原告合法权利的行使却具有重大影响，原告对于被告依照法定程序作出的《行政处罚决定书》记载的扣分事项所具有的合法信赖，依法应予保护。由此造成的不利法律后果，不应由原告承担。被告未在合理期限内依照法律规定作出具体行政处理决定，并将有关教育、培训事项告知原告，仅在驾驶证暂扣期限届满后方告知原告一次扣分12分，明显侵害原告对于国家行政机关及其所作行政行为具有的合法的信赖利益。被告有关继续扣留原告驾驶证的抗辩，理由不成立，法院不予支持。原告要求判令被告退还驾驶证的诉讼请求成立，依法应予以支持，本院依法判令被告向原告退还驾驶证。考虑到本案涉及到原告合法驾驶权利的行使，为将本案争议事项对原告日常生活的影响降为最低，参考行政机关日常工作实际，对于退还期限，法院酌定为判决生效之日起三个工作日内。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，该院判决被告深圳市公安局交通警察支队罗湖大队应于判决生效之日起三个工作日内将其暂扣原告彭云锴的机动车驾驶证予以退还。(www.xing528.com)

宣判后，在法定期限内当事人双方均未提起上诉，一审判决生效。

【评析】

随着现代法治文明的进步，信赖保护原则已经发展成为行政法领域的一项重要的基本原则，成为法治政府的基本要求。《行政许可法》出台之后，信赖保护原则在实体法特别是授益行政领域实现了立法化，并成为人民法院裁判此类纠纷的重要法律依据。但由于我国并未出台行政程序法等基本的行政法典，且在行政诉讼法律及其司法解释中并未统一明确对于信赖保护的合理裁判方式，导致实践中对于信赖保护原则适用的片面化，认为信赖利益保护一概要通过对违法行政行为予以撤销并予以赔偿的方式解决，没有将利益衡量——这一基本的价值评判方法引入司法审查过程，没有体现信赖保护原则在包括授益行政和干涉行政在内的行政法领域的全覆盖。本案裁判要点确定内容可进一步促进信赖保护方式的明晰化和信赖保护原则的普遍化。

本案的争议焦点在于如何面对行政机关作出的违法行政行为，何为保护当事人对违法行政行为合理信赖的最佳方式。

对此，一种观点认为，根据依法行政原则，行政机关的行政行为必须具有充分的事实理由和法律依据，违法的行政行为必须依法予以纠正以维护依法行政原则的纯粹性。对于无过错当事人对行政机关具有的合理信赖可通过赔偿或补偿的方式予以解决。

另一种观点认为，对于行政机关违法作出的行政行为不能一概通过撤销具体行政行为并予赔偿的方式予以解决，应通过利益衡量的方式选择信赖利益的合适保护方式。如果通过确认违法行政行为有效的方式能够更好的保护无过错当事人的信赖利益，同时也未对公共利益和第三人的合法权益造成明显的侵害或影响，就应采取确认违法行政行为有效的方式保护当事人的合理信赖。

本案中，公安部新修订并于原告违法行为发生之日开始施行的《机动车驾驶证申领和使用规定》明确规定“饮酒后驾驶机动车的，一次记12分”，本案被告由于疏忽未适用该规定作出记12分的处罚，而是适用原规定记6分，被告的行为是违反了当时法律规定。但本案原告对此并无过错，且被告也未在合理期限内依法定程序撤销上述记6分的决定，被告在暂扣期限届满告知原告扣12分明显违反行政信赖保护原则，属于随意变更行政处罚。根据本案情形，确认被告记6分的行为有效并将驾驶证及时退还原告，可以最大限度保护原告的信赖利益，同时也不会对社会公共利益和第三人合法权益造成侵害或明显影响。因此法院在衡量各种利益之后，通过确认被告违法行政行为有效性的方式，作出了最终裁判。

为保证信赖保护原则的贯彻，此类案件裁判要注意以下问题：

1．信赖利益的合理性审查。要确保当事人的信赖利益是具有现实依据的值得法律保护的利益。对于当事人通过非法或者违反公序良俗方式获得的利益、臆想的没有现实根据的利益或者与社会主流价值观相悖的所谓利益，司法不予保护。

2．利益衡量的个案性和具体性。要确定最佳的信赖利益保护方式，必须依据社会现实情况、当事人具体生存状态、具体法律关系以及社会接受程度作出综合评判，防止对于信赖利益保护原则的泛化理解侵害法治政府建设进程。

3．裁判方式的合法性。现行行政诉讼法及其司法解释均规定了明确的司法裁判方式，行政审判裁判方式属于法定事项，不属于法官自由裁量权限范围，法官在利益衡量之后必须在现有法律框架内选择现有的裁判方式对案件作出裁判，不得随意创设裁判方式。法官利益衡量过程以及有关事项处理的见解，可以在裁判理由部分予以充分论述。

（撰写人：曹中海）