政府违规拆迁农民房屋：法律问题分析

王永亮

一、政府行为的定性分析

确定政府未经审批与农民签订安置补偿协议并实施拆迁行为(以下简称政府行为)的性质，是正确处理此类纠纷的先决条件。而要弄清政府行为的性质，首先要澄清如下几个问题:第一，政府行为是法律意义上的拆迁吗?第二，政府行为是民事行为吗?第三，政府行为是合法行为吗?

(一)政府行为是否属于法律意义上的拆迁

在无任何审批手续的情况下，政府通过协议方式获取农民的土地使用权及地上房屋，是否属于法律意义上的拆迁行为呢?依照我国法律的规定，拆迁包括城市房屋拆迁和征地拆迁两类。城市房屋拆迁是指因城市建设项目的需要，取得房屋拆迁许可证的拆迁单位(拆迁人)与被拆迁房屋的所有人(被拆迁人)订立拆迁补偿安置协议，依照协议实施房屋拆迁的行为。《城市房地产管理法》及《城市房屋拆迁管理条例》等法规对城市房屋拆迁作出了明确的规定。而征地拆迁是指国家因公共利益的需要，经依法批准将集体所有土地征为国有后，对原集体土地上的建筑物、构筑物进行强制拆迁并给予补偿的行为。《土地管理法》及《土地管理法实施条例》等法规对征地拆迁作出了明确的规定。

笔者认为，政府行为既不属于城市房屋拆迁，也不属于征地拆迁。主要原因为:第一，城市房屋拆迁仅限于“城市规划区内的国有土地”上的房屋，而本文中政府违规拆迁的房屋坐落在集体土地上，并不属于“城市规划区内的国有土地”，因此，政府行为不属于城市房屋拆迁。第二，征地拆迁只能发生在合法的征地过程中，必须是为了征地而实施拆迁，其目的在于将集体土地变为国有土地。而在本文所讨论的情形中，政府在与农民签订安置补偿协议时，并未办理合法的征地审批手续及农用地转为建设用地的审批手续。在签订协议后，政府也并未改变土地的集体性质，只是土地由农田变为了开发区，农用地变为了建设用地。由于政府签订协议的行为并未发生在合法的征地过程中，因此，政府行为也不属于征地拆迁。第三，政府在交易中的特定身份，也决定了其行为不属于法律意义上的拆迁。无论在城市房屋拆迁还是在农村征地拆迁中，政府都不应当成为安置补偿协议的一方当事人。安置补偿协议的一方应当是房屋所有人，另一方则应当是建设单位，政府应居中裁判，解决当事人之间的纠纷。而本文所讨论的情形中，并不存在《城市房地产管理法》和《土地管理法》意义上的建设单位，政府系为了自身的利益而直接出面与农民签订安置补偿协议。

(二)政府行为是否属于民事行为

由于其特殊的身份，政府既有可能实施行政行为，也可能实施民事行为。在有些情况下，政府的行为甚至可能兼具民事行为和行政行为的特征，区分起来可能存在着一定的难度。但总的来说，政府的行为属性取决于政府行为是否具有强制性，而并不取决于政府实施行为的形式。在我国向法治化国家迈进的过程中，政府的行为越来越规范，其更多地融入了契约及听证等内容，更多地体现了民主性。但行为具体方式的变化并不能改变行为的根本性质。政府的行为强制性越强，其被划为行政行为的可能性越大;政府的行为强制性越弱，其被划为行政行为的可能性越小。就本文所述情形，政府的行为应当属于行政行为。主要原因在于:第一，农民实际上根本没有选择是否与政府签订安置补偿协议、是否搬迁的自由。作为个体的农民，面对势力强大的地方政府，其地位远不能被认为是平等的。整个过程都以政府的行政强制力为后盾的。第二，在安置补偿协议的内容上，农民也没有任何合同自由可言。由于缺乏明确的补偿标准，政府通常自行确定对农民的补偿标准和补偿方式，农民没有讨价还价的余地。由此可见，安置补偿协议离民法和合同法规定的平等、自愿、公平、等价有偿等基本原则相去甚远，应不属于民事合同。

(三)政府行为是否属于违法行为

笔者认为，政府行为是一种违法行为。主要原因在于:第一，政府取得土地未按照法定的程序进行。《土地管理法》第四十四条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条规定，“征收下列土地的，由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过35公顷的;(三)其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”本文所述的情形中，政府既未办理征地审批，也未办理农用地转为建设用地的审批，因此该行为从程序上来讲是存在瑕疵的。第二，从补偿金额和补偿方式的确定程序来看，政府的行为也是违法的。依法行政是保证行政行为合法性的前提条件。本文所述的情形中，政府作为交易的一方，与农民具有直接的利益冲突，其所制定的补偿标准又如何能够令人信服呢?无论政府所确定的补偿标准是多少，其超越法定程序的行为都是违法的。

二、政府与农民所签订协议的效力

在确定了政府行为属于违法行政行为之后，需要进一步明确的是安置补偿协议的效力问题。在司法实践中，一些失地农民以政府未办理拆迁许可证为由要求法院确认合同无效;还有一些农民要求法院按照《合同法》第五十二条的规定确认合同因违法无效，并进而要求法院按照《合同法》第五十八条的规定确定赔偿的标准。该条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”笔者认为，农民选择《合同法》作为确认安置补偿协议效力的依据是错误的。如前所述，政府行为并非民事行为，政府与农民之间也并非平等的民事主体。而《合同法》第二条明确规定，“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”因此，本文所述的安置补偿协议不应适用《合同法》的规定。即使政府的行为违反了法律的强制性规定，农民也无权依据《合同法》第五十二条的规定主张合同无效。相应地，该法第五十八条关于无效合同的处理方式也同样不能作为处理此类纠纷的依据。

笔者认为，政府与农民签订协议的行为属于行政行为，则该行为的效力也应当按照行政法的规定来确定其效力。从行政法的角度来讲，此类安置补偿协议应当属于行政合同的范畴。行政合同的效力包括形式上的效力和实质上的效力两个方面。形式上的效力是指行政合同一经行政机关与相对人达成合意，即被推定合法，具有限制和约束行政主体和相对人的法律效力，未经法定程序，不得任意变更，这表明了行政合同的行政属性，体现行政行为的公定力、确定力和拘束力，但它只是相对的效力，其理论依据是行政行为是作为公共利益之代表所作出的一种意思表示，目的在于的效维护公共利益，是社会对行政行为的尊重和信任，也是行政权的必然要求。行政合同的实质效力是行政主体与相对人达成的合意符合法律规定，能得到法律的确认与保护，具有绝对的效力，它是法律对双方合意的一种肯定评价，违反将受到法律的制裁。

本文所述的情形中，农民要求对安置补偿协议的效力作出认定，即是要求人民法院对协议的实质效力作出认定，要求人民法院运用司法权推翻协议的形式效力。判断行政合同与民事合同的效力应运用不同的思路。民事领域中适用“法无禁止即自由”的原则，行政领域中则适用“法无规定即禁止”的原则。笔者认为，影响行政合同效力的主要有两个方面:行政主体是否遵循了法定的程序;行政主体是否超越了职权。政府滥用职权，违背了法定的程序都将导致行政合同归于无效。与确定民事合同无效的标准相比，确定行政合同无效的标准具有如下几个特点:第一，导致行政合同无效的法律渊源更为广泛。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》明确规定，只有违反了法律和行政法规的强制性规定，才会导致民事合同无效，法律和行政法规之外的规范性法律文件均不具有否定民事合同效力的作用。而能够导致行政合同无效的规范性法律文件则并非仅限于法律和行政法规，国务院各部委颁布的部门规章、地方人大制定的地方性法规及上级政府制定的地方性规章都可以作为人民法院确定行政合同无效的依据。对民事合同采取较为宽松的认定标准反映了国家对民事交往的鼓励;对行政合同采取较为严格的认定标准则反映了国家对于政府行为的约束。第二，认定行政合同无效的标准并未得到司法实践的验证，其理论意义远大于实践意义。行政合同在理论界普通认可其存在，但司法实践中却鲜见，法律、法规、最高人民法院的司法解释也无明确规定，行政合同的法律适用在目前已成“盲区”。对于认定行政合同无效的程序，《中华人民共和国行政诉讼法》等法规也同样未作出明确的规定。总之，从纯理论的角度来讲，政府在未履行审批手续的情况下与农民签订安置补偿协议的行政合同是无效的。但从失地农民的角度来讲，要求人民法院对行政合同作无效认定并不具有太大的实际意义。(www.xing528.com)

三、纠纷的处理模式探析

由于政府行为既不属于城市房屋拆迁，又不属于征地拆迁，因此人民法院无法依据《城市房地产管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》及《土地管理法》等法规进行审理。法律依据的缺失，无疑增加了案件处理的难度。笔者认为，人民法院在处理此类纠纷时，主要面临着三个问题，即行政庭与民庭的分工问题、赔偿金额问题及诉讼时效问题。

首先，关于行政庭与民庭的业务分工问题。长期以来，在涉及拆迁的案件中，行政庭与民庭的职能划分都是按照《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》(以下简称《批复》)作出的。《批复》规定，“一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”实践中的操作标准是，案件审理中涉及行政机关裁决的归行政庭处理，不涉及行政机关裁决的则归民庭处理。依照这种标准，本文所述的案件即应当由民庭来处理。笔者认为这种分工方式是过于机械，缺乏合理性。主要原因在于:第一，此类案件不应当适用《批复》的规定。政府行为既不属于城市房屋拆迁，也不属于农村征地拆迁，政府也并非拆迁人，因此本案中的纠纷并不属于“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议”。第二，由民庭处理此类案件与案件的性质不符。此类案件属于行政案件，如果由民庭来处理将产生法律适用等方面的诸多问题。

其次，关于赔偿金额问题。由于政府的拆迁属于违法的行政行为，因此政府应当对于受到损害的农民进行赔偿，而不是补偿。确定适当的赔偿标准是审理此类案件的一个难点。农民所获得的赔偿应当包括对房屋、土地的赔偿以及安置费用等。我国对于城市房屋拆迁问题有明确的法律规定，但对集体土地征用中的房屋拆迁，由于情况复杂，目前还没有制定和颁布专门的法律和法规。土地管理法只规定了征用集体土地的相关程序，而对征地过程中的房屋拆迁操作办法及相应的补偿标准并无具体规定。基于此，人民法院无法参照征地拆迁的补偿标准对农民房屋进行赔偿。笔者认为，人民法院应当依据《国家赔偿法》确定此类案件中房屋的具体赔偿金额。法院应依据宅基证和宅基地批文等所载明的房屋基本状况，对农民房屋的建造价格作出评估，依据评估的结果确定农民的实际损失。安置补偿协议中所约定的补偿金额如果低于评估金额，则应当以后者为准确定农民的房屋损失。

至于对土地部分的赔偿和对人员的安置费用，笔者认为不应当低于依照《土地管理法》关于征地拆迁所确定的补偿标准。政府为其违法行为所支出的成本不应当低于其实施合法行为所支出的成本。如果农民所证明的实际损失高于征地补偿数额，则应当以实际损失的数额为准;如果农民所证明的实际损失数额低于征地补偿标准，则应当以征地补偿标准确定农民的损失。

最后，关于诉讼时效问题。许多农民往往在协议签订后经过很长一段时间才向人民法院提起诉讼，政府一方则以农民超过诉讼时效为由进行抗辩。笔者认为，人民法院在审查政府有关时效的抗辩时应作出区分:如果政府依据民法通则主张二年的诉讼时效，则这种抗辩是不成立的，因为此类纠纷属于行政诉讼调整的范围，不应当适用民法通则;如果政府依据行政诉讼法主张时效抗辩，则此种抗辩是否成立，人民法院应当按照《行政诉讼法》第三十九条的规定审查，即“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”如果行政机关在签订协议时未告知农民诉权的，则应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定作出处理，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”

农民要求政府赔偿，还应当注意《国家赔偿法》中关于索赔时效的规定。《国家赔偿法》第三十二条规定，“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为二年，自国家机关及其工作人员行使职权时的行为被依法确认为违法之日起计算，但被羁押期间不计算在内。”

四、解决此类纠纷的两点建议

由于我国正处在特定的社会转型期，人民法院所担负的任务并非单纯的审判。人民法院的裁判必须追求法律效果和社会效果的统一。笔者认为，人民法院在处理此类纠纷时，还应当做好如下两个方面的工作:

第一，做好与政府的协调工作。此类纠纷的产生，均是由于政府片面追求经济效益、忽视农民利益而造成的。案件往往涉及众多农民的生存问题，关乎社会的稳定。就目前法院的权威性和地位而言，人民法院判决的效果并不及于政府主动整改的效果。政府通过社会福利在内的多种方式对失地农民进行安置或补偿，效果将会更好。“解铃还需系铃人”，人民法院应当加强与政府的协调，充分利用政府在社会资源综合运用方面的优势，妥善化解矛盾，处理历史遗留问题。

第二，增强农民群众的法律意识。被拆迁农民往往法律意识比较淡薄，在政府要求其签订安置补偿协议并进行搬迁时，很少考虑政府行为是否合法。许多农民在房屋被拆迁的若干年之后才向法院提起诉讼。此时，房屋已经灭失，土地的利用状况也多发生了较大的改变，而实施违法拆迁的政府可能也几经换届，这些都增大了农民寻求司法救济的难度。笔者认为，人民法院应当通过各种途径积极地进行相关的法律宣传，增强农民的自我保护意识，使得农民在面对政府的违规拆迁时，能够及时地提起诉讼，避免自身的利益受到损害。

(本文原载《上海审判实践网络增刊》2005年第6期)