基层法院接待农村群众来访:情况分析及解决方案

褚红梅　王永亮

金山区位于上海市西南部，全区人口55万人，其中农村居民占半数以上。随着农村改革的不断深入和城市化进程的加快推进，各种利益关系和利益格局的不断调整变动，近年来反映到司法领域中与农业、农村、农民相关的涉农来访逐年增加。本文试图通过对1998年至2003年我院接待农村群众来访情况的分析，总结该类来访的特点，为保护农民合法权益、为农村经济健康发展提供优质高效的司法保障和服务。

经过统计，1998年至2003年我院共接待群众来访12120人次，其中接待农村群众7165人次。6年中，农村群众的来访占我院接待来访人数的比率始终保持在半数以上。见图一。

图一　农村群众来访的情况

如何有效地解决农民群众的来访问题，一直是我院关心的重点。只有做好农村群众的来访工作，我院的来访工作才能在整体上得到改善。

一、来访特点

农村群众的来访主要呈现以下特点:

(一)老年来访者所占的比重较小，60岁以上的来访者仅占农村来访群众的5%;中年来访者所占的比重较大，30～60岁的来访者共占农村来访群众的80%。见图二。

图二　年龄分布

(二)农村来访群众中，以受过义务教育者居多，具有小学或初中学历的来访者占农村来访群众的82%。见图三。

图三　文化程度

(三)农村群众来访的目的多为获取诉讼指导，为其可能开始的诉讼进行准备，这一类的来访者占农村来访群众总数的55%。见图四。

图四　来访事由表

(四)农村来访群众所反映的问题主要集中在婚姻家庭、劳动报酬的追讨、人身损害、房屋买卖及房屋动拆迁五个方面。见图五。

图五　来访类别图表

从图五可知，婚姻家庭纠纷一直占多数，尤其是离婚案件有较大的增长幅度。随着新的婚姻法的颁布实施，来法院咨询新婚姻法内容的农村群众明显增加，从以往“只要是能离婚其余都可以让步”的迁就型离婚发展到“不但要离婚，还可要求过错方支付精神损害赔偿费、共同财产各半分割”的自主型离婚，反映出新婚姻法在农村产生的影响。

劳动报酬纠纷在农民群众来访所反映的问题中也占有较大的比例。金山区1997年撤县建区之后，工业化的进程逐渐加快，越来越多的企业家在金山投资设厂，越来越多的农民也逐渐改变了原有的生活模式，开始在企业中打工为生。在私营企业兴起的状态下，部分个体老板拖欠农民工资问题严重。由于农民工本身的文化素质较低，在打工的过程中往往忽视订立书面劳动合同等必要的手续，以致为纠纷的产生埋下了隐患。纠纷发生后，处于弱势地位的农民工通常无力讨回薪酬。在这种情况下，人民法院成为他们解决问题的最后希望。

人身损害赔偿纠纷呈上升趋势，突出表现在道路、非道路交通事故的损害赔偿，且六至七成为驾驶摩托车的农民。因邻里纠纷打架引起的损害赔偿也占一定比例。

此外，农村房屋买卖、动拆迁纠纷成为我院涉农来访的又一大热点。1998年、1999年我院未接待过此类来访，2000年、2001年涉及房屋买卖的来访开始少量出现，而涉及房屋动拆迁的来访直到2002年才开始出现。从2003年开始，随着工业园区开发建设和城镇改造步伐加快，道路等市政建设项目全面铺开，涉及动拆迁户较多，由此引起的纠纷有所增加。动拆迁引起农民来访，因涉及人数多、涉及面广，易形成群体来访，如2003年顾忠辉等19名拆迁户因不满动拆迁，一起到法院来访，要求法院解决他们的居住、生活问题，并扬言如不解决，村里还有许多村民也要来访。引发农村群众涉及房屋纠纷的主要原因有两点:一方面，在涉及房屋买卖的来访中，部分农村群众发现法院曾有认定农村买卖房屋无效的先例。当交易房屋涉及动拆迁时，卖房一方为获更多的动拆迁款，在获悉动拆迁后，纷纷仿效“先例”，要求通过诉讼确认房屋买卖合同无效。另一方面，国家有关农业政策的变化打破了原有的利益格局。90年初，大量农民申请迁出农村，成为自理户。而随着金山区城市化建设的发展，征地项目增多，许多农村房屋列入拆迁范围。为获得拆迁款、农民人口安置费，有些农民意识到农业户口又吃香了，便打起自己的如意算盘，纷纷向派出所要求迁回原址，遭派出所拒绝后，部分农民便到法院来访反映派出所的不作为。

(五)集体来访的人数和次数均有增加，闹访主要集中在诈骗和房屋动拆迁方面。见图六。

图六　集体来访图表

农村群众集体来访的次数在近两年中均保持在9批左右，比1998年至2001年的4年有了较大的增加。且集体来访的事由多集中在劳动报酬的清偿上。因劳动报酬清偿问题集体来访的群众占集体来访群众总数的比例分别为: 1998年占100%、1999年占100%、2001年占100%、2002年约占83%、2003年约占89%。

绝大多数的农村群众在来访中均能够自觉的遵守秩序，积极主动的向人民法院反映自己的问题，通过正常的法律途径去解决问题。但也确实有少数来访群众不遵守秩序，在法院大吵大闹，有的甚至还带着铺盖，扬言问题得不到解决就住在法院。这些人以聚众闹事的方法向人民法院施加压力，认为“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”。我院在1998年至2001年的4年中未出现过闹访事件，2002年有12名诈骗受害人闹访，2003年有19名房屋动迁户闹访。

二、农村群众来访的主要原因及我院的成功经验

我院认为，导致农村群众来访的原因，主要表现在以下几个方面:

(一)农村群众家庭稳定因各种因素受到破坏

农村群众来访以婚姻问题为主线，有些农民受不良风气的影响，参与赌博，严重影响了夫妻关系。还有一些农村群众，则是因为夫妻双方的经济地位发生巨大的变化而动摇了婚姻的基础。1998年至2003年，因婚姻家庭问题而来访的群众占来访群众总人次的比例分别为:20%、17%、20%、15%、15%和17%。见图五。

在处理因婚姻问题而来访的问题时，我院始终坚持“以情感人，以理服人”的原则。在接待此类来访，更应体现出法官的人文关怀，为农民正确行使诉权提供保障。如来访人张某向接待法官哭诉丈夫在婚后经常参赌，不关心家庭，欲离婚，但又牵挂自己的孩子，是否离婚很矛盾。接待法官本着“保障离婚自由，反对轻率离婚”的思想认真开导她。虽然法院实行“不告不理”，法院不受理案件，法官是不会介入当事人的纠纷。接待法官以司法为民为宗旨，在张某离开法院后，随即拨通了张某所在村村干部的电话，向村干部说明了张某夫妇的婚姻状况，并请求村里给予关心。没想到，法官这一电话，却使张某夫妻关系明显改善，其夫不再沉溺于麻将，夫妻两人破镜重圆。张某深深感受到法官为民服务的思想，有事找法院真是找对地方了。(www.xing528.com)

(二)农民工的劳动报酬得不到及时的清偿

劳动报酬问题一直是农村群众来访的一个很重要原因。1998年至2003年的6年中，因劳动报酬而来访的群众占来访群众总人次的比例分别为:29%、24%、2%、13%、11%和13%。见图五。

因劳动报酬得不到清偿而引发的来访往往人数众多，且多数来访者被拖欠报酬严重，经济窘迫，如果不能及时的拿到劳动报酬，他们基本的生活就将受到威胁。因而，在类来访中，来访群众往往情绪激动，言词偏激，扬言纠纷若得不到妥善解决，将到区、市政府和其他相关部门进行闹访。

我院认为，在这种情况下，接待人员既要坚持原则，充分体现法律的权威性，又要帮助农民解决实际问题。如2002年10月，陆续有49名赴柬埔寨劳工至我院来访，要求解决劳资问题。考虑到来访人较多，劳工情绪激烈，极易引起矛盾激化，影响社会稳定。为此，我院立案庭接待人员一边耐心接待来访人员和进行诉前指导，缓和劳工情绪，一边立即将有关情况向领导汇报。经过不懈努力，这批劳工均同意通过诉讼途径解决纠纷。我院自始至终地做到热情耐心接待，全程做好化解矛盾工作，稳定来访人的激烈情绪，做好各方面的协调工作，全力维护社会稳定，维护了人民法院公正形象，提升了法院审判工作的人民满意度，赢得了当事人的信任和称赞，达成了社会效果和法律效果的统一。

(三)部分农村群众将法院当作法律咨询的场所

当面临纠纷时，或无力承担费用、或为减少开支，抑或出于对人民法院的信任，部分农村群众将法院的信访部门当作了法律咨询的场所。他们希望在法院了解到相关的信息后，就可以省下聘请律师的费用，直接处理自己的问题。

对于要求法律咨询的群众，我院始终坚持区分对待的原则:属于人民法院应当解答的程序性问题或一般性的法律规定，我院总是给予耐心细致的解答，为当事人的诉讼等提供尽可能的便利;对于涉及具体案件的有针对性的问题，我院则告知其应当聘请律师来获取法律服务。

(四)农民群众对法律和政策存在误解

据统计，截至2000年底中国义务教育即普九中人口覆盖率达到85%，在普九未能覆盖人口中，农村人口占大多数。由于文化素质偏低，许多农民对于国家的法律政策缺乏正确的认识，不能准确界定自己的权利和义务，以致对相关的法律政策产生错误的理解。

我院认为，解决因农民群众误解而来访的问题，关键在于消除来访者的误解，帮助来访者理解法律政策的真正内涵。通过反复不断的宣传，消除了来访人员在认识上的误区，从而从根本上解决了一部分来访问题。

(五)执法部门的一些错误做法损害农民合法权益

我院在信访接待过程中，确实发现一些地方违反国家的相关政策，增加农民负担的问题。农民群众的合法权利受到侵犯，在投诉无门的情况下，只能到人民法院来寻求帮助，从而导致来访事件的发生。

四、建议和对策

为了更好地做好来访接待工作，我院认为应做好以下几个方面的工作:

(一)做好有针对性的法制宣传工作

针对我区农村群众来访多的特点，我院认为，应当定期组织送法下乡等法制宣传和普及活动，使广大的农村群众能够及时的了解法律的最新动态。这些法制宣传的开展应当是有针对性的，应当主要放在矛盾比较集中的方面。

对于普通的农村群众，宣传工作的重点应当放在婚姻家庭法、劳动法、道路交通安全法等。通过宣传，使农村群众对自己的基本权利义务能够有一个基本的了解，在生活中能够自觉地遵守法律规定，消除酗酒赌博、打架斗殴和违章驾驶等陋习，并学会运用法律武器来维护自己的合法权益。

对于企业的领导，宣传工作的重点则应当放在职工权益的维护和保障上。从统计数据可以看出，涉及劳资纠纷的来访在我院的来访比例一直居高不下。只有通过对企业的领导，尤其是雇佣农民工较多的企业的领导进行有针对性的教育，才能够从源头上解决因劳资纠纷而引发的农村群众来访问题。

对于即将面临动拆迁的居民，人民法院应当协助执法部门做好涉及动拆迁的法律政策的宣传工作。这一工作一定要在动拆迁实际开始实施之前完成。只有这样，才能够“未雨绸缪”，将可能发生的矛盾化解在萌芽状态。

(二)加强与有关部门的协调配合

群众来访时，大多将最后的希望寄托在人民法院。此时，即使群众所反映的问题并不属于人民法院职权范围之内，人民法院也不应当将来访群众一推了之。人民法院在处理来访问题时，应当主动与相关部门进行沟通和协调，通报相关的来访事件，以加快矛盾的化解。

(三)坚持从细微之处做起

来访人员到法院时，往往心存怨气，动辄对法院接待人员恶语相加，拍桌子摔东西的也大有人在。在来访群众情绪激动的情况下，人民法院更应当注意细节问题，避免因为人民法院的工作失误而“节外生枝”，影响矛盾的正常解决。接待人员面对来访人员的恶意应当避免过激的反应。此时，一杯热水、一个微笑都有可能成为问题解决的良好开端。每一个细微之处都会让来访人员深刻地感觉到人民法院解决问题的诚意和对来访人员的重视。正是这种细致的工作，使得来访人员的怨气逐渐得到化解，从而将注意力真正转移到问题的解决上来。

(四)严肃处理无理取闹的来访者

大多数来访者都是希望通过正常途径解决问题，但不可否认的是，也有一小部分人通过群体闹访的形式向人民法院施加压力，以满足其无理要求。有的来访者甚至辱骂、威胁或殴打法院信访接待人员，严重扰乱了人民法院正常的工作秩序，损害了人民法院的司法权威。对于这些来访者，人民法院绝不能姑息迁就，一定要严肃处理。否则，其他的农村的群众纷纷效法，则会使人民法院的信访接待工作陷入被动的局面。

(本文获2005年上海法院“优秀司法统计分析”三等奖)