党内民主制度创新与路径选择：基层和地方试点成果

3.党内民主与党的治理

加强党的执政能力建设要求我们加强党的治理，改善党的治理是新时期党的建设的重要任务，是提高党的执政能力的重要途径。坚持民主执政，要求我们把党的治理与发展党内民主结合起来，实现民主治理。

3.1党的治理概念的提出

治理的概念自20世纪80年代末以来被世界银行、联合国开发署等国际组织频繁使用，今天包括联合国和各国政府，从学者到官员都把治理当作一个常用词。治理研究学者罗茨(R.Rhodes)列举了治理的几种定义:作为最小国家管理活动的治理;作为公司管理的治理;作为新公共管理的治理;作为善治的治理;作为社会控制体系的治理;作为自组织网络的治理。^[1]治理概念的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威和发挥各个主体的作用，维持组织或社会秩序，满足组织或社会公众的需要。治理概念区别于传统的统治和管理概念。从政治学的角度看，治理与统治的区别在于治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府，而统治的权威必定是政府。治理是一个比政府统治更宽泛的概念，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果需要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但是不能没有治理。统治的权力运行方向总是自上而下的，通过运用权威发号施令，而治理则是一个上下互动的管理过程，在运用权威的同时，通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同目标等实施管理。^[2]

治理作为一种学术概念引用我国始于20世纪90年代末期，此后，治理的概念在经济社会管理各个学科领域频繁使用，一些企业经营管理者使用治理概念提出完善公司治理结构，政府官员使用治理概念指地方政府治理和社区治理等。政党的治理是治理的重要内容，国外对政党治理的研究主要关注政党治理绩效、政党治理能力、政党治理结构以及政党制度化。中国共产党历来重视党的建设，党的建设是党取得革命胜利和现代化建设巨大成就的重要基础。党的治理是党的建设的重要内容，“党要管党、从严治党”就是指党的治理。党的干部的培养和管理是党的治理的重要内容，毛泽东指出:“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。因此，有计划地培养大批的新干部，就是我们的战斗任务。”^[3]这是从干部管理的角度来谈党的治理。邓小平同志指出:“党要管党，一管党员，二管干部。对执政党来说，党要管党，最关键的是干部问题。”^[4]这就强调了对于执政党的治理来说，党的干部尤为重要。江泽民同志在谈到党的建设的时候，直接使用了治理一词，“必须认真总结和汲取经验教训，下决心把我们党治理好、整顿好，重新树立党在人民群众中的崇高威信，充分发挥我们党的政治优势，带领全国各族人民沿着社会主义道路胜利前进。”^[5]“一个执政党，如果管不住、治理不好领导班子和领导干部，后果不堪设想。”^[6]江泽民同志还从党的性质和执政党地位出发，对党的治理提出了严格要求:“党的性质、党在国家和社会生活中所处的地位、党肩负的历史使命，要求我们治国必先治党，治党务必从严。”^[7]

自党的十六大开始，以胡锦涛同志为总书记的党中央十分重视全面系统地加强和改善党的治理，党的治理作为党的建设的主题更加突出。主要体现在以下几个方面:从根本制度上看，从十六大修改党章到中纪委十六届六中全会提出学习、遵守、贯彻、维护党章，突出党章在党的治理中的指导作用，在新的形势下重塑和巩固党的治理的合法性;从党的治理的主体上来看，一方面加强各级党的领导班子建设，另一方面突出党员在党的治理中不可忽视的作用，2004年中央通过了《中国共产党党员权利保障条例》，保障党员权利实际上就是保障党员参与党的治理;从党的治理的重要内容来看，党的领导干部的产生和管理是党的治理的重点，2002年，中央通过了《党政领导干部选拔任用工作条例》，2004年又通过了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》等六个文件，进一步规范党的领导干部的治理;从党的治理方式上来看，更加重视民主治理，党的十六大报告中提出党内民主是党的生命，并鼓励地方在党内基层民主方面大胆试验改革;从党的治理的战略上来看，十六届四中全会通过了《加强党的执政能力建设的决定》，从执政兴国的高度对加强党的治理提出了新的要求和途径;从党的治理结构的角度来看，2004年初中央颁布《中国共产党党内监督条例(试行)》，2005年初颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，以及中央纪委、监察部对派驻机构全面实行统一管理、中央派出巡视组赴各省巡视等改革措施，这都是从党内权力的科学配置、有效监督的角度完善党的治理结构;从加强党中央在党的治理中的权威作用来看，中央政治局向中央委员会作报告、中央政治局集体学习、突出党章的权威等等，在新的形势下依靠制度和党内法规、扩大党内民主来树立和巩固党中央的权威。

作为国际学术研究前沿和热点的治理概念的引入，为党的治理的理论研究和理论创新提供了有益的分析框架。党的治理作为一种党的理论创新，不仅有利于深刻总结党的建设方面的一些最新成果，还有利于实现国内理论话语与国际学术话语的对接，从而在更广阔的理论空间推动党的建设的理论创新和发展。

3.2党的治理的基本要素

治理理论发现并承认社会政治系统的相互依赖性，是对结构性方面的复杂性(complexity)、变化性方面的动态性(dynamics)以及差异性方面的多样性(diversity)的应对策略。社会经济政治系统处于不断的变化之中，一方面存在某种维护现状的意志，另一方面又总是存在导致状态变化的力量，要理解这些力量对社会系统的影响就必须分析分化与整合、合作与冲突等系统中的互动模式。系统的复杂性表明:结构内有结构，结构内的结构还有结构;如果不考虑各个部分之间的互动而大谈整体或只看见整体却不考虑各个部分之间的互动，那么很难理解复杂性。越来越大的多样性是现代社会系统的重要特征，多样性导致传统统治和统治能力的危机。治理的核心概念就是对社会系统复杂性、动态性和多样性的应对策略，从统治到治理意味着人们放弃“单方面的控制”而转向“双方或多方面进行思考和合作”，从强调单一权威和层级传送到强调维持良性互动建立合作伙伴关系。^[8]因此，治理是一个系统和网络。

党的治理是党面对国内国际经济社会发展变化的复杂性、动态性和多样性的有效应对策略，是一个由多个要素和子系统组成的整体和网络。党的治理的基本要素包括党的治理主体、党的治理内容、党的治理结构、党的治理方式。

(1)党的治理的主体

党的治理主体包括各级党的代表大会、党的委员会和常委会、党委工作部门、国家机关和人民团体中的党组织以及党员。党的治理要求各个主体之间形成良性的互动和合作，组成多向度的治理网络。近年来，中央十分强调发挥党的代表大会和党的全体委员会以及党员在治理中的作用。

(2)党的治理的内容

党的治理的内容包括党组织和党员的治理;党的干部的产生与管理;党与政府的关系;党与社会的关系以及党内日常事务的处理。党组织的治理主要是指党的各级组织建设和组织之间关系的协调运转，核心是权力运行关系。党员的治理包括党员发展、党员教育和党员管理。党员发展是党的治理的基础环节，党员发展必须严格按照有关规定进行，保证党员的质量，这是保证党作为工人阶级和中华民族先锋队性质的基础。党员的教育不可忽视，正在进行的党员先进性教育活动就是党员教育的重要内容。党的干部的产生和管理是党的治理的重点，党历来十分重视党的干部的培养、选拔任用、考核、交流和管理，近年来在干部制度改革方面取得了一些经验，在选任上逐步改变了“少数人在少数人中选人”的机制，扩大选人用人上的民主;在干部考核方面逐步建立体现科学发展观的综合考核评价体系。党与政府和社会的关系是党的治理的延伸，是党吸取资源的基础。

(3)党的治理方式

党的治理方式主要包括民主治理、科学治理和依规治理。党的十六大把党内民主提到党的生命的高度，从中央政治局到党的基层组织，在扩大党内民主方面做出了积极的努力，中央政治局向中央委员会作报告;从村支部书记选举到乡镇党委班子直选，基层党内民主改革稳步推进。科学治理主要是建立党内科学决策机制，建立和完善决策咨询、论证、决定和评价体系。依规治理主要指依据以党章为核心的党内制度和党内法规来治理。十六大以来党中央十分重视党章在党的治理中的作用，中纪委十六届六中全会上提出要学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章，党章的作用将更加突出。

(4)党的治理结构

民主集中制是党的治理结构的基础和根本原则，是保证党的团结统一的前提条件。完善党的治理结构必须正确坚持民主集中制，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。完善党的治理结构需要建立配置科学和监督有效的权力运行机制。(www.xing528.com)

3.3党的治理的基本要求

党的治理是体现“党要管党、从严治党”的有效管理过程，加强和改善党的治理是执政兴国的基础，也是“治国必先治党”的逻辑起点。加强和改善党的治理需要落实党的治理的基本要求。

(1)合法性(legitimacy)。这里的合法性包括政治学上和法学意义上的合法性，主要指社会或组织秩序和权威被社会或组织成员自觉认可并服从的状态。从历史的角度看，合法性具有不同的来源，传统的合法性来源可以是历史传统的继承，也可以是传奇式英雄人物的个人崇拜，现代合法性的基础是如自由、人权等共同的价值，或组织成员共同遵守的规则。党的治理的合法性建立在现代合法性概念的基础上，从内部来说，以党章为核心的党内法规成为党员和各级党组织共同遵守的行为规则，从外部来说，走群众路线使得党的治理具有坚强的群众基础，获得包括党员和广大群众在内的社会成员的认同。十六大以来的一系列党内改革措施在新的形势下进一步增强了党的治理的合法性。

(2)先进性(excellence)。先进性是党的治理的基本要求，也是改善党的治理的目标。先进性包括党员的先进性和党组织的先进性。党是工人阶级的先锋队和中华民族的先锋队性质决定了党员必须是社会各界的精英分子，党员是党组织肌体的细胞，保持党员的先进性是保持党的凝聚力战斗力的基础。党组织的先进性要从党的理论路线和党的制度方面来建设。正如胡锦涛同志指出的，加强党的先进性建设，首先就是要使党的理论和路线方针政策顺应时代发展的潮流和我国社会发展进步的要求，反映全国各族人民的利益和愿望。其次要有好的制度，好的制度才能从根本上保证党组织的先进性。

(3)责任性(accountability)。责任性要求治理主体对自己的行为负责，包括党员的责任、党的领导干部的责任以及党组织的责任。党员在享有权利的同时必须履行自己的义务，遵守党章和对党的承诺;党的领导干部担任党的某种领导职务，在享有和行使权力的同时必须遵守权力行使的程序规定，必须承担一定的领导责任。各级党组织是党的治理的核心，必须对党员和作为整体的党负责。只有各个主体各负其责，各尽所能，党的治理才能发挥最大的效益。

(4)有效性(effectiveness)。党的治理的有效性主要是指党内管理的效率和党的政策的有效执行。有效性是“治党务必从严”的体现，党内管理高效，杜绝办事拖拉，党的政策得到有效执行，避免“上有政策，下有对策”。

(5)廉洁性(purity)。党的治理要保证党的廉洁，防止党的肌体受到腐败的侵蚀。尤其是对于执政党来说，反腐败工作关系党的生死存亡。

【注释】

[1]R.Rhodes:Understanding Governance:Policy Networks，Governance，Reflexivity and Accountability，Buckingham:Open University Press，1977。

[2]俞可平，“治理与善治引论”，引自中国政府创新网，http://www.chinainnovations.org/read.asp?type01=1&type02=3&type03=4&articleid=80

[3]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1996。

[4]《执政党的干部问题》，邓小平在接见参加组织工作会议和全国监察工作会议的同志时讲话的一部分。1962年11月29日。

[5]《在全国先进基层党组织和优秀党务工作者表彰大会上的讲话》(1989年9月22日)，《人民日报》1989年9月23日。

[6]《努力建设高素质的干部队伍》(1996年6月21日)，《十四大以来重要文献选编》下册，第1967页。

[7]《治国必先治党，治党务必从严》(2000年1月14日)，《论党的建设》，第359页。

[8]Kooiman Jan(ed)，Modern Governance，London:SAGE，1993.